Europaudvalget 2019-20
EUU Alm.del EU-note E 18
Offentligt
2233336_0001.png
EU-note
Til orientering af Europaudvalget
EU’s sanktionspolitik
Sanktioner
(formelt ”restriktive foranstaltninger”)
er over de senere år blevet
et centralt
instrument i EU’s
fælles udenrigspolitik. EU har aktuelt 44 sankti-
onsregimer
1
, som er rettet mod en bred vifte af lande (f.eks. Nordkorea, Ve-
nezuela, Rusland og Tyrkiet), organisationer (Al-Qaeda og ISIS) og tematik-
ker (kemiske våben og terrorisme). EU benytter sig af en bred vifte af instru-
menter til at gennemføre disse sanktioner såsom våbenembargo, indrejsefor-
bud til EU, indefrysning af midler og sanktioner rettet mod hele økonomiske
sektorer. I nærværende note gives et overblik over
EU’s brug af
sanktionsin-
strumentet.
Lande omfattet af EU-sanktioner
Dok.dato
20. august 2020
Det Internationale
Sekretariat
Mathias Grønbek
Lydholm
EU-konsulent
Kilde:
EU Sanctions Map
1
https://www.sanctionsmap.eu/#/main?search=%7B%22value%22:%22%22,%22se-
archType%22:%7B%7D%7D
Side 1 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0002.png
Grundlæggende vedrørende EU’s sanktioner
Formålet
med EU’s sanktioner
Mens sanktioner politisk ofte
EU’s udenrigspolitiske mål:
fremstilles som en måde at
Fremme af EU’s værdier, grundlæg-
straffe et tredjelands ageren i en
gende interesser og sikkerhed.
bestemt sag
f.eks. krænkelse
Bevare fred.
af et andet lands suverænitet,
Konsolidering og støtte til demokrati,
menneskerettighedskrænkelser
retsstatsprincippet, menneskerettigheder
eller udvikling af masseødelæg-
og international lov.
gelsesvåben
er det formelle for-
Forhindre konflikter og styrkelse af inter-
mål med sanktioner at få den på-
national sikkerhed.
gældende aktør til at ændre ad-
færd. Formålet er således ikke af-
straffelse, men at sikre at den pågældende aktør fremadrettet lever op til
nogle bestemte krav.
Sanktioner
er blot ét af EU’s udenrigspolitiske
redskaber og står således
sjældent alene. Forud for vedtagelsen af sanktioner vil der typisk være på-
gået et omfattende diplomatisk arbejde med henblik på at få den pågæl-
dende aktør
f.eks. et tredjelands regering
til at ændre adfærd. Sanktioner
skal støtte op om EU’s udenrigspolitiske mål.
EU eller FN?
Alle FN-medlemslande har en forpligtelse til at implementere sanktioner ved-
taget af FN’s sikkerhedsråd.
EU-landenes implementering foregår dog i ho-
vedsagen gennem EU. Det er derfor vigtigt at skelne
mellem EU’s egne
sanktionsregimer og de sanktioner, der er blot er en implementering af FN-
sanktioner. Eksempler på FN-sanktionsregimer er sanktionerne over for Den
Centralafrikanske Republik, der blandt andet omfatter en våbenembargo og
en fastfrysning af midler (se nedenfor for yderligere om de forskellige typer af
sanktioner).
FN’s sanktionsregimer
er, grun-
Tre typer af sanktioner:
det muligheden for et veto i FN’s
1. FN-sanktioner implementeret af EU.
sikkerhedsråd, ofte mindre vidt-
2. FN-sanktioner implementeret af EU og
gående end, hvad der politisk er
styrket med yderligere EU-sanktioner.
ønske om at gennemføre af
3. EU-sanktioner.
sanktioner i EU-regi. Det er der-
for ikke unormalt, at EU supplerer FN-sanktioner med egne sanktioner. Ek-
sempler på lande, der er omfattet af både FN- og supplerende EU-sanktioner
er Den Demokratiske Republik Congo, Guinea-Bissau, Iran og Sudan.
