kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

Europaudvalget 2020-21
KOM (2020) 0596 Bilag 1
Offentligt

18. december 2020

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning

om kryptoaktiver - markeder for kryptoaktiver ((MiCA) (KOM

2020/593)), forslag til forordning om et pilotregime for DLT-

markedsinfrastruktur (KOM 2020/594) samt ændringsdirektiv (KOM

2020/596)

1. Resumé

Kommissionen offentliggjorde den 24. september 2020 en pakke på områ-

det for digital finans. En del af pakken har til formål at etablere en EU-

ramme for handlen med kryptoaktiver.

Et kryptoaktiv er en digital repræsentation af et aktiv (fx en aktie eller va-

luta) eller en rettighed (fx en forkøbsret til en vare eller en tjenesteydelse),

der kan opbevares og handles digitalt ved brug af såkaldt distribueret ho-

vedbog-teknologi

(”distributed ledger technology” –

DLT), hvilket betyder

at transaktioner kan verificeres decentralt mellem parter i stedet for fx at

være afhængig af en bank til at udføre transaktioner.

Et element i denne pakke er forslaget om en forordning om kryptoaktiver

(”Markets

in Crypto Assets”

- MiCA). Hensigten med MiCA er overordnet,

at der etableres en passende regulering af kryptoaktiver i EU, som bl.a.

kan sikre den finansielle stabilitet og forbruger- og investorbeskyttelse

samt bidrage til at skabe et nyt og innovativt område for finansiel aktivitet

til gavn for forbrugere og erhvervsliv.

MiCA har fire overordnede formål: 1) at skabe ensartede regler for aktører

på det europæiske marked for kryptoaktiver og relaterede tjenesteydelser,

2) at understøtte innovation og fair konkurrence, 3) at sikre tilstrækkelig

forbruger- og investorbeskyttelse samt markedsintegritet og 4) at sikre den

finansielle stabilitet.

Et andet element i pakken er forslaget til en forordning om et pilotregime

for DLT (distribueret hovedbogsteknologi) ifm. handel med såkaldte DLT-

værdipapirer, dvs. finansielle instrumenter (fx aktier) der handles vha.

DLT. Pilotregimet har til formål at give allerede etablerede markedsdelta-

gere, fx værdipapircentraler, der i forvejen har relevant tilladelse (fx tilla-

delse som værdipapircentral),) mulighed for at teste brugen af DLT under

regulerede forhold, hvor de alt efter omstændighederne kan blive fritaget

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

2/14

fra at overholde en række regler, der ellers ville forhindre et pilotregimet.

En specifik fritagelse kan fx være kravet om, at DLT-værdipapirerne skal

bogføres i en værdipapircentral, såfremt bogføringen i stedet sker direkte

på en distribueret hovedbog. Samtidigt skal pilotregimet give nationale til-

synsmyndigheder erfaring med tilsyn af finansielle DLT-aktiviteter.

Et sidste element er et ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser,

der bl.a. skal gøre MiCA og pilotregimet konsistent med nuværende lov-

givning på fx det finansielle område.

Regeringen støtter generelt forslagene og formålet om, at europæiske virk-

somheder og borgere i langt højere grad kan opnå fordelene ved et velud-

viklet marked for kryptoaktiver. Regeringen lægger vægt på en høj forbru-

ger- og investorbeskyttelse, finansiel stabilitet og lige konkurrencevilkår

på området for kryptoaktiver. Regeringen vil også arbejde for, at tilsynet

med særligt signifikante udstedere af kryptoaktiver udføres med omtanke

for både omkostninger og effektivitet.

2. Baggrund

Et kryptoaktiv er en digital repræsentation af et aktiv (fx en aktie eller va-

luta) eller en rettighed, der kan opbevares og handles digitalt ved brug af

såkaldt distribueret hovedbog-teknologi

(”distributed ledger technology” –

DLT). En enhed af et kryptoaktiv omtales typisk som et såkaldt token (tegn

på dansk).

