kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Europaudvalget 2019-20
KOM (2020) 0260 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

Dato

J. nr.

20. juli 2020

2020-5927

Indhold

1. Forslag til forordning om fastsættelse af foranstaltninger for at bidrage til et

bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien ................... 2

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

1. Forslag til forordning om fastsættelse af foranstaltninger for at bi-

drage til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-

pandemien

KOM nr. (2020) 260

Nyt notat.

Resumé

COVID-19-pandemien har også ramt jernbanesektoren med hidtil usete nega-

tive konsekvenser. Jernbanesektoren har strategisk betydning for EU og har

dertil afgørende for EU’s strategi for en mere bæredygtig transportsektor.

EU-Kommissionen har på den baggrund foreslået en forordning, der vil be-

tyde, at medlemslande kan fjerne en række afgifter, der opkræves af sektoren,

for at lette sektoren økonomisk. Infrastrukturforvalterens indtægtstab på den

konto skal da kompenseres af medlemslandet.

Forslaget har dels til formål at supplere den eksisterende ramme for jernba-

nesektoren for at gøre det lettere for nationale myndigheder og jernbaneinte-

ressenter at afbøde en række negative konsekvenser af pandemien og dels til

formål at reagere på akutte behov i sektoren, så længe konsekvenserne mær-

kes.

Foranstaltningerne er tidsbegrænsede, fra 1. marts 2020 til 31. december

2020, med mulighed for forlængelse. Vedtages forordningen, vil den indføre

undtagelser til det direktiv, der regulerer området og er implementeret af

medlemslandene i national ret. Det er dog medlemslandene selv, der afgør om

og hvordan foranstaltninger gennemføres.

For Danmark omfatter de relevante foranstaltninger i forslaget spektret fra

fritagelse for sporadgangsafgifter (i dansk ret betegnet infrastrukturafgifter)

til nedsættelse samt udsættelse af betaling af dem. Hertil kommer fritagelse

for reservationsafgifter (i dansk ret betegnet afbestillingsgebyrer).

Det er vanskeligt at vurdere de statsfinansielle konsekvenser af forslaget, da

disse afhænger af, hvordan det konkret udmøntes i Danmark. Der vil således

være stor forskel på, om forslaget blot udmøntes ved en forlænget betalings-

frist for infrastrukturafgifter, eller om det udmøntes ved en fuld suspendering

af infrastrukturafgifterne i et givent antal måneder.

Med udgangspunkt i regnskabstallene for 2019 forventes der et samlet må-

nedligt indtægtstab på ca. 58 mio. kr., hvis der indføres en fuld suspendering

af alle infrastrukturafgifter.

Side 2/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Transport- og Boligministeriet forudsætter, at indtægtstab på kontoen dæk-

kes ved tilførsel af finansiering fra statskassen på forslag til lov om tillægsbe-

villing for 2020 efter forelæggelse af aktstykke for Finansudvalget.

Baggrund

Covid-19-pandemien har ført til et større økonomisk chok med negative konse-

kvenser for økonomierne i EU og på verdensplan. Konsekvensernes omfang af-

hænger dels af pandemiens varighed og dels af dens geografiske udbredelse.

Konkret har pandemien haft hidtil usete følger for transportsektoren i alminde-

lighed og for jernbanesektoren i særdeleshed. Hvis der ikke gribes ind, vil pan-

demien få alvorlige følger også på lang sigt for den internationale trafik, fragt-

mængder og passagertal, digitaliseringsfremskridt, markedsåbning og mar-

kedsstrukturer. For at afbøde virkningerne af pandemien iværksættes der nu en

række ambitiøse politiske tiltag, der strækker sig over mange områder. Dette

forslag til forordning vedrører foranstaltninger, der er møntede på at bidrage til

et bæredygtigt jernbanemarked.

Jernbanesektoren har strategisk betydning for EU. Den yder et afgørende bi-

drag til EU's samlede økonomi og beskæftigelse ved direkte at beskæftige over 1

million mennesker, heraf ca. 600 000 i jernbanevirksomhederne og 440 000

hos infrastrukturforvalterne (ved udgangen af 2016). Pandemien kan medføre

et stort antal konkurser og likviditetsproblemer i jernbanesektoren, og den på-

virker hele forsyningskæden med konsekvenser for jernbanevirksomheder, spe-

ditører og logistikvirksomheder. Også infrastrukturforvaltere og operatører af

servicefaciliteter vil blive ramt af de økonomiske konsekvenser.

