L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
L 173 Bilag 3
Offentligt

Justitsministeriet

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Danmark

E-mail:

[email protected]

WILDERS PLADS 8K

1403 KØBENHAVN K

TELEFON 3269 8888

MOBIL 5093 3960

[email protected]

MENNESKERET.DK

DOK. NR. 19/00191-2

HØRING OVER UDKAST TIL LOVFORSLAG OM

ÆNDRING AF STRAFFELOVEN (FORBUD TIL DØMTE

SEKSUALFORBRYDERE)

Justitsministeriet har ved e-mail af 14. januar 2019 anmodet om Institut

for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast til

lovforslag om ændring af straffeloven (Forbud til dømte

seksualforbrydere).

1. SAMMENFATNING

Lovudkastet gennemfører en række ændringer af straffelovens § 236

om meddelelse af opholds-, bolig-, besøgs- og kontaktforbud til

personer, der er dømt for visse seksuelle forbrydelser. Ændringerne

vedrører blandt andet den geografiske udstrækning af et forbud,

betingelserne for forbuddets meddelelse samt varigheden af forbuddet.

Som noget nyt medfører lovudkastet, at forbud fremadrettet som

udgangspunkt gives uden tidsbegrænsning.

Udkastet indebærer også, at politiet uden retskendelse kan skaffe sig

adgang til den dømtes bolig og foretage undersøgelse af boligen og

genstande, som den dømte råder over (f.eks. breve, papirer m.v.), for at

kontrollere, om den dømte overholder et meddelt forbud. Politiet kan i

den forbindelse også tage genstande med sig med henblik på nærmere

undersøgelser.

Instituttet anerkender, at lovændringerne i udkastet har et

anerkendelsesværdigt formål. Det gælder ikke mindst i forhold til at

sikre, at personer som har begået seksuelle overgreb mod børn, ikke

begår lignende lovovertrædelser i fremtiden. Men for at opnå formålet

giver udkastet en række meget vidtgående beføjelser til politiet og

indeholder omfattende indgreb i privatlivets fred og retten til

bevægelsesfrihed, som begge er beskyttede i menneskeretten.

Desuden er præciseringen af forbuddenes anvendelsesområder

utilstrækkelig.

11. FEBRUAR 2019

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

Lovforslaget yder hverken nogen konkret vejledning eller

eksemplificerer situationer, hvor politiet skal anvende tvangsindgreb

som undersøgelse af bolig eller genstande i forbindelse med tilsyn.

Politiet er dermed overladt et meget vidt skøn, og instituttet er

bekymret for, at brugen af tvangsindgreb i disse situationer vil blive

vilkårlig.

Instituttet er endvidere bekymret for, at der vil ske en stigning i antallet

af sigtelser i sager om andre forhold end det, som tilsynet vedrører

(adgangen til tilfældighedsfund).

På baggrund heraf er Institut for Menneskerettigheders væsentligste

anbefalinger, at Justitsministeriet:



i lovteksten indsætter en adgang for politiet til at meddele tilladelse

til færden eller ophold i et område i særlige tilfælde med inspiration

i bestemmelsen i straffelovens § 79 a, stk. 3.

ændrer udkastet, så forbud kan indbringes for retten til fornyet

domstolsprøvelse efter endt afsoning, og at forbuddet med rimelige

mellemrum tages op til vurdering af indgrebets omfang og fortsatte

nødvendighed.

ændrer ordlyden af § 236, stk. 4, således at udgangspunktet for et

forbud ikke er, at det meddeles ubegrænset.

i § 236, stk. 8 om politiets varetagelse af tilsynsopgaven indsætter

et krav om forudgående eller efterfølgende retskendelse og et

kvalificeret mistankekrav.

fremadrettet tilvejebringer oplysninger om sammenhængen mellem

kontrolbesøg efter straffelovens § 236 og efterfølgende sigtelser for

overtrædelse af straffeloven m.v.



2. OPHOLDS-, BOLIG-, BESØGS- OG KONTAKTFORBUD

2.1. KORT OM UDKASTETS INDHOLD

Med udkastet foreslår Justitsministeriet en række ændringer til

straffelovens § 236 vedrørende forbud, som retten kan give en dømt i

forbindelse med en dom for seksualkriminalitet (opholds-, bolig-,

besøgs- og kontaktforbud). Ændringerne vedrører navnlig:

Geografisk rækkevidde: opholdsforbud efter straffelovens § 236,

stk. 1, nr. 1, udvides, således at retten kan bestemme, at

forbuddet skal omfatte flere nærmere afgrænsede områder,

hvor der er fare for, at den dømte begår ny lovovertrædelse af

lignende beskaffenhed. Derved udvides rækkevidden i forhold til

gældende ret, hvor opholdsforbud alene gives til et nærmere

afgrænset område i nærheden af gerningsstedet.

