kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
KOM (2017) 0536 Bilag 2
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

23-10-2018

Ændret forslag til revision af forordningerne vedr. de europæiske

tilsynsmyndigheder mv.

og hvidvaskdirektivet

KOM(2018)646 samt KOM(2018)645

Resumé

Kommissionen præsenterede den 12. september 2018 et forslag og en

meddelelse vedr. styrkelse af de fælles europæiske rammer for bekæmpel-

se af hvidvask. Initiativet skal ses i lyset af seneste hvidvasksager, der

vedrører flere europæiske kreditinstitutter.

Forslaget indebærer bl.a. en styrkelse af Den Europæiske Banktilsyns-

myndigheds (EBA) kompetencer og ressourcer. I meddelelsen peges på

en række yderligere mulige tiltag, herunder på længere sigt at samle de

europæiske beføjelser på hvidvaskområdet hos én (evt. eksisterende) in-

stitution på europæisk niveau.

Regeringen lægger stor vægt på en styrket bekæmpelse af hvidvask, og vil

gå aktivt og positivt ind i drøftelserne om nye europæiske initiativer til

bekæmpelse af hvidvask mhp. at styrke integriteten og stabiliteten i det

finansielle system.

Regeringen lægger vægt på, at arbejdet prioriterer tiltag, som har størst

mulig effekt i bekæmpelse af hvidvask. Regeringen er åben over for at

drøfte at give europæiske myndigheder, herunder den europæiske bank-

tilsyns-myndighed, EBA, øgede kompetencer til bekæmpelse af hvidvask,

hvor det er velbegrundet og skaber merværdi. Tiltag skal rettes mod at

bekæmpe hvidvask og terrorfinansiering i den finansielle sektor såvel

som i andre sektorer.

Kommissionens forslag til ændring af Europa-Parlamentet og Rådets forordning nr. 1093/2010 vedrørende den

Europæiske Bank-tilsynsmyndighed (EBA), forordning nr. 1094/2010 vedrørende den Europæiske Pensions- og

Forsikringstilsynsmyndighed (EIOPA), forordning nr. 1095/2010 vedrørende den Europæiske Værdipapir- og

Markedstilsynsmyndighed (ESMA), forordning nr. 345/2013 om Europæiske Venturekapitalfonde, forordning nr.

346/2013 om Europæiske Social Iværksætterfonde, forordningen nr. 600/2014 om markeder for finansielle in-

strumenter, forordning nr. 760/2015 om Europæiske Langsigtede Investeringsfonde, forordning nr. 1011/2016

om indeks, der bruges som benchmarks i finansielle økonomiske resultater og finansielle kontrakter eller med

henblik på at måle investeringsfondes økonomiske resultater og forordning 1129/2017 om det prospekt, der skal

offentliggøres, når værdipapirer udbydes til offentligheden eller søges optaget til handel på et reguleret marked.

Direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask

af penge eller finansiering af terrorisme

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Baggrund

Kommissionen fremsatte den 12. september 2018 et forslag om at styrke

Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA) beføjelser på hvidvask-

området

(”forslaget”). EBA er en af de tre europæiske tilsynsmyndighe-

der på det finansielle område

, der bidrager til at understøtte lovgivnings-

arbejdet på de relevante ressortområder og bidrager til en mere harmoni-

seret anvendelse af de finansielle EU-retsakter igennem bl.a. erfaringsud-

vekslinger, ensartede fortolkninger, processer, m.v. Alle EU-landes nati-

onale tilsynsmyndigheder (i Danmark Finanstilsynet) er repræsenteret i

EBA. Forslaget blev modtaget i dansk sprogversion den 25. september

2018.

Kommissionen har samtidig præsenteret en meddelelse (”meddelelsen”)

om en styrkelse af de fælles europæiske rammer for tilsyn med forebyg-

gelse og bekæmpelse af hvidvask i de finansielle institutter.

Forslaget og meddelelsen skal ifølge Kommissionen ses i lyset af en ræk-

ke alvorlige sager på hvidvaskområdet i flere EU-lande.

Forslaget ændrer det forordningsforslag til revision af kompetencerne for

De Europæiske Finansielle Tilsynsmyndigheder (ESA’erne), som Kom-

missionen fremsatte den 20. september 2017, og som aktuelt forhandles i

Rådet og Europa-Parlamentet.

Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 114 i Traktaten om den Euro-

pæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), og behandles efter den alminde-

lige lovgivningsprocedure, hvor Rådet og Europa-Parlamentet er med-

lovgivere.

EU-landene har i dag med hvidvaskdirektivet (Anti-Money Laundering

Directive

–

AMLD) en fælles lovgivningsmæssig ramme for bekæmpelse

af hvidvask. EU’s hvidvaskregler bygger i høj grad på implementering af

anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF), som er et internati-

onalt organ, der udarbejder globale anbefalinger for bekæmpelse af hvid-

vask og terrorfinansiering. Danmark er, som en række øvrige EU-lande,

medlem af FATF. Samtidig udfører FATF løbende vurderinger af natio-

nale regler for og tilsyn med bekæmpelse af hvidvask og terrorfinansie-

ring.

De øvrige to er EIOPA på området for forsikring- og pensionsselskaber og ESMA som har ansvar for værdipa-

pirer og markeder.

Der henvises i den forbindelse til grund- og nærhedsnotat oversendt til Folketingets Europaudvalg den 15.

december 2017. Der henvises også til samlenotat vedr. ECOFIN 7. november 2017.

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Hvidvaskdirektivet er blevet opdateret flere gange de seneste år, bl.a. som

opfølgning på en række terrorangreb i Europa. Rådet og Europa-

Parlamentet vedtog EU’s fjerde hvidvaskdirektiv i 2015. Femte hvid-

vaskdirektiv blev vedtaget i 2017 og har frist for national implementering

den 10. januar 2020. Hvidvaskdirektivet er et minimumsharmoniserings-

direktiv, der gør det muligt for EU-landene at have strammere regler na-

tionalt. Tilsynet med hvidvask og terrorfinansiering sker i dag primært på

nationalt niveau i alle EU-lande.

Formål og indhold

Kommissionens forslag og meddelelse indeholder en række elementer,

der beskrives nedenfor.

Forslaget

Kommissionens forslag har til formål at styrke det europæiske hvidvask-

tilsyn og bekæmpelse af hvidvask af penge. Forslaget vil styrke EBA’s

rolle ift. anti-hvidvask, etablere et permanent hvidvaskudvalg, samt gen-

nemføre mindre ændringer til fjerde hvidvaskdirektiv for at sikre over-

ensstemmelse mellem direktivet og ændringerne i EBA-forordningen.

Det foreslås at øge EBA’s beføjelser og ansvar ift. indsamling af data,

udarbejdelse af fælles europæiske standarder for tilsyn med hvidvask og

terrorfinansiering samt overvågning og vurdering af udvikling inden for

hvidvaskrisici på de finansielle markeder.

Det fremgår af forslaget til forordning, at de beføjelser til bekæmpelse af

hvidvask, som findes hos de tre europæiske tilsynsmyndigheder (EBA,

ESMA og EIOPA) samles hos EBA. EBA skal herefter fungere som pri-

mær europæisk tilsynsmyndighed for bekæmpelse af hvidvask og gå for-

rest i arbejdet for at sikre integritet, gennemsigtighed og sikkerhed i de

finansielle systemer.

Konkret skal det ske gennem indsamling af information om svagheder i

forbindelse med procedurer for hvidvaskbekæmpelse, ledelsesstrukturer,

egnetheds- og hæderlighedsvurderinger (fit-and-propervurderinger), for-

retningsmodeller og andre hvidvaskbekæmpelsesaktiviteter hos finansiel-

le aktører og kompetente tilsynsmyndigheder. Endvidere bliver der lagt

op til, at EBA skal udvikle fælles standarder for hvidvaskbekæmpelse,

understøtte implementering af disse standarder og overvåge markedsud-

vikling med henblik på at kunne identificere sårbarheder over for hvid-

vask. EBA skal desuden spille en rolle i forhold til samarbejdet og kon-

takt med tredjelandsmyndigheder i tilfælde af grænseoverskridende sager

om hvidvask eller terrorfinansiering, som involverer tredjelande.

