EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del EU-note E 6
Offentligt

EU-note

Til orientering af Udenrigsudvalget, Det Udenrigspolitiske Nævn, Finansud-

valget og Europaudvalget

EU’s fremtidige udviklingsbistand

Sammenfatning

Kommissionens forslag til EU-budgettet

for EU’s globale aktiviteter rejser

velkendte diskussioner om balancen mellem EU’s egne interesser og

langsigtet indsats for fattigdomsbekæmpelse og demokrati.

Forslaget indeholder en omfattende omstrukturering. Kommissionen læg-

ger op til at sammenlægge en række instrumenter og til at føre den euro-

pæiske udviklingsfond ind under budgettet.

Kommissionen foreslår flere midler til dette område, men spørgsmålet er,

hvor meget EU-landene skærer væk igen under forhandlingerne? Nogle

kalder forslaget modigt, andre mener, det er risikabelt.

29. oktober 2018

Det Internationale

Sekretariat

Lotte Rickers Olesen

EU-konsulent

Kommissionen fremlagde 14. juni 2018 sit forslag til, hvordan EU’s udenrigs-

politik skal finansieres. Det er en del af det samlede forslag til EU’s flerårige

budgetramme for perioden 2021-2027 (MFF).

Denne del kaldes de eksterne

finansielle instrumenter og handler om EU’s samarbejde med partnerlande

rundt om i verden - primært udviklingssamarbejdet.

EU giver midler til bestemte lande (geografiske prioriteringer) og bestemte mål

f.eks. demokrati og menneskerettigheder (tematiske prioriteringer). Det sker

gennem en række instrumenter (dvs. finansieringsprogrammer) i EU’s budget

og gennem den europæiske udviklingsfond (EUF), som ikke er en del af bud-

gettet, og som EU-landene derfor har forhandlet separat. Fonden finansierer

samarbejdet med AVS-landene. Det er 79 tidligere europæiske kolonier i Af-

rika, Vestindien og Stillehavet, som EU har et særligt udviklingssamarbejde

med.

Forslag til forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og in-

ternationalt samarbejde

KOM(2018)460

Meddelelse fra Kommissionen om Den flerårige finan-

sielle ramme for 2021-2027

KOM(2018)321. Samt andre mindre forslag.

Side 1 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

EU’s overordnede prioriteter på dette område er fastlagt i

EU’s

globale strategi

og i

den europæiske konsensus for udvikling

–

fra henholdsvis 2016 og 2017.

Kommissionen foreslår to større ændringer i forhold til, hvordan tingene er

skruet sammen i dag:



En række instrumenter slås sammen til et stort instrument for nabo-

skab, udvikling og internationalt samarbejde

–

forkortet NDICI (ske-

maet nedenfor viser, hvilke instrumenter der slås sammen).

Den europæiske udviklingsfond (EUF), som i dag finansieres uden for

budgettet, foreslås inkorporeret i budgettet.



Denne note fokuserer primært på det nye instrument, NDICI.

Hvor mange penge er der tale om?

Kommissionen foreslår i alt 123 mia. euro afsat i perioden 2021-2027 (løbende

priser) til den eksterne budgetkategori. Det er af flere grunde svært at sam-

menligne med den nuværende periode. Dels fordi Storbritannien forlader EU,

dels fordi den europæiske udviklingsfond inkorporeres. Hvis man tager højde

for det ved at medregne udviklingsfonden og fraregne UK, er der ifølge Parla-

mentets beregninger tale om en stigning på 30 pct. (løbende priser) i forhold

til perioden 2014-2020, hvor der er afsat 94,5 mia. euro. Hvis man regner i

faste priser, hvor der er korrigeret for inflationen, så er stigningen på 13 pct.

Erfaringsmæssigt må netop det udenrigs- og udviklingspolitiske område holde

for, når forhandlingerne spidser til. Ved sidste forhandlingsrunde blev dette

område beskåret mest under forhandlingerne: Kommissionen foreslog den-

gang 70 mia. euro (uden udviklingsfonden og i faste priser), og man endte på

59 mia. euro. Det skyldes bl.a., at der ikke er nationale, økonomiske interesser

knyttet til dette område på samme måde, som der er til landbrugspolitikken og

strukturfondsmidlerne.

