EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

Europaudvalget 2019-20
EUU Alm.del Bilag 224
Offentligt

Dato:

Kontor:

4. december 2019

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Line Herbæk Larsen

Sagsnr.: 2019-751-0035

Dok.:

1326560

Notat om det uskrevne grundlovsforbud

1. Det uskrevne grundlovsforbud

Både efter folkeretten og statsretten anses danske myndigheder som ud-

gangspunkt for at være enekompetente til at udøve myndighedsbeføjelser

inden for dansk territorium (det såkaldte uskrevne grundlovsforbud).

Grundloven indeholder i § 20 en undtagelse til det uskrevne grundlovsfor-

bud. § 20 er en særlig bestemmelse om Danmarks tilslutning til såkaldte

overstatslige (supranationale) organisationer. Bestemmelsen har følgende

ordlyd:

"§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets

myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades

til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig

overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig

retsorden og samarbejde.

Stk. 2.

Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på

fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant fler-

tal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag

nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, fore-

lægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse

efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler."

Bestemmelsen i § 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953. Baggrun-

den var et ønske om at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig visse

internationale organisationer.

Bestemmelsen i grundlovens § 20 bygger på den forudsætning, at opfyldelse

af en traktatmæssig forpligtelse til at overlade beføjelser, der efter grundlo-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

ven tilkommer rigets myndigheder, ville forudsætte en ændring af grundlo-

ven, hvis denne bestemmelse ikke fandtes. I Forfatningskommissionens Be-

tænkning (1953), side 31, blev således bl.a. anført følgende:

"Der har i de senere år været en udvikling i retning af større

mellemfolkeligt samarbejde også på områder, hvor internatio-

nale organisationer tillægges beføjelser, der hidtil har været be-

tragtet som en del af den enkelte stats suverænitet. I en række

nyere udenlandske forfatninger er der gennem særlige bestem-

melser givet mulighed for tiltrædelse af sådanne organisationer,

uden at vedkommende stats forfatning behøver at ændres. Den

interparlamentariske Union har på et møde i sommeren 1952

henstillet, at bestemmelse herom indføres ved ændring af med-

lemslandenes forfatninger (jfr. bilag 7).

Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet

forslag om oprettelse af myndigheder, der skulle tillægges befø-

jelser, som ellers henhører under den nationale suverænitet;

dette gælder eksempelvis forslaget til international kontrol med

atomenergi. For Europas vedkommende kan nævnes oprettelsen

af den overstatslige myndighed for kul og stål (den såkaldte

Schumanplan). Inden for det nordiske samarbejde kan det ikke

på forhånd udelukkes, at der kan opstå behov for en myndighed

af lignende karakter.

Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gæl-

dende grundlov ikke kunne tiltræde. Det ville være ønskeligt,

om også Danmark i sin grundlov åbnede adgang for en sådan

afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige organisationer, som

virker til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde."

Det er anført i Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsret-

lige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De Europæiske Fæl-

lesskaber, side 95 (optrykt i Nordisk Tidsskrift for International Ret, Vol.

41, 1971, side 65 ff.), at denne forudsætning er begrundet i den opfattelse,

at det må anses for en grundlæggende bestanddel af det danske forfatnings-

retlige system, at udøvelse at offentlig myndighed i forhold til borgerne kun

kan betros myndigheder, der er danske i den forstand, at der på sædvanlig

måde kan gøres et ansvar gældende her i landet i anledning af deres hand-

linger, f.eks. ved strafferetlig påtale for magtmisbrug og andre embedsfor-

brydelser eller ved afsættelse på grund af uduelighed eller mistillid. Dette

grundlæggende princip kan ikke ændres ved lov, selv om det sker til opfyl-

delse af en traktat, hvorved der tillægges mellemfolkelige myndigheder be-

føjelser til at fastætte regler og træffe afgørelser, som de deltagende stater

har forpligtet til at gøre umiddelbart anvendelige i deres interne retsorden.

Opfyldelse af en sådan traktatmæssig forpligtelse måtte derfor efter almin-

delige regler forudsætte, at der gennemførtes en ændring af eller et tillæg til

grundloven under iagttagelse af reglerne herom i grundlovens § 88.

EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

I overensstemmelse hermed anfører Max Sørensen, Statsforfatningsret

(1973), side 308 ff., følgende begrundelse for grundlovens § 20:

”Det er et fundamentalt og gennemgående princip i dansk for-

fatningsret, at retlig myndighed over for borgerne udøves af de

organer der direkte er indsat ved grundloven, eller som i øvrigt

er et led i det danske forfatningssystem. Lovgivningsmagtens

tyngdepunkt ligger i den folkevalgte forsamling; den udøvende

magt ligger hos ministre der er ansvarlige over for folketinget,

hos folkevalgte kommunalråd, eller hos selvstændige forvalt-

ningsorganer, der er underlagt det danske retssystems hele an-

svarsordning; den dømmende magt ligger hos de af grundloven

instituerede uafhængige domstole. Ganske vist kan lovgivnings-

magten inden for visse grænser overføre sin egen kompetence

til andre organer, og den kan i et vist omfang forrykke kompe-

tencefordelingen mellem domstole og administrationen, men

heraf følger ikke, at den kan overføre beføjelser til organer der

står uden for det danske forfatningssystem. En sådan kompeten-

ceoverførelse ville ikke kunne lade sig gøre uden grundlovs-

ændring, idet den vil stride mod det nævnte fundamentale prin-

cip, at myndighed over for borgere udøves af danske organer.