Side 2 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0003.png
Slutteligt er der også tilfælde, hvor FN’s sikkerhedsråd enten ikke vedtager
sanktioner,
eller hvor man fra EU’s medlemslandes side ikke
mener, at det
går tilstrækkeligt hurtigt. EU kan i disse tilfælde introducere egne sanktioner,
der står alene og således er uafhængige af FN-systemet. Eksempler herpå er
EU-sanktionerne over for Hviderusland, Myanmar og Rusland.
Typer af sanktioner
EU har en række forskellige in-
strumenter til rådighed, når det
kommer til sanktioner. Hvilket in-
strument der anvendes, afhæn-
ger af det politiske ønske og den
konkrete målgruppe. De mindst
vidtrækkende sanktioner er per-
sonspecifikke og kan have fokus
på indefrysning af midler i euro-
pæiske banker eller indrejsefor-
bud. De mest vidtrækkende
sanktioner omfatter hele økono-
miske sektorer i det pågældende
land.
Tomme sanktionslister
En særlig variant af personrettede EU-sanktio-
ner er de såkaldte ”tomme sanktionslister”. Det
er sanktionsregimer, der tillader, at personer
f.eks. tilknyttet et regime, sanktioneres, men
hvor ingen personer sanktioneres. Det skyldes
ofte, at der enten alene er behov for at signa-
lere villighed til senere at sanktioner, eller at
man ønsker at støtte op om en positiv udvikling
og derfor har fjernet alle personer fra listen,
men ønsker at have muligheden for hurtigt at
reintroducere sanktioner. Et eksempel på en
tom sanktionsliste er
sanktionerne over for
Bosnien-Hercegovina.
De oftest anvendte sanktioner er
personrettede sanktioner.
Med personer forstås både fysiske og juridiske per-
soner, herunder f.eks. virksomheder og organisationer. Denne type af sankti-
oner er en komponent i langt de fleste sanktionsregimer (både EU og FN) og
har fokus på at påvirke individers opførsel, herunder støtte til en bestemt poli-
tik. De to primære redskaber i
EU-borgere kan rammes af sanktioner
den forbindelse er fastfrysning af
Sanktioner, herunder personrettede sanktioner,
midler i europæiske banker og
anvendes i udgangspunktet over for tredje-
indrejseforbud. Disse typer sank-
lande eller ikke-europæiske organisationer.
tioner bruges blandt andet over
Dette forhindrer dog ikke, at EU-borgere kan
for personer, der støtter terror og
omfattes. Et eksempel herpå er Bashar Al-As-
personer tilknyttet forskellige re-
sads kone
Asma Al-Assad,
der på tidspunktet
gimer, som bidrager til disse regi-
for listning var EU-borger (UK). Det er dog ofte
mers undertrykkelse af befolknin-
gen eller til misbrug af offentlige
svært at håndhæve et indrejseforbud for EU-
midler. Et eksempel på et sankti-
borgere, da disse i udgangspunktet har ret til at
onsregime med fokus på inde-
vende hjem til deres hjemland. Problematikken
frysning af midler er EU’s sankti-
med EU-borgere på sanktionslister er særligt
oner over for en række egyptere
relevant for
de tematiske sanktioner vedrø-
fra 2011. Sanktionerne blev be-
rende terrorisme og støtte hertil
(ISIS og Al-Qa-
grundet med, at de pågældende
eda).
personers misbrug af offentlige
Side 3 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0004.png
midler bidrog til at underminere landets mulighed for på længere sigt at skabe
en bæredygtig økonomi. Blandt personer omfattet af sanktionerne er med-
lemmer af Mubarak-familien.
2
En anden ofte anvendt form for sanktioner er
våbenembargo.
Våbenembar-
goer og forbud mod salg af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse
af borgere (f.eks. overvågningsudstyr)
eller ”dual use”-produkter
(produkter,
der kan anvendes til både civil og militær brug) er ofte et element i både EU-
og FN-sanktioner over for lande, der er i krig, eller som aktivt undertrykker en
befolkningsgruppe. Eksempler på sanktionsregimer, der indeholder sådanne
våbenembargoer eller forbud er sanktionerne over for Kina som følge af begi-
venhederne på Den Himmelske Freds Plads samt over for Hviderusland, Iran
og en række afrikanske lande.