Kommissionens argument for

at forhøje denne budgetkategori er bl.a. EU’s

interesser i stabilitet og udvikling i EU’s nærområder som middel til at be-

grænse migrationen til Europa.

Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe,

tiltrådt af Det Europæiske Råd i juni 2016;

Vores verden, vores værdighed, vores fremtid,

fælles erklæring mellem Europa-Parlamentet,

Rådet og Kommissionen, juni 2017.

Side 2 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

Skemaet sammenligner det gældende budget med Kommissionens forlag til

det nye budget på det eksterne område (løbende priser):

MFF 2014-2020

Instrument

Den europæiske udviklingsfond

(EUF)

uden for budgettet

Udviklingsinstrumentet (DCI)

Naboskabsinstrument (ENI)

Instrument til stabilitet og fred

(IcSP)

Instrument for demokrati og men-

neskerettigheder (EIDHR)

Partnerskabsinstrument (PI)

Garantifond

Førtiltrædelsesinstrument

Humanitær bistand

Fælles udenrigs- og sikkerhedspo-

litik

Instrument for nuklear sikkerhed

Oversøiske lande og territorier

Grønland

Den afrikanske fredsfacilitet (del af

EUF’en)

uden for budgettet

Beløb

28,2

19,7

15,9

2,3

1,3

MFF 2021-2027 (forslag)

Instrument

Naboskab, udvikling og internationalt samar-

bejde (NDICI):

Geografiske programmer i alt:

Naboskab

Afrika syd for Sahara

Asien og Stillehavet

Amerika og Caribien

Tematiske programmer i alt:

Menneskerettigheder og demokrati

Civilsamfundsorganisationer

Fred og stabilitet

Globale udfordringer

Beløb

89,5

1,5

1,0

3,0

10,2

0,95

Hurtige respons aktioner

1,2

11,7

6,6

2,3

0,225

0,365

0,217

2,3

Nye udfordringer og prioriteter

Førtiltrædelsesinstrument

Humanitær bistand

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

Instrument for nuklear sikkerhed

Oversøiske lande og territorier

herunder Grønland

14,5

11,0

3,0

0,3

0,5

0,225

10,5

Europæisk fredsfacilitet*

uden for budgettet

* Danmark er ikke omfattet af fredsfaciliteten pga. forsvarsforbeholdet og skal derfor heller

ikke finansiere den, men Kommissionen lægger op til, at Danmark frivilligt kan indbetale

midler til enkelte aktiviteter under fredsfaciliteten.

Side 3 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

Hvad skal formålet være?

Et dilemma, der altid gennemsyrer udviklingssamarbejde, er balancen mellem

egne, udenrigspolitiske interesser og mål om at fremme menneskerettigheder,

demokrati, udvikling, fred og stabilitet. Denne balancegang er også til debat i

forbindelse med det nye instrument, NDICI.

I traktatens artikel om EU’s udviklingsbistand er hovedformålet

at bekæmpe

fattigdom,

men det afspejles ikke i det nye instruments mål. Det generelle mål

med instrumentet er at fremme EU’s værdier og interesser på verdensplan.

De specifikke mål er at:



støtte og fremme dialog og samarbejde med lande og regioner uden

for EU i naboskabet, Afrika syd for Sahara, Asien, Stillehavet, Nord-,

Syd- og Mellemamerika og Vestindien



på globalt niveau at konsolidere og fremme demokrati, retsstatsprin-

cippet og menneskerettigheder, støtte civilsamfundsorganisationer,

fremme stabilitet og fred og tackle andre globale udfordringer



hurtigt at reagere på krisesituationer, uroligheder og konflikter, udfor-

dringer, udenrigspolitiske behov og prioriteter mv.

Udviklingsorganisationer har kritiseret, at instrumentets fokus er på EU’s egne

interesser, mens fattigdomsbekæmpelse, bæredygtighed og verdensmålene

for bæredygtig udvikling (SDG-målene) slet ikke nævnes i det nye instruments

målsætning.