DLT indebærer, at transaktioner kan verificeres decentralt mellem parter

vha. kryptografi, hvilket sikrer en pålidelig udveksling af informationer,

værdier og rettigheder uden kompromittering af fortrolige oplysninger. Fx

kan to parter udføre en valutatransaktion uden at være afhængige af banker

samt en centralbank, der kontrollerer at det givne beløb udveksles og af-

stemmes med hhv. modtagerens og afsenderens konto, hvilket er det sy-

stem der aktuelt anvendes bredt.

De seneste år har udviklingen på området medført, at bl.a. værdipapirer (fx

aktier og obligationer), valutaer og andre finansielle produkter er mulige at

repræsentere og handle som kryptoaktiver vha. DLT og dermed uden om

det eksisterende finansielle system. Kendte kryptoaktiver er bl.a. Bitcoin

samt Facebooks annoncerede betalingsmiddel Libra, der ventes lanceret i

en eller anden form i 2021.

Handlen med kryptoaktiver, herunder finansielle produkter og valutaer,

falder på mange punkter uden for eksisterende lovgivning i EU samt i flere

EU-lande. Det er blandt andet tilfældet i Danmark.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske Uni-

ons funktionsmåde (TEUF). Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgivere.

Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

3/14

3. Formål og indhold

Den 24. september 2020 offentliggjorde Kommissionen sit forslag til for-

ordning om markeder for kryptoaktiver (KOM 2020/593) (”Markets

Crypto Assets” –

MiCA) og forslag til forordning om et pilotregime for

DLT markedsinfrastruktur (KOM 2020/594) (fremover DLT-

forordningen). Forslagene er fremsat som en del af en større pakke, som

også indeholder Kommissionens strategier for hhv. digital finans for EU

(KOM 2020/591), detailbetalinger i EU (KOM 2020/592) og et forslag til

en forordning om cybermodstandsdygtighed (digital operational mod-

standsdygtighed

–

DORA) (KOM 2020/595). Kommissionen offentlig-

jorde også et ændringsdirektiv (KOM 2020/596), som bl.a. har til formål

at konsekvensrette den eksisterende lovgivning som følge af bl.a. MiCA-

og DLT-forordningerne.

3.1 MiCA-forordningen

MiCA-forordningen har til hensigt at sikre en passende lovgivningsmæssig

ramme for kryptoaktiver i EU. Forordningen skal dels sikre, at initiativer

som fx Facebooks Libra kan håndteres på en betryggende måde i EU, og

dels sikre at handlen med værdipapirer og den fremtidige udvikling af nye

tjenester baseret på kryptoaktiver bliver omfattet af en passende regulering.

Der er fire overordnede formål med forordningen:

1. At skabe ensartede regler for aktører på det europæiske marked

for kryptoaktiver og dertil forbundene tjenesteydelser.

2. At understøtte innovation og fair konkurrence.

3. At sikre tilstrækkelig forbruger- og investorbeskyttelse samt

markedsintegritet.

4. At sikre at ovenstående kan ske uden risiko for negativ påvirk-

ning af den finansielle stabilitet.

Kommissionen ønsker med MiCA-forordningen at regulere en række akti-

viteter med kryptoaktiver, som ikke ellers er omfattet af den eksisterende

finansielle regulering. Dermed berører MiCA-forordningen fx ikke udste-

delsen af traditionelle aktier og obligationer. Derudover ønsker Kommis-

sionen, at signifikante udstedelser af kryptoaktiver skal være underlagt til-

syn af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). Kriterierne for sig-

nifikante udstedelser mv. er redegjort for i næste afsnit.

3.1.1 Anvendelsesområde

MiCA-forordningen finder anvendelse for udstedelser og tjenesteydelser

med tre typer af kryptoaktiver:

1. Aktivbaserede tokens (ART), hvis formål er at fastholde en stabil

værdi ved at referere til værdien af

flere

fiat valutaer (lovlige beta-

lingsmidler såsom danske kroner), en eller flere råvarer (fx kobber),

et eller flere kryptoaktiver (fx Bitcoin), eller en kombination heraf.

2. E-penge token (EMT), hvis primære formål er at fungere som et

betalingsmiddel. Hensigten er at fastholde en stabil værdi ved at

referere til

fiat valuta (lovligt betalingsmiddel).