I mangel af anden løsning måtte man derfor antage, at hvis Dan-

mark ønskede at blive medlem af en international organisation,

der skulle kunne udøve retlig myndighed direkte over for danske

borgere uden om danske forfatningsretlige myndigheder, måtte

det ske ved at der i det enkelte tilfælde vedtoges en beslutning

efter fremgangsmåden for grundlovsændringer. På grund af de

strenge krav der stilles hertil, og med de erfaringer man har om

vanskelighederne ved at opfylde dem, måtte man imidlertid for-

udse, at det på denne måde kunne blive urimeligt vanskeligt for

Danmark at tilslutte sig sådanne organisationer. Ved grundlovs-

revisionen 1953 blev derfor fastlagt en særlig fremgangsmåde,

der er mindre vanskelig end en grundlovsændring. Bestemmel-

sen herom optoges som den § 20 i den nye grundlov.”

Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, bind 1 (1959), side 346 ff., har tilsluttet

sig Max Sørensens beskrivelse af forudsætningen for grundlovens § 20.

Ross fandt, at forudsætningen for grundlovens § 20 er, at efter almindelige

regler, dvs. hvis der ingen paragraf herom fandtes, ville Danmarks tilslut-

ning til en supranational organisation nødvendiggøre en grundlovsændring,

og at det er en kendsgerning, at denne forudsætning danner grundlag for

grundlovens § 20.

Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret I (1944), side 176, anfører tilsva-

rende, at det naturligvis er en i grundloven og i den øvrige lovgivning for-

udsat hovedregel, at danske statsmyndigheder statsretligt udelukkende er

EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

kompetente med hensyn til anliggender, der fuldt ud er knyttet til dansk ter-

ritorium.

Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer (2015), side

173, finder også, at grundloven bygger på den forudsætning, at alene danske

myndigheder har enekompetence til at udøve myndighedsbeføjelser inden

for det danske territorium.

Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse (1999), side 36, anfører, at den

nævnte forudsætning for § 20 er almindeligt anerkendt i den retsvidenska-

belige teori. Som anført af Danielsen, a.st., side 36 ff., har Henrik Zahle dog

stillet sig tvivlende over for den nævnte forudsætning.

Forudsætningen for grundlovens § 20 er endvidere anerkendt i retspraksis,

hvor Østre Landsret ved dom af 27. juni 1997 i den såkaldte Maastricht-sag

(optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 800 H) udtalte følgende:

”Det

er et grundlæggende forfatningsretligt princip, at den lov-

givende, udøvende og dømmende magt udøves af danske myn-

digheder. Overladelse af disse beføjelser til en international or-

ganisation med overstatslig myndighed kræver herefter som ud-

gangspunkt grundlovsændring, medmindre grundloven indehol-

der udtrykkelig hjemmel til en sådan overladelse af beføjelser.

Grundlovens § 20 blev indført ved Danmarks Riges Grundlov

af 5. juni 1953 med det formål, at Danmark kunne indtræde som

medlem af internationale organisationer med overstatslig myn-

dighed, uden at en grundlovsændring var nødvendig.”

Overladelse af beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder, kan efter

grundlovens § 20 ikke ske til et andet lands nationale myndigheder. Mulig-

heden for at foretage en sådan overladelse af beføjelser vil derfor kræve en

grundlovsændring.

Det bemærkes, at der findes eksempler i praksis på, at lovgiver i konkrete

tilfælde har givet fremmede statsmyndigheder adgang til at udøve

visse

funktioner af administrativ karakter her i landet, jf. eksempelvis lov nr. 597

af 12. juni 2013 om investeringsforeninger vedrørende kontrol eller under-

søgelse af visse udenlandske investeringsinstitutter og visse danske investe-

ringsforeninger. Kompetencen til at træffe afgørelser og gennemføre

tvangsmæssige foranstaltninger i forhold til retssubjekter, som er underlagt

dansk jurisdiktion, ligger dog fortsat hos danske myndigheder, jf. Jens Peter

Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer (2015), side 173.

EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

2. Jurisdiktionsaftaler

Det antages, at grundloven, herunder det uskrevne grundlovsforbud, ikke er

til hinder for, at et fremmed lands myndigheder efter folkeretlig aftale om

afgrænsning af de indbyrdes jurisdiktionsforhold opnår adgang til dansk ter-

ritorium til at udøve visse beføjelser i forhold til personer mv., som også har

en særlig tilknytning til det pågældende andet land. Vurderingen af sådanne

såkaldte jurisdiktionsaftalers forhold til grundloven beror på den enkelte af-

tales formål og nærmere indhold, herunder karakteren og omfanget af de

udenlandske myndigheders beføjelser på dansk område. I overensstemmelse

hermed er der i lovgivningspraksis mv.

–

både før og efter 1953-grundloven

–

flere eksempler på, at et fremmed lands myndighed er tillagt beføjelser på

dansk territorium, herunder som led i et særligt samarbejde i grænseområdet

mellem de to lande.

Fra praksis kan der henvises til lov nr. 316 af 28. november 1935 om tillæg

til lov af 13. november 1926 om foranstaltninger mod smugleri m.v. Loven

indeholdt bestemmelse om, at det ved kongelig anordning kunne besluttes,

at bevogtningspersonalet fra en fremmed stat, med hvilken der træffes over-

enskomst om fælles bevogtning af visse farvande til bekæmpelse af ulovlig

indførsel af alkoholholdige varer, under udøvelsen af deres virksomhed på

de af overenskomsten omfattede dele af dansk toldområde skulle have

samme beføjelser, som tilkommer danske toldere. En tilsvarende bestem-

melse findes i dag i toldlovens § 65, stk. 2.

Som et andet eksempel kan nævnes lov nr. 227 af 3. juni 1967 om fælles

grænseekspedition. Efter denne lov kan udenlandske grænsefunktionærer

når der måtte være indgået overenskomst med Danmark herom

bl.a. be-

slaglægge og anholde på dansk område under udførelse af grænseekspedi-

tion. Beslaglæggelsen mv. sker i så fald efter det pågældende andet lands

lovgivning. I lovens forarbejder er det bl.a. anført, at indgåelse af aftaler om

grænseekspedition f.eks. kunne tænkes at blive aktuelt med hensyn til fælles

dansk-svensk grænseekspedition, navnlig efter opførelsen af en Øresunds-

bro, jf. Folketingstidende 1966-67, Tillæg A, sp. 2050.

Fra nyere tid kan nævnes lov nr. 418 af 10. juni 1997 om Danmarks tiltræ-

delse af Schengenkonventionen, hvorefter et medlemslands politi har fået

adgang til i en afstand på op til 25 km fra den dansk-tyske grænse at obser-

vere og forfølge lovovertrædere på dansk territorium. Der vil ikke være tale

om, at disse myndigheder kan foretage nogen form for fysisk magtanven-

delse. Magtanvendelse på dansk territorium vil, bortset fra eventuelle til-

fælde af nødværge, skulle foretages af dansk politi. Ordningen indebærer

EUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 224: Notat vedr. det uskrevne grundlovsforbud

desuden ikke, at dansk politi afskæres fra at udøve de pågældende beføjel-

ser, men alene at der etableres en parallel kompetence for andre medlems-

landes politi. Der kan endvidere peges på, at der vil være tale om beføjelser

i forhold til lovovertrædelser, som har tilknytning til udlandet. Der henvises

til de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 221 af 10. april 1997 om

Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen samt Justitsministeriets no-

tat af 4. december 1996 om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse

med Danmarks tiltrædelse af Schengen-konventionen.

Endelig kan nævnes lov nr. 318 af 9. maj 2000 om politimæssigt samarbejde

i Øresundsregionen. Ved Øresundsforbindelsen blev der etableret et landba-

seret grænseområde mellem Danmark og Sverige. Det er normalt ikke mu-

ligt at vende om under kørslen på Øresundsforbindelsen. For at dansk og

svensk politi kan komme frem til alle dele af deres eget territorium på den

faste forbindelse, er det derfor nødvendigvis krævet, at de to landes politi-

myndigheder også kan færdes på den del af Øresundsforbindelsen, der hører

under den anden parts territorium. Lovforslagets formål var at skabe grund-

lag for dansk tiltrædelse af aftalen af 6. oktober 1999 mellem Danmark og

Sverige om politimæssigt samarbejde i Øresundsregionen. Efter aftalen er

det fortsat i almindelighed forbeholdt hvert af de to landes myndigheder at

udøve politimæssige tvangsbeføjelser på eget territorium. Aftalen indebærer

dog, at hvert lands politimyndigheder under nærmere angivne betingelser

kan udøve visse beføjelser på den anden side af territorialgrænsen. Denne

grænse ligger på Øresundsforbindelsen ca. 10,5 km fra den danske kyst og

ca. 5,5 km fra den svenske kyst. Der henvises til de almindelige bemærk-

ninger til lovforslag nr. 214 af 3. marts 2000 om politimæssigt samarbejde i

Øresundsregionen.