Bl.a. FN’s kontor i Bruxelles har kritiseret, at de eksterne instru-

menter ikke tydeligt reflekterer de 17 verdensmål. Målene nævnes dog andre,

mindre prominente steder i forordningen, og Kommissionen har også sagt, at

SDG’erne skal mainstreames gennem hele MFF’en både internt i EU og i for-

hold til partnerlande. Det ses dog ikke tydeligt i udviklingsinstrumentet.

Instrumentet øremærker også midler til tværgående målsætninger:



92 pct. af midlerne i NDICI-instrumentet skal kunne kvalificeres som

officiel udviklingsbistand efter OECD’s

DAC-kriterier

(i dag er det 90

pct.

i EUF’en, 95 pct. i DCI’en og ikke noget krav i andre instrumenter).

25 pct. af midlerne skal gå til initiativer, der bidrager til at opfylde kli-

mamål (i dag er det 20 pct. i DCI’en).



TEUF, artikel 208

KOM(2018)460

Forslag til forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklings-

samarbejde og internationalt samarbejde,

artikel 3.

Det kom til udtryk på møde 17. oktober 2018 i Parlamentet arrangeret af European Think Tanks

Group, se

her.

Se også CONCORD Europe:

Analysis of NDICI,

august 2018, og ECDPM:

Aim-

ing high or falling short,

september 2018.

Side 4 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand



10 pct. af midlerne skal gå til migrationshåndtering og til at adressere

de grundlæggende årsager til migration.

20 pct. skal gå til social og menneskelig udvikling som uddannelse og

sundhed

(det er tilsvarende i DCI’en i dag, men

nu nævnes ligestil-

lingsaktiviteter også inden for de 20 pct.).

Flere efterlyser et stærkere fokus på ligestilling og kvinders rettigheder, idet

forslaget ikke beskriver, hvordan det nye instrument skal bidrage til dette.

Selvom demokrati, menneskerettigheder og god regeringsførelse står centralt

i NDICI’ens prioriteter for de geografiske programmer, er der ikke et mål for

det. Det nuværende DCI-instruments mål er, at 15 pct. af de geografiske pro-

grammer skal gå til dette formål. Et gældende mål om 45 pct. til inklusiv og

bæredygtig vækst

er heller ikke med i NDICI’en.

Tænketanken ECDPM advarer mod at tro, at mere øremærkning og flere sær-

skilte puljer er den bedste vej frem i forhold til at sikre midler til specifikke pri-

oriteter. Erfaringerne viser nemlig, at det ikke er en effektiv metode, og at det

vil ske på bekostning af den foreslåede fleksible anvendelse af midlerne, som

vil være et positivt fremskridt.

Fleksibilitet vs. forudsigelighed

Et andet af de store spørgsmål er balancen mellem på den ene side behovet

for at tænke udvikling langsigtet med en forudsigelighed, der giver et trygt in-

vesteringsklima, og på den anden side behovet for hurtigt at kunne reagere på

nye omstændigheder ved at omdirigere penge.

Kommissionen ønsker mere fleksibilitet i anvendelse af midlerne, så EU bliver

bedre i stand til at reagere på kriser, konflikter og uforudsete situationer. Midt-

vejsevalueringen peger på, at opdelingerne af instrumenterne i dag er for ri-

gide. Det var et problem at få omfordelt midler under flygtningekrisen, da de

var bundet til langsigtede programmer, og margenen var for lille.

ECDPM’s analyse:

Aiming high or falling short,

september 2018.

ECDPM’s analyse:

Aiming high or falling short,

september 2018.

Rapport fra Kommissionen;

Midtvejsevaluering af instrumenterne til ekstern finansiering,

KOM(2017)720, december 2017

Side 5 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

Derfor foreslår Kommissionen:



en relativt stor ’fleksibilitetsstødpude’ (emerging challenges and prio-

rities cushion) på 10,2 mia. euro til nye prioriteter og uforudsete ud-

fordringer



en ’hurtig

respons’-pulje på 4 mia. euro til krise- og nødsituationer



at uforbrugte midler kan overføres til næste år (sådan fungerer

EUF’en

i dag, men ikke bistanden, der finansieres over budgettet).

