kom (2018) 0168 - Bilag 1: Kopi af UUI alm. del - bilag 57, Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), fra udlændinge- og integrationsministeriet

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
KOM (2018) 0168 Bilag 1
Offentligt

3. december 2018

Notat

Juridisk vurdering af FN-erklæringen ”Global Compact for Safe,

Orderly and Regular Migration” (GCM)

Indledning

Dette notat indeholder en juridisk vurdering af FN-erklæringen ”Global Compact

for Safe, Orderly and Regular Migration” (GCM). Udenrigsministeriet,

Justitsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet har bidraget til

udarbejdelsen af vurderingen.

Det internationale politiske samarbejde, der i årtier har udfoldet sig i de centrale

multilaterale samarbejdsorganer, fx FN og Europarådet, hviler i høj grad på

anvendelsen af en række juridisk ikke-bindende instrumenter, herunder

resolutioner, erklæringer (som GCM), vedtagelser og udtalelser.

Der er tale om instrumenter, der ikke er juridisk bindende for medlemslandene

eller deres borgere, og derfor instrumenter som sædvanligvis ikke gøres til

genstand for den samme hjemlige behandling og vurdering som retligt bindende

vedtagelser, fx traktater og EU-retsakter.

Når der i dette tilfælde helt undtagelsesvis udarbejdes en juridisk vurdering,

skyldes det, at der har udviklet sig en omfattende debat om den retlige karakter af

GCM.

II.

GCMs baggrund og tilblivelse

I september 2016 samledes verdens ledere til et FN-topmøde for at drøfte de

stigende flygtninge- og migrantstrømme, som ikke mindst Europa oplevede i

2015. Her var der bred international enighed om, at der i lyset af den seneste

udvikling bl.a. var behov for en global migrationserklæring.

Efter en indledende konsultationsproces fandt de egentlige mellemstatslige

forhandlinger om indholdet af GCM sted over en række møder ved FN’s

hovedkvarter i New York i løbet af 2018. Forhandlingerne afsluttedes den 13. juli

2018.

GCM ventes vedtaget politisk på en mellemstatslig konference i Marrakesh den

10.-11. december 2018. GCM vil efterfølgende blive formelt vedtaget i FN’s

Generalforsamling. Det forventes at ske den 18. eller 19. december 2018. Først

med vedtagelsen i Generalforsamlingen får GCM formelt status af et FN-

dokument.

kom (2018) 0168 - Bilag 1: Kopi af UUI alm. del - bilag 57, Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), fra udlændinge- og integrationsministeriet

Side 2 af 5

III.

Indholdet af GCM

GCM forholder sig samlet set til alle aspekter af den sædvanlige migrationscyklus

fra afrejse i oprindelseslandet til evt. gennemrejse af transitlande og krydsning af

grænser, ankomst til og ophold i destinationslande og tilbagevenden eller

udsendelse til oprindelseslandet. Erklæringen består af:

a) En række indledende betragtninger, der bl.a. udstikker erklæringens

afgørende principper, herunder at erklæringen hviler på FN-pagten og en

række eksisterende internationale konventioner og aftaler, der er relevante

i forbindelse med migration, at erklæringen ikke er juridisk bindende, at

erklæringen bekræfter staternes nationale suverænitet til at bestemme

deres nationale migrationspolitik og deres prærogativ til at træffe

beslutninger vedr. migration inden for egen jurisdiktion i

overensstemmelse med international lov, at erklæringen bekræfter, at

staterne kan skelne mellem irregulære og regulære migranter i deres

gennemførelse af erklæringen, og at erklæringen er baseret på de

eksisterende internationale menneskerettighedsregler.

b) Derefter 23 konkrete politiske målsætninger:

1) Samle og anvende korrekt og disaggregeret data som grundlag for

evidensbaseret politikker,

2) minimere de negative årsager og strukturelle faktorer, der tvinger

mennesker til at forlade deres oprindelsesland,

3) tilvejebringe korrekt og rettidig information på alle

migrationsstadier,

4) sikre, at alle migranter har bevis på en juridisk identitet samt

tilstrækkelig dokumentation,

5) forbedre tilgængeligheden og fleksibiliteten af lovlige

migrationsveje,

6) fremme retfærdig og etisk rekruttering og sikre betingelser for

anstændigt arbejde,

7) adressere og reducere sårbarheder i migrationen,

8) redde menneskeliv og etablere koordinerede internationale

indsatser møntet på forsvundne migranter,

9) styrke den transnationale indsats mod menneskesmugling,

10) forhindre, bekæmpe og udrydde menneskehandel i konteksten af

international migration,

11) forvalte grænsekontrol på en integreret, sikker og koordineret

måde,

12) styrke sikkerheden og forudsigeligheden af migrationsprocedurer

med henblik på at sikre en hensigtsmæssig screening, vurdering og

henvisning,

Side 3 af 5

13) bruge frihedsberøvelse i forbindelse med migration som en sidste

udvej og arbejde for at finde alternativer,

14) styrke konsulær beskyttelse, assistance og samarbejde under hele

migrationscyklussen,

15) tilvejebringe adgang til basale serviceydelser for migranter,

16) støtte migranter og samfund i at realisere fuld inklusion og social

sammenhængskraft,

17) eliminere alle former for diskrimination og fremme en

evidensbaseret offentlig debat med henblik på at forme opfattelser

af migration,

18) investere i udviklingen af færdigheder og fremme en gensidig

anerkendelse af færdigheder, kvalifikationer og kompetencer,

19) skabe muligheder for, at migranter og diasporaer fuldt ud kan

bidrage til bæredygtig udvikling i alle lande,

20) fremme hurtigere, sikrere og billigere overførsler af remitter og

støtte finansiel inklusion af migranter,

21) samarbejde om at fremme sikker og værdig tilbagesendelse og

tilbagetagelse, såvel som bæredygtig reintegration,

22) etablere mekanismer for overførsel af sociale ydelser og optjente

fordele,

23) styrke det internationale samarbejde og globale partnerskaber for

sikker, velordnet og regulær migration.

Under hver af de 23 målsætninger indgår et afsnit indeholdende politiske

tilsagn.

c) Under hvert afsnit indeholdende politiske tilsagn oplistes en række ikke-

forpligtende forslag til politiske initiativer og ”best practices”, som stater

vil kunne trække på (”will draw from”) i forbindelse med

implementeringen af GCM.

d) En afsluttende del om implementering af GCM og opfølgende skridt,

hvor det bl.a. fastslås, at stater vil implementere GCM i egne lande,

regionalt og globalt under hensyntagen til forskellige nationale forhold,

kapaciteter og udviklingsniveauer og med respekt for nationale politiske

prioriteringer. Det indgår endvidere i erklæringen at etablere en

kapacitetsopbygningsmekanisme i FN, der kan støtte stater med at

implementere erklæringen, ligesom en række bestemmelser omhandler

relevante samarbejdspartnere og -fora i forhold til implementeringen. I

forhold til opfølgning besluttes det, at stater vil drøfte status for

implementering i et ”International Migration Review Forum” hvert fjerde

år under FN’s Generalforsamling.

e) Endeligt anfører GCM udtrykkeligt, at landene fortsat selv suverænt

fastlægger deres nationale udlændingepolitik i overensstemmelse med de i

forvejen gældende folkeretlige forpligtelser, jf. også GCM-erklæringens

Side 4 af 5

punkt 15 om tværgående og gensidigt afhængige principper. Her anføres

det, at GCM bekræfter staternes suveræne ret til at bestemme deres

nationale migrationspolitik og deres beføjelser til at styre migration inden

for deres juridiktion, i overensstemmelse med folkeretten, og at staternes

inden for deres juridiktion kan skelne mellem regulær og irregulær

migrationsstatus,

herunder

når

staterne

bestemmer

deres

lovgivningsmæssige og politiske foranstaltninger til gennemførelse af

GCM under hensyntagen til forskellige nationale realiteter, politikker,

prioriteter og krav til indrejse, ophold og arbejde, i overensstemmelse med

folkeretten.