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

4/14

3. Alle andre kryptoaktiver, der ikke falder under definition på ART

og EMT, herunder såkaldte utility tokens, der giver indehaveren en

rettighed til en vare eller en tjenesteydelse (fx en biografbillet eller

adgang til en delebil, hvor kun holdere af det specifikke token har

adgang).

Derudover definerer MiCA-forordningen også signifikante udstedelser af

ART og EMT. Disse udstedelser kategoriseres som signifikante baseret på

en vurdering af udstedelsen ud fra en række prædefinerede tærskelværdier.

For sådanne signifikante udstedelser pålægges der yderligere restriktive

krav, fx ang. kapital- og likviditetskrav, og dele af tilsynskompetencen

overdrages til EBA. Det skyldes, at Kommissionen vurderer, at de signifi-

kante udstedelser kan have konsekvenser for den finansielle stabilitet på

tværs af EU.

En række aktører vil helt eller delvist være undtaget fra bestemmelserne i

MiCA-forordningen. Det gælder bl.a. centralbanker, herunder den Euro-

pæiske Centralbank (ECB), internationale offentlige organisationer, kre-

ditinstitutter og fondsmæglerselskaber. Det skyldes blandt andet, at mange

af disse aktører i forvejen er underlagt lignende krav andre steder i den

finansielle lovgivning.

3.1.2 Nye tilladelseskrævende aktiviteter

Kommissionen foreslår konkret for MiCA-forordningen, at fire typer akti-

viteter skal omfattes af et tilladelseskrav:

1. Udstedelse af ART til offentligheden.

2. Udstedelse af EMT til offentligheden.

3. Udstedelse af andre kryptoaktiver til offentligheden.

4. Kryptoaktivtjenester.

Helt generelt stiller MiCA-forordningen krav om god skik for alle udste-

dere af kryptoaktiver, hvilket indebærer, at udstederne skal handle ærligt,

redeligt og professionelt.

Derudover skal udstedere af ART og EMT leve op til en række krav, der i

høj grad minder om de krav, der i dag stilles til udstedere af lignende in-

strumenter, primært betalingsinstitutter og e-pengeinstitutter. Det indebæ-

rer bl.a. kapitalkrav, organisatoriske krav og krav til sammensætningen af

den bagvedliggende reserve. På nogle områder afhænger indholdet af disse

krav af, om der er tale om en ART eller en EMT. Kravene til en udsteder

af en ART er lidt mere fleksible, end de er for en udsteder af en EMT. Dette

gælder primært for typen af aktiver, der kan ligge i reserve for udstedelsen

af en ART. Derudover fastsætter forordningen yderligere tilladelseskrav

for både udstedere af EMT og ART, hvis udstedelsen kan karakteriseres

som værende signifikant. Det indebærer bl.a. krav om aflønningspolitik-

ker, som fx skal fremme en sund risikostyring samt krav til likviditeten af

reserven, dvs. at udstederen på kort tid er i stand til at sælge aktiverne i den

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

5/14

bagvedliggende reserve for at imødekomme, hvis holderen (ejeren) af en

EMT eller ART, ønsker at indløse denne.

Det vil fremover også være tilladelsespligtigt at udbyde følgende tjeneste-

ydelser med kryptoaktiver, der i høj grad svarer til de tjenester, der i dag

kendes fra bilag 4 i lov om finansiel virksomhed:



Veksling af kryptoaktiv til en fiat valuta (national valuta uden ibo-

ende værdi og udstedt af en myndighed, fx danske kroner)

Veksling af kryptoaktiver til andre kryptoaktiver

Modtagelse og formidling af ordrer vedrørende kryptoaktiver på

tredjemands vegne

Udførelse af ordrer vedrørende kryptoaktiver på tredjemands

vegne

Rådgivning om kryptoaktiver

Drift af en handelsplatform for kryptoaktiver

Placering af kryptoaktiver

Deponering og administration af kryptoaktiver på tredjemands

vegne

Tilladelseskravene til udbydere af disse tjenesteydelser minder i nogen

grad om kravene for lignende tjenesteydelser med finansielle instrumenter.

De specifikke krav afhænger af hvilke tjenesteydelser, der udbydes.