De mest vidtgående sanktioner
Eksempel på sanktionsregime
indeholder
typisk i tillæg til
Mange sanktionsregimer består af en hel
ovenstående redskaber
sankti-
række forskellige sanktioner. Et eksempel
oner rettet mod hele økonomiske
herpå er EU’s sanktioner over for Venezuela,
sektorer. Sådanne sanktioner an-
der indeholder følgende elementer:
vendes i begrænset omfang af
Våbenembargo.
FN, men er et centralt element i
Indefrysning af midler.
de særligt tunge EU-sanktionsre-
Indrejseforbud.
gimer, herunder over for Rusland
Begrænsninger på udstyr, der kan bru-
(underminering af Ukraines suve-
ges til intern undertrykkelse.
rænitet og annekteringen af
Telekommunikationsudstyr.
Krim), Nordkorea, Venezuela og
Iran. Økonomiske sanktioner, der
rammer hele sektorer, kan have vidtgående konsekvenser. F.eks. vurderedes
det, at de samlede vestlige
ikke kun europæiske
finansielle sanktioner
mod Rusland, ramte det russiske BNP med -2,4 procentpoint i 2017
3
.
I tillæg til ovenstående anvendes yderligere en række forskellige sanktioner.
Det gælder f.eks. forbud mod handel med kulturskatte fra Irak og Syrien, for-
bud mod køb af olieprodukter fra visse konfliktområder, forbud mod køb af
guld og diamanter og forbud mod at lade skibe fra et bestemt land lægge til
kaj. Generelt gælder, at sanktioner i høj grad kan tilpasses den enkelte situa-
tion og problematik.
2
Kilde: EU’s Sanctions Map –
informationer vedrørende sanktionerne mod Egypten (på engelsk)
Kilde: Evsey Gurvich & Ilya Prilepskiy: The impact of financial sanctions on the Russian econ-
omy (kan læses
her)
3
Side 4 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0005.png
Vedtagelse af sanktioner
Uanset om der er tale om implementering af FN-sanktioner, eller om der er
tale om selvstændige EU-sanktioner, skal de vedtages efter en fast proce-
dure i Rådet. Europa-Parlamentet spiller ingen rolle i vedtagelsen af EU-
sanktioner.
Første skridt er,
at EU’s højtstå-
Det Europæiske Råds rolle i vedtagelsen af
ende repræsentant for udenrigs-
sanktioner
anliggender eller en medlemsstat
Vedtagelse af nye sanktionsregimer er ofte
fremsætter et forslag til en råds-
storpolitik og drøftes blandt stats- og regerings-
beslutning vedrørende målret-
cheferne i Det Europæiske Råd. Det Europæi-
tede sanktioner. Rådsbeslutnin-
ske Råd har dog ingen formel rolle i vedtagel-
gen har hjemmel i Lissabontrak-
sen af sanktioner. Enighed i Det Europæiske
tatens art. 29
4
, om fælles uden-
Råd gør dog processen med udformningen af
rigspolitiske positioner. Rådsbe-
rådsbeslutningen lettere, idet der allerede forud
slutningen, der udgør den over-
for fremsættelse af forslag hertil er generel
ordnede politiske ramme for
enighed om, at der skal udarbejdes sanktioner.
sanktionerne, drøftes i den rele-
vante rådsarbejdsgruppe
f.eks.
en rådsarbejdsgruppe med geografisk ansvar for det pågældende land
og
udsættes for en juridisk gennemgang i Rådets RELEX-arbejdsgruppe (juridi-
ske og økonomiske spørgsmål under udenrigspolitikken). Herefter behandles
sagen i COREPER, der består af medlemslandenes faste repræsentanter
(ambassadører). I sidste ende vedtages rådsbeslutningen af Rådet med en-
stemmighed, jævnfør Lissabontraktatens artikel 31.
I de tilfælde, hvor sanktionerne alene omfatter f.eks. våbenembargo og ind-
rejseforbud, vil medlemsstaterne på baggrund af rådsbeslutningen skulle im-
plementere disse. Kommissionen overvåger, om medlemsstaterne gennem-
fører implementeringen tilstrækkeligt hurtigt.