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Derudover lægges der op til, at der skal oprettes en central database under

EBA til indsamling og udveksling af ovenstående information mellem

europæiske og nationale tilsynsmyndigheder.

Det foreslås, at EBA skal fremme konvergens af tilsynsprocesser mellem

nationale myndigheder gennem jævnlige undersøgelser. Såfremt EBA

finder alvorlige mangler i de nationale tilsyn, skal dette meddeles i en

rapport til Europa-Parlament, Rådet og Kommissionen. Tilsvarende un-

dersøgelser og rapporter bliver i dag udarbejdet af FATF, baseret på en

fælles tilgang for alle FATF-medlemmer.

Endvidere foreslås det, at der bliver etableret et permanent internt udvalg

til bekæmpelse af hvidvask og terrorfinansiering, som skal ledes af EBA

og med deltagelse af nationale hvidvasktilsynsmyndigheder, de øvrige

europæiske tilsynsmyndigheder inden for forsikring og pensionsområdet

(EIOPA) og værdipapirer og markeder (ESMA), ECB, Det Europæiske

Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) og Kommissionen. Udvalget har til

opgave at forberede og koordinere nye hvidvaskbekæmpelsesinitiativer.

For så vidt angår konkrete tilfælde, hvor EBA finder indikationer på væ-

sentlige overtrædelse af EU's hvidvasklovgivning eller den nationale im-

plementering heraf, kan EBA anmode de nationale myndigheder (i Dan-

mark Finanstilsynet) om at efterforske mulige tegn på overtrædelser og at

overveje at pålægge den pågældende finansielle aktør sanktioner. Desu-

den kan EBA anmode den nationale myndighed om at overveje at vedta-

ge en afgørelse rettet mod den pågældende finansielle aktør, der pålægger

aktøren at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at opfylde aktørens

forpligtelser. Såfremt den nationale myndighed afslår at efterkomme en

anmodning fra EBA, kan EBA vedtage en afgørelse rettet mod den på-

gældende finansielle aktør med henvisning til lige konkurrencevilkår på

det indre marked eller sikring af det finansielle systems funktion og inte-

gritet. Før en endelig afgørelse træffes, skal Kommissionen have udtalt

sig, og afgørelsen må ikke være i strid med Kommissionen udtalelse.

Ifølge forslaget kan EBA i sager, der vedrører forebyggelse af brug af det

finansielle system til hvidvask og terrorfinansiering, ligeledes vedtage en

afgørelse, der pålægger en finansiel aktør at træffe alle nødvendige foran-

staltninger for at opfylde de relevante krav i de retsakter, som er omfattet

af EBAs beføjelser. Det gælder også, hvor de relevante krav i de pågæl-

dende retsakter ikke finder umiddelbar anvendelse på den finansielle ak-

tør. Det vil skulle afklares, hvad der nærmere ligger heri, således at der er

klarhed om rækkevidden af EBA's kompetencer.

Endelig foreslås enkelte ændringer til fjerde hvidvaskdirektiv, der pri-

mært handler om at sikre konsistens mellem forslagets tekst og teksten i

fjerde hvidvaskdirektiv. Derudover lægges op til, at Kommissionens rap-

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

port om vurdering af risici for hvidvask og finansiering af terrorisme i

EU, der udarbejdes hvert andet år, som noget nyt offentliggøres.

Meddelelsen

Ifølge Kommissionen rejser en række sager på hvidvaskområdet spørgs-

målet om, hvorvidt der er mangler i EU’s rammer for tilsyn med hvid-

vask. Bl.a. rejser sagerne spørgsmål om manglende samspil og informati-

onsudveksling mellem de prudentielle tilsynsmyndigheder (som fører

tilsyn med et instituts efterlevelse af kapitalkrav mv.) og anti-hvidvask

tilsynsmyndigheder (som fører tilsyn med et instituts efterlevelse af hvid-

vaskreglerne) nationalt og internationalt.

For at imødegå disse mangler, foreslår Kommissionen for det første de

lovgivningsmæssige forslag, som står beskrevet i forrige afsnit. For det

andet foreslås det at vedtage et ændringsforslag fra Europa-Parlamentet

fremsat i forbindelse med de igangværende forhandlinger om revisionen

af kapitalkravsdirektivet (CRDIV), der indebærer krav om styrket infor-

mationsudveksling og samarbejde mellem prudentielle og anti-hvidvask

myndigheder. Kommissionen støtter disse ændringer.