Betingelser for forbud: straffelovens § 236, stk. 3, ændres,

således at forbud kan gives, når det efter karakteren af det

2/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

begåede forhold og oplysningerne om den dømtes person,

herunder om tidligere kriminalitet, må antages, at der er fare

for, at den dømte vil begå ny lovovertrædelse af lignende

beskaffenhed. Med ændringen vil det ikke længere være et krav,

at der er nærliggende fare for, at den dømte vil begå ny

lovovertrædelse af lignende beskaffenhed. Således vil forbud

efter § 236, stk. 1, også kunne gives i tilfælde, hvor den dømte

ikke tidligere er straffet for lignede kriminalitet, når forbrydelsen

er af grovere karakter.

Varigheden af forbud: efter straffelovens § 236, stk. 1, skal

forbud fremover, som udgangspunkt, gives uden

tidsbegrænsning og kun i særlige tilfælde tidsbegrænses i 1-5 år

efter straffelovens § 236, stk. 4. Dette står i modsætning til

reglerne nu, hvor et forbud som udgangspunkt er tidsbegrænset

og kun i særligt grove tilfælde kan gives tidsubegrænset.

2.2. MENNESKERETTEN

Opholdsforbud mv. berører den enkeltes ret til bevægelsesfrihed, som

er beskyttet i artikel 2, stk. 1, i tillægsprotokol 4 til Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention. Bestemmelsen fastslår, at personer

der lovligt befinder sig på en stats område, har ret til frit at færdes

inden for dette og til frit at vælge sit opholdssted. Retten til

bevægelsesfrihed er dog ikke en absolut rettighed.

Bevægelsesfriheden kan begrænses, hvis begrænsningen

er ”i

overensste

else ed love ”, forfølger et a erke delsesværdigt

for ål og ka a ses for at være ” ødve dig i et de okratisk sa fu d”,

herunder opfylder kravet om proportionalitet (protokollens artikel 2,

stk. 3). Kravet til lovgrundlaget er ikke entydigt, men afhænger af

begrænsningens/indgrebets karakter. Et større eller mere intensivt

indgreb i en rettighed stiller således større krav til lovgrundlaget.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indeholder

kravet om et lovgrundlag blandt andet et krav om forudsigelighed.

Dette betyder, at borgeren skal have mulighed for med en rimelig grad

af sikkerhed at kunne forudsige, hvad konsekvenserne af en bestemt

handling vil være. Forudsigelighed betyder også, at det skal være klart,

hvilken personkreds et indgreb retter sig imod.

Indgrebet må ikke berøre den fundamentale kerne i den beskyttede

rettighed og må ikke overlade en uforholdsmæssigt stor skønsbeføjelse

til de myndigheder, som efterfølgende skal anvende reglen. Det skøn,

som overlades til myndighederne, skal angives med en sådan præcision,

Se til eksempel Sunday Times mod Storbritannien, afgørelse af 26.

april 1979, pr. 49 og Gochev mod Bulgarien, afgørelse af 26. februar

2009, pr. 46.

3/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

at det er klart, under hvilke betingelser myndighederne kan benytte sig

af adgangen til indgreb. Menneskerettighedsdomstolen har i flere

domme præciseret disse krav.

Også retten til familie- og privatliv, som beskyttet af Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 8 og

FN’s Ko ve tio o

Borgerlige og Politiske Rettigheders artikel 17, kan være relevant, når

en person udsættes for indgreb i sin bevægelsesfrihed. Det skyldes, at

muligheden for kontakt til familie, venner, arbejde m.v. begrænses.

I lighed med retten til bevægelsesfrihed er retten til familie- og privatliv

ikke absolut, og staterne kan under næsten tilsvarende betingelser,

som gengivet ovenfor, gøre indgreb i retten. Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol ses imidlertid ikke at have taget stilling til,

hvordan indgreb i retten til familieliv som følge af en begrænsning i

bevægelsesfriheden skal vurderes. Domstolen har i stedet vurderet

spørgsmålet om indgreb i retten til familieliv implicit i spørgsmål om

indgreb i bevægelsesfriheden.

Det forhold, at en begrænsning af bevægelsesfriheden tillige fører til et

indgreb i retten til familieliv vil kunne indgå som et skærpende moment

i den samlede proportionalitetsvurdering af indgrebet.

2.3. INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER

Instituttet bemærker indledningsvist, at udkastet vedrører et væsentligt

område, hvor der eksisterer vigtige beskyttelseshensyn.

2.3.1. Generelt om forbud og adgang til efterfølgende

prøvelse af et forbud

Justitsministeriet har i bemærkningerne til det foreslåede udkast, punkt

3.2. foretaget en gennemgang af udkastets forhold til Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 2 i 4. tillægsprotokol om retten

til at færdes frit og til frit at vælge opholdssted samt konventionens

artikel 8 om retten til privatliv og familieliv. Det er Justitsministeriets

opfattelse, at den foreslåede ordning kan gennemføres inden for

rammerne af konventionen. Ministeriet bemærker i denne

sammenhæng, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved

Se til eksempel Tomasso mod Italien, afgørelse af 23. februar 2017,

sagsnr. 43395/09.