Jernbanetransporten er desuden afgørende for EU's strategi for en mere bære-

dygtig transportsektor, for den økonomiske og sociale samhørighed og for at

forbinde europæerne inden for og på tværs af medlemsstaterne. De europæiske

jernbaner transporterer hvert år omkring 1,6 milliarder ton gods og 9 milliar-

der passagerer. Jernbanetransport er et vigtigt led i EU's samlede transportsy-

stem og giver ren mobilitet og høj effektivitet. Det er den mest bæredygtige og

miljøvenlige transportform, og derfor er jernbanetransport afgørende for at nå

målene i Kommissionens grønne pagt.

Efter udbruddet af covid-19 er mængden af passager- og godstransport på bane

faldet betydeligt på grund af restriktioner og lavere efterspørgsel. Midlertidige

begrænsninger for rejseforbindelserne mellem EU's medlemsstater betyder, at

de fleste internationale passagertogforbindelser ikke længere betjenes, mens de

indenlandske transporter på bane er faldet med op til 90 % i forhold til sidste

år. Efterspørgslen efter passagertransport i 2020 som helhed forventes at ligge

betydeligt under niveauet i 2019.

Jernbanegodsoperatørerne oplever faldende transportmængder. En af hoved-

årsagerne er, at efterspørgslen fra visse sektorer ophørte, da produktionen gik i

Side 3/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

stå, fordi de fleste medlemsstater havde indført nedlukningsforanstaltninger,

der forårsagede et sammenbrud i efterspørgslen. Efterspørgslen efter jernbane-

transport stiger nu langsomt, og selvom der endnu ikke er fuld klarhed over

dens udvikling, forventes det at efterspørgslen efter godstransport vil ligge un-

der sidste års niveau.

Formål og indhold

Kommissionens forslag lægger op til, at medlemslande kan fjerne en række af-

gifter, der opkræves af sektoren, for at lette sektoren økonomisk. Infrastruktur-

forvalterens indtægtstab på den konto skal da kompenseres af medlemslandet.

Forslaget har dels til formål at supplere den eksisterende ramme for jernbane-

sektoren for at gøre det lettere for nationale myndigheder og jernbaneinteres-

senter at afbøde en række negative konsekvenser af pandemien og dels til for-

mål at reagere på akutte behov i sektoren, så længe konsekvenserne mærkes.

For Danmark omfatter de relevante foranstaltninger i forslaget spektret fra fri-

tagelse for sporadgangsafgifter (i dansk ret betegnet infrastrukturafgifter) til

nedsættelse samt udsættelse af betaling af dem. Hertil kommer fritagelse for

reservationsafgifter (i dansk ret betegnet afbestillingsgebyrer). Foranstaltnin-

gerne dækker for referenceperioden 1. marts 2020 til 31. december 2020. Det

foreslås dog, at Kommissionen tillægges beføjelser til at forlænge perioden om

nødvendigt.

De foreslåede foranstaltninger omfatter følgende:

(1)

Afgifter for sporadgang

—

beløb svarende til de direkte omkostninger:

I henhold til direktivets artikel 31, stk. 3, skal afgifterne for minimums-

adgangsydelserne fastsættes som de omkostninger, der påløber direkte

som følge af togtjenesten. Denne bestemmelse forhindrer i princippet,

at afgifterne fastsættes på et lavere niveau. Det foreslås at fravige den

for at give medlemsstaterne og infrastrukturforvalterne størst mulig

handlingsfrihed i referenceperioden. I Danmark hører disse under in-

frastrukturafgifter.

(2)

Tillæg:

Artikel 32 giver medlemsstaterne mulighed for at opkræve til-

læg, der fastsættes i forhold til de respektive jernbanemarkedssegmen-

ters betalingsevne. Muligheden udnyttes ikke i Danmark, og foranstalt-

ningen er derfor ikke relevant.