Kommissionen fremhæver derudover en række ikke-lovgivningsmæssige

tiltag på

kort sigt.

Det drejer sig primært om en række initiativer, som

EBA opfordres til at tage. EBA opfordres bl.a. til at identificere og ud-

forme fælles retningslinjer, vejledninger og tekniske standarder for at

præcisere, hvordan de prudentielle tilsynsmyndigheder bør integrere

aspekter af bekæmpelse af hvidvask i deres tilsynsarbejde. EBA opfor-

dres også til at foretage en analyse af konsekvenserne af rollefordelingen

mht. prudentielt tilsyn og hvidvasktilsyn. Derudover anbefales det, at

EBA overvåger implementeringen af, og evt. foreslår tilføjelser til, den

gældende vejledning til nationale hvidvasktilsynsmyndigheder fsva. risi-

kobaseret tilsyn (altså et tilsyn hvor intensiteten tilpasses den forventede

hvidvaskrisiko i de enkelte virksomheder).

Det anbefales også bl.a., at den fælles tilsynsmyndighed i det styrkede

banksamarbejde (bankunionen), SSM, og de nationale hvidvasktilsyns-

myndigheder inden for det styrkede banksamarbejde senest i januar 2019

færdiggør en aftaleprotokol mht. informationsudveksling i hvidvasksager.

Kommissionen varsler derudover mulige kommende initiativer på

længe-

re sigt,

der skal sikre bedre håndtering af hvidvaskrisici i EU. Kommissi-

onen vil gøre sig overvejelser herom i den rapport om implementeringen

af hvidvaskdirektivet, som Kommissionen i henhold til direktivet senest

skal udarbejde i sommeren 2019. Kommissionen vil bl.a. overveje på

Den prudentielle tilsynsmyndighed for kreditinstitutter er i Danmark Finanstilsynet. Anti-hvidvask myn-

dighederne er Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen, Advokatrådet og Spillemyndigheden.

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

længere sigt at gøre dele af hvidvaskdirektivet til en forordning, samt at

samle de europæiske beføjelser på hvidvaskområdet hos en eksisterende

institution på europæisk niveau.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentets

holdning foreligger endnu ikke.

Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at formålet med forslaget om at forbedre tilsyn,

tilskynde til samarbejde mellem kompetente myndigheder og øge effekti-

viteten i anvendte kompetencer og ressourcer til bekæmpelse af hvidvask

og terrorfinansiering og derigennem styrke det indre marked ikke kan nås

af EU-landene på egen hånd.

Regeringen foreløbige vurdering er, at forslaget er i overensstemmelse

med nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

Forordningerne for EBA, ESMA og EIOPA, som ændres i forslaget, fin-

der umiddelbar anvendelse i dansk ret.

Fjerde hvidvaskdirektiv er implementeret i dansk ret i Lov om forebyg-

gende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme (hvid-

vaskloven) af 8. juni 2017.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

De forordninger, der i forslaget lægges op til at ændre, finder umiddelbar

anvendelse i dansk ret. En vedtagelse af forslaget forventes derfor at have

relativt begrænsede lovgivningsmæssige konsekvenser, om end der kan

være behov for visse tilpasninger.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Forslaget vil betyde, at de nationale tilsyn i højere grad vil blive forpligtet

til at udveksle data og oplysninger med det fælles europæiske banktilsyn,

men disse udgifter ventes at være minimale. Eventulle udgifter til Finans-

tilsynet forbundet hermed dækkes af den finansielle sektor.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, i det

omfang det mindsker risikoen for hvidvask og øvrig kriminalitet samt

styrker integriteten, stabiliteten og effektiviteten i det finansielle system.

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have erhvervsøkonomiske konsekvenser, der

vil overstiger de fastsatte bagatelgrænser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, arbejds-

markedet, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark. I det omfang forslaget

fører til en mere modstandsdygtig finansiel sektor, kan det have positive

konsekvenser for forbrugerne.