İlet iş

od Tyrkiet, afgørelse af . de e er

, sags r.

/ ,

pr. 42 og 50.

Se til eksempel Olivieira mod Nederlandene, afgørelse af 4. juni 2002,

sagsnr. 33129/96, pr. 69 og Landvreugd mod Nederlandene, afgørelse

af 4. juni 2002, sagsnr. 37331/97, pr. 78.

Olivieira mod Nederlandene, pr. 65 og Landvreugd mod

Nederlandene, pr. 72

4/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

vurderingen af ordningens proportionalitet lægger vægt på, at formålet

med ordningen er at sikre forebyggelse af ny lovovertrædelse af

lignende beskaffenhed, at forbuddet skal være egnet til at sikre

opfyldelsen af dette formål, at det er domstolene, der fastlægger den

nærmere geografiske afgrænsning af forbuddet, og at domstolene har

mulighed for at meddele et forbud af tidsbegrænset varighed.

Instituttet har i et høringssvar af 9. september 2017

forholdt sig til

adgangen til at meddele forbud for så vidt angår bandekriminalitet.

Instituttet finder, at betragtningerne i det høringssvar også gør sig

gældende i nærværende sammenhæng.

Det forhold, at en begrænsning af bevægelsesfriheden tillige fører til et

indgreb i retten til familieliv, vil efter menneskerettighedsdomstolens

praksis kunne indgå som en skærpende omstændighed i den samlede

proportionalitetsvurdering af indgrebet. Indgreb i familie- og privatlivet

vil navnlig forekomme, når opholdsforbuddet f.eks. dækker familiens

bopæl, men kan også omfatte et barns daginstitution eller den

pågældendes arbejdssted. I disse tilfælde vil det skulle indgå i

proportionalitetsvurderingen, om forbuddet kan meddeles for en mere

begrænset geografisk og tidsmæssig udstrækning.

Instituttet bemærker, at politiet f.eks. efter straffelovens § 79 a, stk. 3,

kan meddele en person tilladelse til at færdes eller opholde sig i et

område omfattet af et opholdsforbud efter denne bestemmelses stk. 1,

hvis det af særlige grunde må anses for beføjet.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at Justitsministeriet:



præciserer i bemærkningerne, at det skal indgå som et moment i

domstolenes proportionalitetsvurdering, hvis opholdsforbuddet

tillige fører til et indgreb i retten til familie- og privatliv.

i lovteksten indsætter en adgang for politiet til at meddele tilladelse

til færden eller ophold i et område i særlige tilfælde med inspiration

i bestemmelsen i straffelovens § 79 a, stk. 3.



Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forhold til artikel 2 i

4. tillægsprotokol vurderet, at myndighederne har en forpligtelse til at

sikre, at de grunde som retfærdiggør et indgreb, skal foreligge på det

tidspunkt, hvor myndighederne iværksætter et indgreb over for

borgeren og igennem den periode, indgrebet foretages.

Dette

indebærer, at et opholdsforbud som måtte være pålagt allerede ved

Høringssvaret er tilgængeligt her:

https://menneskeret.dk/hoeringssvar/initiativer-rocker-

bandekriminalitet-mv.

Battista mod Italien, afgørelse af 2. december 2014, sagsnr.

43978/092014, pr. 42.

5/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

domfældelsen, ikke umiddelbart kan træde i kraft ved den dømtes

løsladelse.

Resocialisering, herunder konkrete initiativer som skal forebygge

indsattes tilbagefald til kriminalitet, er et vigtigt element i afsoningen af

straf. Der vil derfor kunne være forskel i domstolenes vurdering af, om

der skal meddeles forbud på tidspunktet for domfældelse og på

tidspunktet for løsladelse. En korrekt proportionalitetsafvejning vil først

kunne foretages på løsladelsestidspunktet. Hertil kommer, at artikel 2 i

4. tillægsprotokol fordrer periodisk vurdering af forbuddet - særligt i

tilfælde, hvor opholdsforbuddet løber over lang tid og/eller vedrører et

stort geografisk område.

Efter den foreslåede § 236, stk. 8, skal politiet som nævnt føre tilsyn

med forbuddets overholdelse. Af bemærkningerne fremgår, at

polititilsynet også skal anvendes på forbud meddelt før lovens

ikrafttræden.

For så vidt angår forbud, som måtte blive meddelt efter lovens

ikrafttræden, skal domstolene ifølge ministeriet inddrage det forhold i

sin vurdering, at der vil blive ført hyppige tilsyn med den dømte

–

dermed, at indgrebet bliver betydeligt intensiveret end efter gældende

ret. Ministeriet fremhæver endda denne vurdering som relevant for

spørgsmålet om forbuddet er i overensstemmelse med

proportionalitetsprincippet (afsnit 3.2. i de almindelige bemærkninger).