(3)

Reservationsafgifter:

I henhold til artikel 36 kan infrastrukturforval-

tere opkræve en passende afgift for kapacitet, som er tildelt, men ikke

udnyttes. Pandemien har forårsaget alvorlige forstyrrelser i jernbane-

trafikken, som har ført til omfattende annulleringer af kanalreservatio-

ner. De tilgrundliggende hændelser var og er fortsat uden for jernbane-

virksomhedernes kontrol. Desuden har de givet anledning til (midlerti-

dig) overkapacitet. Det kan derfor antages, at den incitamentsvirkning,

Side 4/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

der er formålet med reservationsafgifter i henhold til artikel 36, ikke er

relevant for så vidt angår referenceperioden. I Danmark bruges beteg-

nelsen afbestillingsgebyrer. Banedanmark har tidligere på foråret ind-

stillet, at afbestillingsgebyret blev suspenderet af samme grund.

(4)

Kompensation fra medlemsstaterne:

For hvert af de ovennævnte punk-

ter (afgifter baseret på direkte omkostninger, tillæg og reservationsaf-

gifter) vil en nedsættelse af afgifterne, som medlemsstaterne måtte til-

lade i henhold til den foreslåede forordning, medføre indkomsttab for

infrastrukturforvalteren. Disse indkomsttab vil i princippet blive kom-

penseret i henhold til artikel 8, stk. 4, i Markedsåbningsdirektivet. I

henhold til denne bestemmelse er medlemsstaterne forpligtet til at

sikre, at driftsregnskaberne for infrastrukturforvaltere, der lider tab

som følge af bl.a. uventet lavere efterspørgsel, udviser balance over en

periode på 5 år under normale forretningsvilkår. Indkomsttab hos in-

frastrukturforvalterne som følge af de nedsættelser, der er omhandlet i

den foreslåede forordning, er pr. definition udelukket i henhold til Mar-

kedsåbningsdirektivet i dets nuværende form. Det foreslås derfor, at

der ydes kompensation til infrastrukturforvalterne inden for en kortere

frist end den, der er fastsat i artikel 8, stk. 4, i nævnte direktiv, dvs. se-

nest den 31. december i året efter det år, hvor tabet opstod.

(5)

Justering af netvejledningen:

Netvejledningen, der i Danmark beteg-

nes Netredegørelsen, indeholder en detaljeret redegørelse for alminde-

lige regler, tidsfrister, procedurer og kriterier for afgifts- og kapacitet-

stildelingsordningerne, herunder oplysninger om ansøgning om infra-

strukturkapacitet. Ifølge forslaget skal netvejledningen ajourføres og

ændres uden ophold.

Foranstaltningerne vil give sig udslag i et indkomsttab for infrastrukturforval-

terne, som kompenseres af medlemsstaterne, således at infrastrukturforvalte-

rens driftsregnskaber udviser balance senest den 31. december i året efter det

år, hvor infrastrukturforvalteren led tabet.

Det fremgår af forslaget, at medlemslandene selv afgør, om de vil gennemføre

foranstaltningerne fastsat ved forordningen.

Infrastrukturforvalterens netvejledning skal da opdateres uden ophold. Ba-

nedanmarks gældende netvejledning er Netredegørelsen 2020, der afløses af

Netredegørelsen 2021 den 13. december 2020. Således skal begge opdateres for

perioden 1. marts til 31. december 2020.

Europa-Parlamentets udtalelser

Foreligger ikke.

Side 5/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Nærhedsprincippet

Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Initiativet til forslaget er baseret på artikel 91 i traktaten om EU’s funktions-

måde. Markedsåbningsdirektivet er udstedt med hjemmel i traktaten. Direkti-

vets bestemmelser om afgiftsprincipper og om den årlige netvejledning udgør

omfattende regulering af infrastrukturafgifterne på EU-plan.

Forordningen vil blive gældende ret, men medlemslandene får råderum til selv

at afgøre, om foranstaltningerne skal gennemføres, og i givet fald hvordan de

gennemføres. Herved tages der hensyn til, hvilke midler medlemslandene har

til rådighed i form af offentlig finansiering.

Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, da om-

rådet i dag er reguleret på EU-niveau. En fravigelse af reglerne på området

(som den foreslåede midlertidige suspendering af sporadgangsafgifter, tillæg og

reservationsafgifter) vil derfor kræve gennemførelsen af en EU-retsakt.