Såfremt de sanktioner, der er politisk enighed om i rådsbeslutningen, omfat-
ter fastfrysning af individers midler eller andre typer af økonomiske eller fi-
nansielle sanktioner, skal disse implementeres i en rådsforordning. Den højt-
stående repræsentant og Kommissionen fremsætter i fællesskab et forslag
hertil. Forslaget, der tæt følger rådsbeslutningen og afklarer de tekniske ele-
menter heraf, drøftes herefter i RELEX-arbejdsgruppen, inden den sendes vi-
dere til COREPER og efterfølgende Rådet. Forordningen kan herefter vedta-
4
TEU art. 29: ”Rådet
vedtager afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgs-
mål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres natio-
nale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger.”
Side 5 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0006.png
ges med kvalificeret flertal i Rådet, mens Europa-Parlamentet alene skal un-
derrettes
5
. Det bemærkes dog, at det samlede sanktionsregime i praksis vil
skulle samle enstemmig opbakning, idet forordningen normalt vedtages pa-
rallelt med rådsafgørelsen, der vedtages med enstemmighed.
En ændring eller ophævelse af sanktioner vil i udgangspunktet kræve en-
stemmighed. Sanktioner udformes dog altid med en såkaldt solnedgangs-
klausul. Det betyder, at sanktionerne typisk udløber efter et halvt eller et helt
år, med mindre der træffes anden beslutning. Fornyelse af sanktionerne vil
på linje med den oprindelige vedtagelse
kræve enstemmighed. Det bety-
der, at et enkelt medlemsland kun i en begrænset periode vil kunne insistere
på at fastholde sanktioner mod de øvrige medlemslandes vilje, idet sanktio-
nerne alligevel udløber med solnedgangsklausulen.
Retssikkerhed
Oprindelig blev anvendelsen af sanktioner opfattet som et rent udenrigspoli-
tisk instrument, som EU-domstolen ikke havde mulighed for at bedømme.
Kadi I-dommen (C-402/05
P og C-415/05 P)
fra 2008 ændrede denne prak-
sis, idet EU-domstolen understregede, at den rådsforordning, der implemen-
terer rådsbeslutningen, kan indbringes for Domstolen med henblik på at
sikre, at den beskytter de grundlæggende rettigheder for personer, som ram-
mes af sanktionerne. Det indebærer bl.a., at der skal gives en tilstrækkeligt
god grund for, at en person sættes på en sanktionsliste og f.eks. får indefros-
set sine midler. Dette krav gælder også i forbindelse med implementering af
FN-sanktioner.
I praksis betyder det, at Rådet i forbindelse med udformningen af sanktionsli-
ster skal kunne sandsynliggøre, at en person kan siges at have forbindelse til
den type handlinger, man ønsker at forhindre. Det betyder konkret, at såfremt
man ønsker at pålægge f.eks. en forretningsmand sanktioner for støtte til ter-
ror, skal det kunne sandsynliggøres, at vedkommende rent faktisk bidrager til
terror. Eller tilsvarende, at f.eks. en guvernør bidrager til undertrykkelse af
menneskerettigheder.
Det betyder også, at Rådet er underlagt en forpligtelse til at høre personer,
der sættes på sanktionslister. Høringen skal ikke foregå forud for en listning
(idet sanktionen ville miste sin reelle betydning, da f.eks. økonomiske midler i
så fald ville kunne flyttes), men skal efterfølgende give den omfattede person
mulighed for at gøre indsigelse.
5
Vedtagelsen i Rådet sker i henhold til
TEUF art. 215.
Side 6 | 7
EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik
2233336_0007.png
Vil du vide mere?
-
-
-
De grundlæggende principper for EU-sanktioner kan findes
her
(på engelsk)
De officielle retningslinjer for implementeringen og evalueringen
af sanktioner findes
her
(på engelsk).
Den Fælles Udenrigstjenestes gennemgang af sanktionsinstru-
mentet kan læses
her
(på engelsk)
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
Side 7 | 7