Instituttet bemærker, at for forbud meddelt forud for lovens

ikrafttræden, vil det intensive polititilsyn imidlertid ikke være indgået i

domstolens vurdering. Også dette taler for en jævnlig adgang til fornyet

domstolsprøvelse.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at Justitsministeriet:



ændrer udkastet, så forbud kan indbringes for retten til fornyet

domstolsprøvelse efter endt afsoning, og at forbuddet med rimelige

mellemrum tages op til vurdering af indgrebets omfang og fortsatte

nødvendighed.

2.3.2. Ændring af forbuddets varighed

Det fremgår af udkastet, at et forbud meddelt efter § 236, stk. 1, skal

gives uden tidsbegrænsning. Kun i særlige tilfælde vil retten kunne

beslutte at tidsbegrænse forbuddet til en varighed af 1-5 år.

Ifølge bemærkningerne er en tidsbegrænsning navnlig relevant, hvor

dømte ikke er tidligere straffet for lignende kriminalitet og ikke er dømt

for et forhold begået mod børn.

Imidlertid vurderer instituttet, at det også i andre tilfælde er relevant at

tidsbegrænse indgrebet:

6/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

Forbud kan efter udkastet gives til personer, som er dømt for voldtægt,

blufærdighedskrænkelse, seksuelt forhold til en person under 15 år og i

nogle tilfælde til en person under 18 år, medvirken til at en person

under 18 år mod betaling eller løfte om betaling har seksuelt forhold til

en kunde, og menneskehandel af en person under 18 år.

En forbrydelse som blufærdighedskrænkelse er imidlertid i visse

tilfælde ikke af en sådan alvorlighedsgrad, at gerningen kan betegnes

som en grov forbrydelse, der fordrer et forbud.

Alvorlighedsgraden af den begåede forbrydelse er et centralt kriterium i

afvejningen og proportionalitetsvurderingen af de indgreb, der kan

foretages i den dømtes frihedsrettigheder.

Instituttet finder, at der er risiko for uproportionale indgreb, når

udgangspunktet i bestemmelsen er, at alle forbud skal være

ubegrænsede i tid.

Har indgrebet en generel og automatisk karakter, kan det ikke betragtes

som nødvendigt. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har

f.eks. fundet, at et forbud mod udrejse der blev forlænget automatisk

og uden nogen tidsbegrænsning, udgjorde en krænkelse.

Sker et indgreb af kriminalitetsforebyggende grunde, vil der skulle

tilvejebringes konkrete holdepunkter for, at der også i fremtiden er

grund til at frygte, at den pågældende vil begå kriminalitet.

Proportionalitetskravet indebærer desuden, at mindre indgribende

foranstaltninger altid skal tages i brug, før et indgreb må foretages. Den

foreslåede ordlyd til § 236, stk. 4, samt bemærkningerne til udkastet er

imidlertid formuleret således, at der gælder en formodning for at bruge

den mest indgribende foranstaltning (tidsubegrænset forbud) i stedet

for en formodning om, at den mindst indgribende foranstaltning

(tidsbegrænset forbud) skal anvendes.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



Justitsministeriet ændrer ordlyden af § 236, stk. 4, således, at

udgangspunktet for et forbud ikke er, at det meddeles

tidsubegrænset.

såfremt Justitsministeriet ikke imødekommer instituttets anbefaling

ovenfor, anbefaler instituttet, at ministeriet som det mindste

præciserer lovudkastet, så det fremgår, hvor høj en straf, der som

udgangspunkt skal være givet, for at retten kan give et

tidsubegrænset forbud.



Battista mod Italien, afgørelse af 2. december 2014, sagsnr.

43978/092014, pr. 42.

Labita mod Italien, afgørelse af 6. april 2000, sagsnr. 26772/95, pr. 195

7/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

2.3.3. Lempeligere betingelser for at meddele forbud

Med udkastet foreslås en ændring af betingelserne for at meddele

forbud efter straffelovens § 236, stk. 3, således at alle forbud efter

straffelovens § 236, stk. 1, kan gives, når det efter karakteren af det

begåede forhold og oplysningerne om den dømtes person, herunder

om tidligere kriminalitet, må antages, at der er fare for, at den dømte

vil begå ny lovovertrædelse af lignende beskaffenhed. Derved vil der

ikke længere være et krav om, at denne fare skal være nærliggende.

Der er heller ikke et krav om, at faren skal være konkret.

Det fremgår af udkastets bemærkninger til bestemmelsen, at det vil

bero på rettens skøn, om det pådømte forhold er af så grov karakter, at

der kan gives forbud i tilfælde, hvor den dømte ikke tidligere er straffet

for lignende kriminalitet.