3.1.3 Forbruger- og investorbeskyttelse

MiCA-forordningen indeholder en række krav, der har til formål at sikre

en passende forbruger- og investorbeskyttelse. Helt generelt stilles der krav

om udarbejdelse og indhold af et såkaldt white-paper når der udstedes to-

kens og kryptoaktiver. Et white-paper indeholder oplysninger om udste-

delsen af et kryptoaktiv og er sammenligneligt med de prospekter, som

virksomheder skal udgive, når de udbyder salg af værdipapirer (fx aktier)

til offentligheden.

For udstedere af ART og EMT stilles der yderligere forbrugerbeskyttelses-

krav, der i høj grad minder om de krav, der i dag stilles til udstedere af

lignende instrumenter, primært betalingsinstitutter og udstedere af e-penge

(fx Facebook). Herunder navnligt krav til sikring af brugermidler, som har

til formål at sikre forbrugernes mulighed for indløsning ved at regulere

hvorledes de indbetalte brugermidler på placeres

og for ART’ers vedkom-

mende at sikre den iboende værdi af de udstedte tokens. Forskellene i kra-

vene til udstedere af hhv. ART og EMT relaterer sig primært til forbruger-

nes ret til at indløse et kryptoaktiv:

- EMT: Forbrugere skal altid kunne indløse til kurs 1:1 (kurs pari),

dvs. én enhed af den pågældende EMT skal kunne indløses for én

enhed af den fiat valuta, som EMT’en referer.

- ART: Forbrugere skal gennem white-paperet oplyses om deres ind-

løsningsrettigheder. Det er ikke et krav, at der skal være et indløs-

ningskrav mod udsteder. Dette bliver i stedet forsøgt imødekommet

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

6/14

med krav til udstederen om at sikre likviditeten af den udstedte

ART på markedet.

For udstedelse af andre kryptoaktiver end ART og EMT indføres der også

en 14-dages fortrydelsesret, der erhverves direkte hos udstederen, ligesom

det er kendt fra fjernsalgsdirektivet (direktiv 97/7/EF). Fortrydelsesretten

gælder dog ikke i de tilfælde, hvor udstederen udbyder sine tokens gennem

en markedsplads.

For udbydere af tjenesteydelser med kryptoaktiver afspejler investor-/for-

brugerbeskyttelseskravene også kravene for lignende tjenesteydelser med

finansielle instrumenter. De specifikke krav afhænger også af, hvilke tje-

nesteydelser, der udbydes.

3.1.4 Tilsyn

Som udgangspunkt vil tilsynet med de nye typer af virksomheder skulle

vatetages af de nationale kompetente myndigheder (i Danmark Finanstil-

synet), på linje med andre finansielle virksomheder.

Virksomheder, der udsteder signifikante ART eller EMT foreslås dog un-

derlagt tilsyn af EBA, hvilket indebærer:

Oprettelsen af tilsynskollegier: EBA skal forestå tilsynet bl.a. gen-

nem såkaldte tilsynskollegier, hvor de relevante tilsynsmyndighe-

der for den givne udsteder deltager.

Delt tilsynskompetence for signifikante EMT: EBA skal supervi-

sere overholdelsen af de yderligere krav for signifikante EMT op-

stillet i MiCA-forordningen.

Inspektioner hos udstedere af signifikante ART: EBA tildeles be-

føjelser til at gå på inspektion hos udstedere af signifikante ART.

Opkrævning af gebyrer: EBA kan opkræve gebyrer direkte hos ud-

stedere af signifikante ART og EMT til at dække EBA’s omkost-

ninger ved at føre tilsynet.

3.2 DLT-forordningen

Formålet med forordningen om et pilotregime for DLT markedsinfrastruk-

tur er at skabe et nyt regime for markedsaktører, der ønsker at beskæftige

sig med DLT ifm. handel med DLT-værdipapirer. DLT-værdipapirer kan

fx være kendte finansielle instrumenter, som aktier og obligationer, der ud-

stedes, handles og afvikles gennem DLT (fx en blockchain). En finansiel

markedsinfrastruktur kan fx være en virksomhed, som tilbyder tjeneste-

ydelser, der understøtter køb og salg af værdipapirer, opbevaring af værdi-

papirer, værdipapirafvikling, mv. Pilotregimet vil også betyde, udover at

eksisterende finansielle markedsinfrastrukturvirksomheder får mulighed

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

7/14

for at afprøve DLT i et reguleret miljø, at nationale kompetente myndighe-

der (Finanstilsynet i Danmark) kan få erfaring med udføre tilsyn på områ-

det. Pilotregimet vil løbe i 5 år, hvorefter ESMA skal udarbejde en rapport

ud fra hvilken Kommissionen vil tage stilling til, om regimet skal forlæn-

ges.