Hvem beslutter og kontrollerer?

Europa-Parlamentet, udviklingsorganisationer og tænketanke stiller spørgs-

mål til, hvem og hvordan der skal træffes beslutning om anvendelse af alle

disse fleksible midler - og efter hvilke kriterier og procedurer? Hvordan skal

disse beslutninger om anvendelse af fleksible midler kontrolleres af Parlamen-

tet, og hvilken rolle skal EU-landene i Rådet have i den forbindelse?

Anvendelsen af midler styres af flerårige vejledende programmer for både te-

matiske og geografiske programmer (udarbejdes i samarbejde med partnere).

Disse vedtages ved gennemførelsesretsakter

–

på samme måde som i dag.

Der er kun lagt op til at høre én komité med embedsmænd fra medlemslan-

dene, når NDICI-instrumentets gennemførelsesretsakter skal vedtages. I dag

er der flere komitéer, fordi der er en komité pr. instrument.

Frygten er, at de nationale embedsmænd i denne nye NDICI-komité vil have

fokus på de geografiske prioriteter (forskellige EU-lande har forskellige udvik-

lingslande, som de af historiske årsager samarbejder tæt med og vil have en

tendens til at prioritere), mens de overordnede og tematiske emner vil træde i

baggrunden, hvis der ikke er særskilte komitéer til f.eks. udmøntning af midler

til menneskerettigheder og demokrati.

Flere efterlyser desuden øget transparens. Der er meget begrænset offentlig-

hed omkring embedsmandskomitéers arbejde.

Kommissionen argumenterer for, at Europa-Parlamentet samlet får mere kon-

trol med udviklingsmidlerne, hvis den europæiske udviklingsfond flyttes ind i

den flerårige finansielle ramme. Nu ligger EUF’en uden for budgettet,

derfor

har Parlamentet ikke budgetkompetence i forhold til disse midler i dag.

CONCORD Europe:

Analysis of NDICI,

august 2018. EPRS:

A new neighbourhood, develop-

ment and international cooperation instrument,

oktober 2018.

ECDPM’s analyse:

Aiming high or

falling short,

september 2018.

Side 6 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

Sammenlægningen af instrumenter

Kommissionens forslag om at sammenlægge instrumenter, der før var ad-

skilte, i et stort instrument skaber bekymring i udviklingsorganisationerne. Be-

kymringen går på, at der er en risiko for at ikke-udviklingsrettede aktiviteter

(f.eks. begrænsning af migration) prioriteres over den langsigtede udvikling,

herunder udvikling i de mindst udviklede lande syd for Sahara.

Som det ses i skemaet er der en klar prioritering af de geografiske og fleksible

–

frem for de tematiske

–

programmer i det nye NDICI-instrument. Organisati-

onerne frygter, at det betyder, at temaer som menneskerettigheder, demokrati,

social inklusion, klima og miljø ikke prioriteres højt nok, bl.a. fordi der ikke er

noget garanti for, hvilke prioriteter der ligger til grund for anvendelsen af de

fleksible midler.

Kommissionens argument for sammenlægning er baseret på midtvejsevalue-

ringen af de eksisterende instrumenter. Den viste, at de mange instrumenter

med hver sine programmeringsprocesser, prioriteter, styringsstruktur og pro-

cedurer for afrapportering ikke er effektivt nok. EU’s delegationer (der svarer

til ambassader) rundt i verdens lande fandt det svært at udnytte synergier og

komplementaritet på grund af adskilte instrumenter. Med ét instrument vil der

være strømlinede procedurer og én revisionsproces. Det skal med andre ord

medføre en simplificering, mindre administrativ byrde og sammenhæng mel-

lem programmer.

Europa-Parlamentets researchafdeling har gennemgået og vurderet Kommis-

sionens konsekvensanalyse. De finder, at Kommissionen har lavet en grundig

midtvejsevaluering og hørt en bred kreds af stakeholders i sin forberedelse.