I Tomasso mod Italien

fandt Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, at præventive indgreb ikke kunne

etableres på baggrund af blot en mistanke, men skulle baseres på en

objektiv vurderi

g af ”faktuelle eviser”,

som afslørede individets

sædvanlige adfærd, levestandard eller specifikke ydre tegn på

vedkommendes kriminelle tendenser. I vurderingen kunne også indgå

den pågældendes tidligere straffedomme, verserende undersøgelser,

den pågældendes aktiviteter og de personer, som den pågældende

omgik.

Den vurdering som retten skal foretage efter straffelovens § 263, stk. 3,

bliver med det foreslåede udkast mindre konkret end den nuværende

retstilstand. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udtalt, at

indgreb kun kan retfærdiggøres, hvis der er konkrete og klare

indikationer for en reel offentlig interesse, som opvejer individets ret til

bevægelsesfrihed. Således skal indgreb baseres på konkrete forhold,

som virkelig underbygger den fortsatte eksistens af den risiko, som

indgrebet søger at forebygge.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



Justitsministeriet præciserer lovteksten til den foreslåede § 263, stk.

3, således, at det er en forudsætning for idømmelse af

opholdsforbud, at der er en konkret fare for, at den dømte vil begå

lignende kriminalitet.

Tomasso mod Italien, afgørelse af 23. februar 2017, sagsnr.

43395/09.

8/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

3. POLITIETS TILSYN MED FORBUDS OVERHOLD ELSE

3.1. KORT OM UDKASTETS IN DHOLD

Med udkastet foreslår Justitsministeriet som noget nyt, at politiet skal

føre tilsyn med den dømtes overholdelse af forbud givet efter

straffelovens § 236, stk. 1. Tilsynet skal udføres uanmeldt, på vilkårlige

tidspunkter og omfatte hele forbuddets gyldighedsperiode, jf. udkast til

en ny § 236, stk. 8-9.

Som led i tilsynets gennemførelse, kan politiet uden retskendelse skaffe

sig adgang til den dømtes bolig og foretage undersøgelse af bolig og

genstande som den dømte råder over, som f.eks. breve, papirer og

transportmidler. Hvis det skønnes nødvendigt, kan politiet medtage

genstandene for at undersøge deres indhold. Det fremgår af de

specielle bemærkninger til § 236, stk. 8, at bolig skal forstås bredt og

videre e d ” opæl” og sigter til det sted, hvor de dø te over atter.

Politiet kan skaffe sig adgang til den dømtes bolig ved tvang, hvis den

dømte ikke vil lukke dem ind, og kan åbne aflåste skabe og skuffer, hvis

det skønnes nødvendigt for at kunne gennemføre tilsynet.

Tilsynets udførelse afhænger af hvilke type forbud, den dømte har fået.

Af udkastets stk. 10 følger blandt andet, at justitsministeren fastsætter

nærmere regler om gennemførelsen af tilsynet, herunder om tilsynets

hyppighed.

Tilsynets hyppighed vil ifølge de specielle bemærkninger til § 236, stk. 8,

være størst i perioden umiddelbart efter prøveløsladelse/løsladelse og

vil afhænge af, om den dømte er i sexologisk behandling. Ved opholds-,

bolig- og besøgsforbud skal der som udgangspunkt gennemføres tilsyn

en gang om måneden, hvis den dømte er i behandling, og hver anden

uge hvis ikke. Ved kontaktforbud skal der som udgangspunkt føres

tilsyn mindst tre gange årligt. Tilsynene forudsættes at kunne aftrappes

over tid, hvis den dømte er i behandling og overholder forbuddet.

Tilsynet skal udføres så skånsomt, som omstændighederne tillader, og

gennemførelsen af tilsynet skal stå i rimeligt formål til tilsynets formål,

jf. udkastets § 236, stk. 9.

Ifølge lovudkastet skal der ikke indhentes retskendelse, da tilsynet er af

forebyggende og kontrollerende karakter. Tvangsindgrebene er derfor

ikke omfattet af retsplejelovens straffeprocessuelle regler, men af

retssikkerhedsloven, medmindre der opstår en rimelig mistanke om, at

den dømte har begået et strafbart forhold (jf. retssikkerhedslovens § 9,

stk. 1).

9/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

3.2. MENNESKERETTEN OG GRUNDLOVEN

3.2.1. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

–

respekt for privat - og familieliv

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 berører

indførelse af tilsyn, der giver adgang til undersøgelse af hus og

genstande m.v.

Artikel 8 kræver ikke, at en ransagning kun må foretages efter

forudgående retskendelse. Det tillægges dog stor betydning, at der

eksisterer en mulighed for at få efterprøvet indgrebet ved en domstol i

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols vurdering af, om et

indgreb er nødvendigt i et demokratisk samfund

–

navnlig hvor loven

indeholder en bred og uklar bemyndigelse til at foretage en

husundersøgelse.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således fundet, at Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 var krænket i tre

sager om franske toldmyndigheders adgang til at foretage ransagninger.