Gældende dansk ret

Området er i dag reguleret af jernbaneloven (lov nr. 686 af 27. maj 2015) og to

bekendtgørelser, der er udstedt med hjemmel i jernbaneloven:



Bekendtgørelse nr. 1379 af 1. december 2015 om betaling af brug af sta-

tens jernbanenet og om miljøtilskud til godstransport på jernbane m.v.,

Bekendtgørelse nr. 1233 af 25. november 2019 om infrastrukturafgifter

m.v. for statens jernbanenet.

Side 6/10



Sporadgangsafgifterne er endvidere optaget på Finansloven på konto

§28.63.06. Baneafgifter mv. (Transport- og Boligministeriet / Banedanmark).

Netredegørelsen udstedes årligt af Banedanmark og indeholder en detaljeret

redegørelse for almindelige regler, tidsfrister, procedurer og kriterier for af-

gifts- og kapacitetstildelingsordningerne, herunder oplysninger om ansøgning

om infrastrukturkapacitet. Den gældende netredegørelse, Netredegørelsen

2020, afløses den 13. december 2020 af Netredegørelse 2021.

Vedtages forordningen, og vælger den danske stat at gøre brug af forordnin-

gens muligheder for at nedsætte, give afkald på eller udsætte sporadgangsafgif-

terne og reservationsafgifterne (i dansk lovgivning benævnt hhv. infrastruktur-

afgifter og aflysningsgebyrer), skal Banedanmark uden ophold ajourføre netre-

degørelsen med de betingelser, der anvendes på baggrund af de foranstaltnin-

ger, som den danske stat har truffet i henhold til forordningen.

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Hvis forslaget til forordningen vedtages, ændres retstilstanden for reguleringen

på EU-plan midlertidigt, for perioden 1. marts 2020 til 31. december 2021. Alt

efter om Danmark vælger at benytte ordningen, og alt efter hvordan det da gen-

nemføres, ændres retstilstanden herhjemme, og det skal reflekteres i Netredegø-

relserne for 2020 og 2021, der skal opdateres uden ophold.

En vedtagelse af forslaget har ikke lovgivningsmæssige konsekvenser i den for-

stand, at regelsættet

–

andet end Netredegørelserne - skal ændres, da forordnin-

gen vil få direkte retskraft i Danmark.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Det er vanskeligt at vurdere de statsfinansielle konsekvenser af forslaget, da

disse afhænger af, hvordan det konkret udmøntes i Danmark. Der vil således

være stor forskel på, om forslaget blot udmøntes ved en forlænget betalingsfrist

for infrastrukturafgifter, eller om det udmøntes ved en fuld suspendering af in-

frastrukturafgifterne i et givent antal måneder.

I tabel 1 nedenfor fremgår indtægterne på § 28.63.06. Baneafgifter i 2019, her-

under det månedlige gennemsnit. Med udgangspunkt i regnskabstallene for

2019 forventes der et samlet månedligt indtægtstab på ca. 58 mio. kr., hvis der

indføres en fuld suspendering af alle infrastrukturafgifter. Der er taget udgangs-

punkt i tal fra 2019, idet 2020-tallene fra marts og frem er påvirket af den redu-

cerede trafikmængde særligt over Øresundsforbindelsen sfa. grænselukningen

mod Sverige, men da denne kan blive ændret i de kommende måneder, vurderes

det mest retvisende at tage udgangspunkt i realiserede 2019-tal til generiske be-

regninger af effekterne af forslaget, som potentielt vil skulle dække en periode

frem til udgangen af 2020

–

dvs. også efter en eventuel normalisering af trafik-

ken over Øresund.

Side 7/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Side 8/10

Tabel 1: Samlede indtægter og udgifter for Banedanmark på § 28.63.06. Bane-

afgifter i 2019 samt gennemsnit pr. måned

Kategori, mio. kr.

Indtægter

Togkilometerafgifter for passagertog og mate-

riel

Togkilometerafgift, godstog

Broafgift Storebælt, persontog

Broafgift Storebælt, godstog

Broafgift Øresund, persontog

Broafgift Øresund, godstog

Overførsel til Trafikverket

Indtægter i alt

Udgifter

Miljøtilskud, godstog

Betaling Storebæltsforbindelsen

Betaling Øresundsforbindelsen

Betaling Øresundsbanen

Udgifter i alt

Total

Note: Indtægter er med positivt fortegn, udgifter er med negativt fortegn.