IV.

Den juridiske karakter af GCM

GCM er ikke en traktat eller konvention, men en politisk erklæring, der ikke

pålægger landene nye retlige forpligtelser. Dette fremgår af selve

erklæringstekstens punkt 7, der udtrykkeligt understreger, at GCM er ”non-legally

binding”. Der er derfor heller ikke tale om, at staterne skal undertegne eller

ratificere GCM-erklæringen. Den ikke-bindende juridiske karakter fremgår også af

GCMs sprogbrug i øvrigt, idet der er tale om generelle tilkendegivelser og

politiske tilsagn (”commitments”).

GCM ses heller ikke at etablere folkeretlig sædvaneret. Folkeretlig sædvaneret

identificeres ved konstatering af en generel statspraksis, der er tilstrækkeligt

udbredt, repræsentativ og konsistent. Denne statspraksis skal herudover være

båret af en antagelse hos staterne af en ret eller pligt (opinio juris) til at handle på

den givne måde. Erklæringer og resolutioner vedtaget i FNs Generalforsamling er

ikke i sig selv bindende, men kan efter omstændighederne være udtryk for – og

tjene som bevis for – en sådan statspraksis. Hvorvidt det er tilfældet, afhænger af

en konkret vurdering af den enkelte tekst og forløbet omkring dens forhandling

og vedtagelse.

Fsva. GCM kan det imidlertid konstateres, at der ikke foreligger den nødvendige

opinio juris. Dette fremgår udtrykkeligt af staters tilkendegivelser under

forhandlingsforløbet vedrørende GCM, og det fremgår af selve erklæringens

punkt 7. Hertil kommer, at GCM indeholder tekst, som er relativt ubestemt og

dermed ikke har en form, der er egnet til at etablere en bindende norm, jf.

ovenfor. Der er således ikke grundlag for at antage, at retsanvendende

myndigheder – herunder nationale eller internationale domstole – af GCM vil

kunne udlede, at der påhviler Danmark nye, specifikke retlige forpligtelser.

Herudover bemærkes, at GCM henviser til en række allerede bindende og ikke-

bindende instrumenter. Det gælder eksempelvis punkt 2, som bl.a. oplister en

række relevante menneskerettighedsinstrumenter, hvis juridiske karakter ikke

ændres af, at de opregnes i GCM. GCM skaber således ikke nye juridiske

kategorier og etablerer ikke nogen menneskeret til at migrere.

Side 5 af 5

Det bemærkes endelig, at også erklæringer mv., der ikke er retligt bindende, i visse

tilfælde kan være fortolkningsbidrag, f.eks. som et supplerende argument, der

yderligere underbygger en bestemt fortolkning. Der tales i den forbindelse om

”soft law”. Det vurderes dog, at GCMs potentielle betydning som

fortolkningsbidrag vil være yderst begrænset, bl.a. fordi udlændingeområdet er tæt

lovgivningsmæssigt reguleret i Danmark.

Den beskrevne potentielle – og under alle omstændigheder yderst begrænsede –

betydning af GCM som fortolkningsbidrag vil i øvrigt kunne foreligge, selvom

Danmark ikke tilslutter sig GCM, hvis erklæringen i øvrigt opnår bred tilslutning

blandt FN’s medlemsstater.

Sammenfattende juridisk vurdering

Sammenfattende kan det konkluderes,

at GCM efter sit eget indhold ikke er juridisk bindende,

at GCM ikke pålægger landene nye, retlige forpligtelser,

at GCM i sig selv heller ikke etablerer folkeretlig sædvaneret,

at GCMs mulige betydning som fortolkningsbidrag vil være yderst begrænset, bl.a.

fordi udlændingeområdet er tæt lovgivningsmæssigt reguleret i Danmark, og

at landene fortsat selv suverænt fastlægger deres nationale udlændingepolitik i

overensstemmelse med de i forvejen gældende folkeretlige forpligtelser, jf. også

GCM-erklæringens punkt 15.

---------------