Domstolen fandt ikke, at fransk lovgivning sikrede en tilstrækkelig effektiv

beskyttelse mod overgreb, da der ikke var et krav om retskendelse,

ligesom toldmyndighederne selv kunne træffe afgørelse om antallet af

ransagninger og deres udstrækning. Tilsvarende gør sig gældende, hvor

retskendelse er indhentet, men hvor denne er for bred og uspecificeret.

En begrænsning i retten til privat- eller familieliv skal for at være lovlig

derfor have et klart grundlag i lovgivningen. Dette stiller ifølge

Menneskerettighedsdomstolen visse kvalitative krav, herunder at

lovgivningen er klar og præcis samt indeholder tilstrækkelige og

effektive garantier mod misbrug og vilkårlighed.

Kravene skærpes, jo

mere intenst/alvorligt indgrebet er.

3.2.2. Grundlovens § 72

–

boligens ukrænkelighed

Udover

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions

artikel 8 finder

også grundlovens § 72 anvendelse. I medfør af denne bestemmelse er

boligen ukrænkelig, og husundersøgelse, beslaglæggelse og

Jens Elo Rytter, Individets Grundlæggende Rettigheder, 2. udgave,

2016, s. 221.

Funke mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993, sagsnr. 10828/84,

Cremieux mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993, sagsnr.

11471/85, og Miailhe mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993,

sagsnr. 12661/87.

Niemietz mod Tyskland, afgørelse af 16. december 1992, sagsnr.

13710/88.

Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

for praktikere, 4. udgave, 2017, s. 874.

10/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

undersøgelse af breve og andre papirer samt brud på post-, telegraf- og

telefonhemmeligheden må derfor alene ske efter en retskendelse i

tilfælde ”hvor

ingen lov hjemler en særegen undtagelse”.

Grundlovens § 72 finder efter almindelig antagelse anvendelse såvel

inden for som uden for strafferetsplejen.

Kravet til et lovgrundlag i § 72

”lov hje ler særege u dtagelse”

er, i

fraværet af en retskendelse, skærpet.

I betænkning 1039/1985 om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen

afgivet af Udvalget vedrørende visse forvaltningsretlige spørgsmål, er

anvendelsen af undtagelsen i § 72 nærmere behandlet.

Udvalget fremhævede blandt andet sondringen mellem, hvilke krav der

stilles til den indholdsmæssige del af lovgrundlaget (den materielle

hjemmel) for indgrebet og hvilke krav der stilles i forhold til processen

for indgrebet, hvis f.eks. en adgang til en bolig skal kunne ske uden

retskendelse.

I forhold til de indholdsmæssige krav anførte udvalget blandt andet, at:

”e

ateriel hje

naturligvis ikke bør anvendes, med mindre

det er nødvendigt. Hvis man f.eks. kan klare sig med at indhente

oplysninger på andre måder, f.eks. gennem telefoniske eller

skriftlige henvendelser, er det ikke nødvendigt at møde uanmeldt

op for at foretage kontrol. Den proportionalitetsgrundsætning,

der antages at være gældende i

de for strafferetspleje , […]

må

også antages at gælde for indgreb uden for strafferetsplejen,

både i relation til, hvilke beføjelser, der bør tillægges

myndighederne gennem lovgivningen, og udnyttelsen af de

lovhje lede eføjelser u derteg i g tilføjet ” side

129)

Udvalget anførte (side 134), at der inden for strafferetsplejen normalt

er en forholdsvis præcis beskrivelse af, under hvilke betingelser

indgrebene kan foretages. Udgangspunktet er, at jo mere indgribende

en foranstaltning er, jo strengere betingelser skal være opfyldt.

Udvalget konstaterede videre (side 139), at der ikke nødvendigvis er

samme præcise beskrivelse af de faktiske omstændigheder i regler

uden for strafferetsplejen, hvor et indgreb normalt har et kontrol- eller

oplysningsøjemed.

Se f.eks. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer,

2015, s. 442 med henvisning til praksis mv.

Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1.

udgave, 2015, s. 445.

Betænkningen er tilgængelig her:

https://www.foxylex.dk/media/betaenkninger/Betaenkning_om_tvang

sindgreb_uden_for_strafferetsplejen.pdf.

11/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

I forhold til den processuelle fremgangsmåde for et indgreb,

fremhævede udvalget, at der er en glidende overgang mellem indgreb

inden for og uden for strafferetsplejen og nævnte, at der alt afhængig

af indgrebets intensitet også i tilsynslovgivningen bør overvejes at

indføre nogle af strafferetsplejens regler (side 154).

3.3. INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER

3.3.1. Anvendelse af tvangsindgreb

Politiet er ikke bundet af noget mistanke- eller indikationskrav for at

foretage tvangsindgreb efter den foreslåede § 236, stk. 8, i forbindelse

med sit tilsyn. Rammerne for politiets skøn er derfor meget vide, og da

der netop ikke stilles krav om mistanke om, at et forbud er overtrådt,

må det antages, at der ikke skal meget til, før politiet kan skaffe sig

adgang til den dømtes bolig, foretage undersøgelse af breve m.v. Dette

stiller efter instituttets opfattelse høje krav til, hvilken vejledning der

foreligger i forhold til brugen af tvangsindgrebene.