Resultat 2019

Gennemsnit

måned 2019

pr.

240,13

17,96

220,70

71,64

126,43

25,07

-5,56

696,37

20,01

1,50

18,39

5,97

10,54

2,09

-0,46

58,03

-17,15

-292,44

-255,82

-40,20

-605,61

90,76

-1,43

-24,37

-21,32

-3,35

-50,47

7,56

Transport- og Boligministeriet forudsætter, at indtægtstab på kontoen dækkes

ved tilførsel af finansiering fra statskassen på forslag til lov om tillægsbevilling

for 2020 efter forelæggelse af aktstykke for Finansudvalget. Det bemærkes i

denne sammenhæng, at dette vil være i tråd med tidligere år, hvor eventuelle

overskud på § 28.63.06. Baneafgifter ligeledes er tilgået statskassen.

Det bemærkes, at en række af udgifterne på § 28.63.06. Baneafgifter er knyttet

til indtægterne på kontoen. Det drejer sig om betalingen til A/S Storebæltsfor-

bindelsen, der som udgangspunkt skal tilsvare indtægterne, samt miljøtilskud-

det, hvor der ligeledes sigtes mod, at det tilsvarer de afgifter, som godstrafikken

betaler for at benytte banestrækningerne ekskl. de faste forbindelser. Der vil i

forbindelse med en eventuel suspendering af infrastrukturafgifterne således

skulle tages stilling til håndteringen af betalingen til A/S Storebæltsforbindelsen

og udbetalingen af miljøtilskuddet.

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Det bemærkes endvidere, at en suspendering af infrastrukturafgifterne også kan

have konsekvenser for overførslen fra Banedanmarks til det svenske Trafikver-

ket, der indgår under indtægter i Tabel 1, eftersom overførslen afhænger af pro-

venuet fra afgifterne vedrørende anden persontrafik end Øresundstogtrafikken

og DSB's trafik mellem København og Ystad.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Der kan på det foreliggende grundlag ikke foretages en samfundsøkonomisk vur-

dering af forslaget.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

En eventuel suspendering af infrastrukturafgifterne og aflysningsgebyrer vil

medføre tilsvarende reducerede udgifter hos jernbaneoperatørerne.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Dan-

mark.

Høring

Forslaget er sendt i høring hos EU-specialudvalget for transport med frist den

14. august. Da høringsvar endnu ikke foreligger vil disse fremgå af et revideret

grund- og nærhedsnotat.

Forhandlingssituation

Forslaget har endnu ikke været behandlet arbejdsgruppen for landtransport,

hvorfor forhandlingssituationen endnu ikke kendes.

Regeringens generelle holdning

Regeringen er positivt stemt over for forslaget. Regeringen finder det positivt,

at Kommissionen med kort varsel har fremsat et forordningsforslag, som vil

gøre det muligt at respondere på jernbanesektorens udfordringer som led i ar-

bejdet for et bæredygtigt jernbanemarked.

Regeringen arbejder for, at gennemførelsen af de forskellige foranstaltninger er

frivillig, og finder det

vigtigt,

at forslaget har indbygget fleksibilitet i form af

valgfrihed mellem foranstaltningerne og med hensyntagen til medlemsstaters

økonomiske muligheder.

Side 9/10

kom (2020) 0260 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien

Forslaget indeholder mulighed for, at Kommissionen kan forlænge perioden

ved vedtagelse af en delegeret retsakt. Dette er en fleksibilitet, der giver mulig-

hed for at respondere på jernbanesektorens behov, hvis de skulle strække sig

ud over referenceperioden. Regeringen vurderer, at det i den særlige situation

er nødvendigt at give Kommissionen beføjelse til at udstede en delegeret rets-

akt, som forlænger perioden, som endnu et bidrag til at sikre et bæredygtigt

jernbanemarked.

Regeringen undersøger fortsat mulighederne og konsekvenserne ved at gen-

nemføre forslagets foranstaltninger, men den kan foreløbig indikere en inte-

resse i at gennemføre ordningen med at suspendere afbestillingsgebyrer.

Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalget

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 10/10