Men Kommissionen har ikke i konsekvensanalysen analyseret på alternative

modeller til den foreslåede. Analysen indeholder blot en kort liste af fordele og

ulemper ved den foreslåede model. Konsekvensanalysen mangler også en re-

degørelse for, hvordan stakeholders holdninger er blevet inddraget.

Bl.a. CONCORD Europe, der er en samling af en række europæiske NGO’er.

CONCORD

Analysis of NDICI

Rapport fra Kommissionen;

Midtvejsevaluering af instrumenterne til ekstern finansiering,

KOM(2017)720, december 2017

EPRS:

Initial Appraisal of a European Commission Impact Assessment 2021-2027 MFF,

ok-

tober 2018 og

Commission Staff Working Document Impact assessment

SWD(2018)337

Side 7 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

OLT og Grønland

I dag er der 25 oversøiske lande og territorier (OLT’er), men efter Brexit vil der

kun være 13, da de resterende 12 hører under UK. OLT’erne er hverken del af

det indre marked eller toldunionen, men deres produkter nyder toldfri adgang

til EU.

Kommissionens forslag samler midlerne til OLT og Grønland i ét instrument

med et budget på 0,5 mia. euro. Heraf er der afsat 225 mio. euro til Grønland

i perioden 2021-2027, hvilket er en lille stigning i forhold 2014-2020, hvor ni-

veauet er på 218 mio. euro. EU-støtten til Grønland er blevet benyttet til ud-

dannelsessektoren i Grønland.

Reaktioner

Udviklingsorganisationer og tænketanke har som nævnt efterlyst et stærkere

forankring af FN’s verdensmål i NDICI’en

og på forskellig vis forholdt sig til det

øgede fokus på EU’s egne interesser som sikkerhed og migration, det øgede

geografiske fokus på EU’s nærområder og den uklarhed, der hersker omkring

kontrol og beslutninger

–

ikke mindst i forhold til de fleksible midler.

Nogle medlemsstater har et stærkt ønske om at bibeholde naboskabsinstru-

mentet separat. Der er uenighed blandt medlemslandene om, hvorvidt det er

en god ide at inkludere den europæiske udviklingsfond i budgettet. Endelig

mener flere lande, at det er vigtigt, at denne budgetkategori leverer i forhold til

migrationsdagsordenen.

Den danske regering finder, at forslaget om NDICI flugter fint med danske vær-

dier, herunder i forhold til menneskerettigheder samt fred og stabilitet. Det er

positivt, at migration fremhæves i udspillet, men regeringen vil gerne have

etableret et tematisk migrationsvindue, samt at migration integreres yderligere

i instrumentet på linje med andre prioriterede områder.

Seks direktører for udviklingspolitiske tænketanke advarer imod en snæver

og teknisk debat om MFF’ens instrumenter.

De opfordrer til en bred og

grundig debat frem mod valget til Europa-Parlamentet

om EU’s udviklingspo-

litik

–

en debat, der tager højde for en global verden i forandring. De mener,

Formandskabets note:

Multiannual Framework (2021-2027): State of play.

september 2018

Grund- og nærhedsnotat: Kommissionens forslag til eksterne finansielle instrumenter,

juli 2018

EU to the rescue: Priorities for a positive multilateralism,

EurActive, 15. oktober 2018

Side 8 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 6: EU’s fremtidige udviklingsbistand

at EU har

en stærk interesse i at forsvare multilateralisme, og at EU’s fem pri-

oriteter bør være at:



levere en inklusiv globalisering, hvor fordelene ved global og fair han-

del fordeles lige blandt borgere både i EU og i resten af verden

igangsætte en bæredygtig revolution, der sikre en transition i energi,

landbrug, vand og forbrug

forebygge og håndtere konflikter med civile og militære midler, fordi

stabilitet er nøglen til udvikling

flytte migrationspolitikken udover Fort Europa, erkende de positive

aspekter ved legal og sikker migration, fokusere på flygtninges ret-

tigheder og erkende, at økonomisk udvikling på kort sigt medfører

mere migration; investeringer i oprindelseslande kan reducere migra-

tion, men kun på lang sigt

fremme menneskerettigheder, demokrati både i og uden for EU.



Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 9 | 9