Instituttet finder det uklart, i hvilke situationer det ikke er tilstrækkeligt

at anvende en mindre indgribende foranstaltning end dem oplistet i

udkastets § 236, stk. 8. I bemærkningerne er der ikke opstillet

eksempler herpå og bemærkningerne yder ikke nogen vejledning i

forhold til, hvad det vil sige, at indgrebet skal stå i rimeligt forhold til

tilsynets formål og skal anvendes, hvor mindre indgribende

foranstaltninger ikke er tilstrækkelige. Der er i bemærkningerne

endvidere ikke redegjort for, hvorfor formålet med udkastet ikke kan

opnås med mindre indgribende foranstaltninger end tilsyn, der kan

gennemføres med tvangsindgreb.

Instituttet finder, at dette bør præciseres, da der er tale om vidtgående

tvangsindgreb, der kan gennemføres uden krav om retskendelse eller

mistanke og som udgangspunkt i en tidsubegrænset periode.

Instituttet vurderer, at den manglende uddybning af, i hvilke situationer

brugen af tvangsindgreb skal anvendes

–

og i hvilke situationer de ikke

skal

–

åbner op for en uforudsigelig og usikker retstilstand med risiko

for en vilkårligt udført tilsynsvirksomhed.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



Justitsministeriet i bemærkningerne tydeliggør og eksemplificerer,

hvornår politiet i forbindelse med kontroltilsyn kan gøre brug af de

tvangsindgreb, som er angivet i udkastet.

3.3.2. Intet krav om retskendelse

Det fremgår af udkastet, at der ikke skal indhentes en retskendelse

forud for politiets brug af tvangsindgreb i forbindelse med kontroltilsyn.

12/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

Politiet kan foretage indgrebene uden mistanke om, at den dømte har

begået noget strafbart.

Instituttet bemærker, at det intensiverer indgrebet væsentligt over for

borgeren, at der ikke foreligger hverken nogen forudgående eller

efterfølgende domstolskontrol, ligesom tilsynet ikke er betinget af

noget mistankekrav.

Som nævnt ovenfor finder grundlovens § 72 anvendelse såvel inden for

og uden for strafferetsplejen, men med tilpassede materielle

hjemmelsbestemmelser.

Der er imidlertid ikke noget skarpt skel mellem undersøgelser i og uden

for strafferetsplejen, idet gennemførelsen af et tilsyn, som ikke stiller

noget mistankekrav, kan føre til opdagelse af en forbrydelse, der kan

strafforfølges.

Overtrædelse af et forbud efter straffelovens § 236

straffes efter den foreslåede stk. 7 med fængsel i indtil 2 år.

Det foreslåede indgreb har efter instituttets vurdering på den baggrund

lighed med og nær tilknytning til straffeprocessuelle indgreb: selvom

politiet skal varetage tilsynsopgaven af hensyn til blandt andet

kriminalitetspræventive hensyn, er tilsynet så nært forbundet med

opklaringen af nye forbrydelser, at det reelt må anses for også at have

et vis kriminalitetsopklarende formål i lighed med øvrige

straffeprocessuelle indgreb.

Den nære tilknytning til kriminalitetsopklaringen indebærer en risiko

for, at der reelt foretages kriminalitetsopklarende arbejde med

hjemmel i en forvaltningsretlig hjemmel.

Denne risiko kan efter instituttets vurdering næppe opvejes af

retssikkerhedslovens § 9, stk. 1, hvorefter myndigheders adgang til at

foretage tvangsindgreb efter retssikkerhedsloven ophører, når der

opstår en rimelig mistanke om, at der er begået en strafbar

lovovertrædelse.

Den nære forbindelse til straffeprocessuelle indgreb skærper efter

instituttets opfattelse kravet til både den materielle hjemmel (i form af

f.eks. et kvalificeret mistankekrav) og til de processuelle retsgarantier (i

form af navnlig kravet om retskendelse).

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



der i politiets varetagelse af tilsynsopgaven efter den foreslåede §

236, stk. 8, indsættes et krav om forudgående eller efterfølgende

retskendelse og et kvalificeret mistankekrav.

Se Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1.

udgave, 2015, s. 443.

Se Betænkning 1039/1985, s. 153-155.

13/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

3.3.2. Tilfældighedsfund

So udga gspu kt å oplys i ger o et forhold ”forhold ” , so

tilfældigt er fundet gennem tvangsindgreb under efterforskning af et

a det forhold ”forhold ” , ikke a ve des so

evis i rette u der

behandlingen af forhold 2, hvis oplysningerne ikke har dannet og ikke i

sig selv ville kunne danne grundlag for indgrebet (se retsplejelovens §

789, stk. 2, og § 800, stk. 1).