Høring

Forslaget samt meddelelsen har været i skriftlig høring i EU-

Specialudvalget for den finansielle sektor med frist for bemærkninger den

27. september 2018.

Nedenfor sammenfattes hovedindholdet af de indkomne høringssvar fra

Finans Danmark (FIDA) og FSR - danske revisorer (FSR).

FIDA støtter overordnet forslaget og meddelelsen vedr. hvidvask, og støt-

ter tiltag både på EU- og national plan. Endvidere anfører FIDA i deres

høringssvar, at man fortsat bør beholde den risikobaserede tilsynsmodel,

som finder forankring i fjerde hvidvaskdirektiv. Slutteligt ser FIDA ger-

ne, at det i forhandlingerne om forslaget fuldt ud afklares, hvilke standar-

der for bekæmpelse af hvidvask, der udarbejdes, og hvem der inddrages i

disse processer, da standarder kan have stor betydning for den finansielle

sektor.

FSR støtter forslaget og anfører, at Kommissionen og nationale tilsyns-

myndigheder bør overveje obligatoriske hvidvasktjek fra uvildige tredje-

parter, som vil kunne trække på ”best-practice” fra revision af andre fi-

nansielle virksomheder. FSR bemærker, at et sådant krav dog kan be-

grænses til kun at gælde større virksomheder.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

På ECOFIN den 2. oktober 2018 var der bred opbakning til at styrke

rammerne for bekæmpelse af hvidvask og terrorfinansiering i EU, herun-

der at styrke samarbejdet og informationsudvekslingen mellem tilsynene.

En række lande gjorde opmærksom på, da dette var et område af hastende

karakter, som krævede hurtig handling. En række andre lande udtalte en

vis skepsis og havde gerne set, at der forud for fremsættelse af forslaget,

var blevet foretaget mere grundige analyser af behovet for forslagets ind-

hold. Enkelte lande udtrykte tvivl om behovet for at tilføre yderligere

beføjelser på området til EU-niveauet, og hvorvidt EBA var den rette

institution at give sådanne kompetencer.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

kom (2017) 0536 - Bilag 2: Grund- og nærhedsnotat om bekæmpelse af hvidvask

Regeringen finder, at bekæmpelse af hvidvask er et grænseoverskridende

problem, hvorfor regeringen er positiv overfor forslaget om at styrke

EU's indsats.

Regeringen lægger stor vægt på en styrket bekæmpelse af hvidvask, og

vil derfor gå aktivt og positivt ind i drøftelserne om nye europæiske initi-

ativer til bekæmpelse af hvidvask mhp. at styrke integriteten, stabiliteten

og effektiviteten i det finansielle system.

Regeringen ser frem til et videre arbejde herom med udgangspunkt i

Kommissionens forslag. Hensigten med Kommissionens forslag ligger i

forlængelse af regeringens egne initiativer til at styrke bekæmpelse af

hvidvask og terrorfinansiering.

Regeringen støtter et stærkere fokus på at styrke samarbejdet mellem

relevante myndigheder på området, herunder i grænseoverskridende til-

fælde. Regeringen lægger desuden vægt på, at der sikres implementering

og håndhævelse af allerede vedtagne tiltag.

Regeringen lægger vægt på, at arbejdet prioriterer tiltag, som har størst

mulig effekt i bekæmpelse af hvidvask. Regeringen er åben for at drøfte

at give europæiske myndigheder, herunder den europæiske banktilsyns-

myndighed, EBA, øgede kompetencer til bekæmpelse af hvidvask, hvor

det er velbegrundet og skaber merværdi. Samtidig er det vigtigt at undgå

dobbelte standarder og unødigt overlap med andre tiltag, herunder særligt

arbejdet i FATF.

Regeringen lægger endvidere vægt på, at tiltag skal rettes mod at bekæm-

pe hvidvask og terrorfinansiering i den finansielle sektor såvel som i an-

dre sektorer, herunder advokater, revisorer m.v.

Endelig vil regeringen arbejde for at få klarhed om anvendelsesområdet

for forslaget og den præcise rækkevidde af EBA's beføjelser.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

I forbindelse med behandling af forslaget i ECOFIN blev der oversendt

samlenotat til Folketingets Europaudvalg den 21. september 2018.