Under bestemte, nærmere opregnede, betingelser kan retten dog

tillade, at de pågældende oplysninger, der er fundet tilfældigt, alligevel

kan anvendes som bevis.

Ved indgreb i meddelelseshemmeligheden og et par andre typer

indgreb (observation og dataaflæsning) kan retten tillade bevisførelsen,

hvis 1) andre efterforskningsskridt ikke er egnede til at sikre bevis, 2)

sagen angår en lovovertrædelse med straframme på min. 1,5 år og 3)

retten i øvrigt finder det ubetænkeligt (§ 789, stk. 2).

Ved ransagning kan tilfældighedsfund som udgangspunkt ikke anvendes

evis i rette §

, stk. . Var det e såkaldt ”he

elig

ra sag i g” i for i delse ed alvorlig kri i alitet so dra , terroris e

m.v.), kan retten tillade bevisførelsen, hvis 1) andre

efterforskningsskridt ikke er egnede til at sikre bevis, 2) sagen angår en

lovovertrædelse med straframme på min. 6 år og 3) retten i øvrigt

finder det ubetænkeligt (§ 800, stk. 2).

Instituttet finder, at oplysninger om strafbare forhold, som er fundet

tilfældigt i forbindelse med politiets tilsyn efter den foreslåede § 236,

stk. 8, i straffeloven, og som vedrører et andet forhold end det, som har

foranlediget tilsynet, vil skabe et øget antal af sigtelser i sager, der ikke i

sig selv ville kunne begrunde et tvangsindgreb. Der er risiko for, at

grundlæggende krav til mistankegrundlag og efterforskningskvalitet

m.v. sættes ud af kraft.

Risikoen går nærmere på, at de tvangsindgreb som er tilladt at anvende

i forbindelse med kontroltilsyn, vil blive brugt som påskud til at

efterforske lovovertrædelser, som ikke ville kunne danne grundlag for

en husundersøgelse eller undersøgelse af computer, telefon,

dokumenter m.v. Dette er især problematisk i nærværende tilfælde,

hvor retsplejeloven ikke gælder, hvor der ikke skal indhentes en

retskendelse for at kunne foretage tvangsindgrebene, og hvor der ikke

er noget mistankekrav.

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



Justitsministeriet fremadrettet tilvejebringer oplysninger om

sammenhængen mellem kontrolbesøg efter straffelovens § 236

og efterfølgende sigtelser for overtrædelse af straffeloven m.v.

14/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

4. POLITIETS ADGANG TIL AT VIDEREGIVE

PERSONOPLYSNINGER TI L PRIVATE

Det følger af udkastets § 236, stk. 10, at politiet kan videregive

oplysninger til private om, hvilke personer der har fået et forbud. Disse

oplysninger må ifølge bestemmelsen kun behandles af modtagere i det

omfang, det er nødvendigt for at håndhæve forbuddet.

Bestemmelsen indebærer, at politiet videregiver oplysninger, herunder

følsomme personoplysninger, om en person, der er meddelt et forbud.

Det forudsættes, at politiet f.eks. kan videregive de nævnte oplysninger

til indehaveren eller bestyreren af en svømmehal, idrætshal mv.

En adgang for politiet til at videregive oplysninger til private skal

vurderes i lyset af menneskeretten. Af Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 8 følger retten til respekt for

privatliv. Et indgreb i retten kan retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2,

såfremt indgrebet sker ifølge lov, har et legitimt formål, og er

nødvendigt i et demokratisk samfund. I den forbindelse har Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sin praksis opstillet en række

begrænsninger for myndighedernes indsamling

–

og videregivelse

–

personoplysninger, ligesom der er opstillet krav om effektive

retssikkerhedsgarantier til beskyttelse af borgerne.

Mere generelt følger det af kravet om lovhjemmel, at bestemmelsen,

som lovliggør et indgreb, skal være klar.

Der er i udkastets lovtekst lagt op til en proportionalitetsvurdering af

indholdet af personoplysninger ved modtagerens behandling af

personoplysninger fra politiet, men derimod ingen

proportionalitetsvurdering for selve politiets videregivelsesadgang.

Instituttet bemærker, at der tilsyneladende er tale om en fejl, idet det i

de særlige bemærkninger til § 236, stk. 10, anføres, at politiets adgang

til at videregive oplysningerne skal betinges af en

nødvendighedsvurdering.

Se Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention

–

for praktikere, 4. udgave, 2017, s.

859f.

15/16

L 173 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 3: Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:



Justitsministeriet tilretter lovteksten i § 236, stk. 10, således, at

politiet skal vurdere nødvendigheden af at videregive oplysninger

–

og at det ikke (alene) skal være private modtagere, der skal vurdere

nødvendigheden af at behandle modtagne oplysninger.

Der henvises til ministeriets sagsnr. 2018-731-0041.

Med venlig hilsen

Louise Holck

VICEDIREKTØR

16/16