Forordningen tager sigte på de markedsinfrastrukturvirksomheder, værdi-

papircentraler, fondsmæglerselskaber eller operatører af regulerede mar-

keder, der ønsker at udbyde markedspladser, hvor der kan handles med

samt ske afvikling af DLT-værdipapirer i det sekundære marked på en

DLT-baseret multilateral handelsfacilitet (DLT-MHF) eller værdipapiraf-

viklingssystemer, der tilbyder afvikling af DLT-værdipapirer (DLT-

værdipapirafviklingssytem). Anvendelse af DLT gør det blandt andet mu-

ligt at afværge potentielle cyberricisi ved at nedbringe risikoen for et så-

kaldt single point of failure

, som er en kendt risiko ved bestående finan-

sielle markedsinfrastrukturer. Det skyldes bl.a., at DLT er helt uafhængig

af andre systemer, og lignende nedbrud vil derfor være af systemisk be-

grænset omfang. Derudover kan en række processer i forbindelse med af-

vikling af transaktioner efter afslutning af handel gøres lettere gennem an-

vendelse af fx smart contracts

(hvilket vil lette eller overflødiggøre en

række processer ved afvikling af handel med værdipapirer).

Kommissionen anfører, at der hidtil har været lovgivningsmæssige barrie-

rer for udviklingen af DLT markedsinfrastruktur, men at det ikke har stået

klart præcis hvori disse barrierer består. Med forslaget ønsker Kommissi-

onen at skabe ensartede krav på tværs af EU, så markedet for DLT mar-

kedsinfrastrukturer kan modnes. For DLT-værdipapirafviklingssystemet

sker dette blandt andet ved at indføre en mulighed for visse fritagelser fra

de eksisterende krav i CSDR

, da visse handler med DLT-værdipapirer alt

efter omstændighederne kan medføre ukonventionelle værdipapirafviklin-

ger, grundet DLT-værdipapirenes særegne karakter som kryptoaktiver.

DLT-værdipapirafviklingssystemet kan derved ansøge hos de kompetente

nationale myndigheder (Finanstilsynet) om fritagelser fra de eksisterende

krav til værdipapirafvikling. Det kan fx være krav til, at værdipapirer skal

udstedes i ”dematerialiseret form”

(elektronisk udstedelse af værdipapirer

i stedet for fysisk udstedelse i fx papirform), at investorer skal have et

”værdipapirdepot” mv., da værdipapirafviklingen i DLT-værdipapirer

ty-

pisk vil ske decentralt ved at ledgeren (hovedbogen) opdateres. Fritagelser

”Single point of failure” betyder, at såfremt en enkelt del af et system fejler, så vil det

resultere i, at det resterende system også fejler. Fx vil tekniske problemer ved et værdipa-

pirafviklingssystem betyde, at der slet ikke sker nogen værdipapirafvikling, hvilket også

har betydning for den handel, der måtte finde sted på en multilateral handelsfacilitet.

En ”smart kontrakt” er et stykke software, som kan uploades til DLT--netværk,

hvor de

kan eksekvere simple handlinger. Den kan fx overføre kryptoaktiver fra én adresse til en

anden, eller låse og frigive kryptoaktiver på bestemte tidspunkter.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 909/2014 af 23. juli 2014 om for-

bedring af værdipapirafviklingen i Den Europæiske Union og om værdipapircentraler

samt om ændring af direktiv 98/26/EF og 2014/65/EU samt forordning (EU) nr. 236/2012

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

8/14

fra regler vil generelt kræve, at ansøger kan fremvise tiltag eller procedu-

rer, så hensynet bag den regel, for hvilken der gives fritagelse, stadig efter-

leves. Virksomheder, der godkendes til at benytte sig af pilotregimet for

DLT-markedsinfrastrukturer, vil i Danmark blive underlagt nationalt tilsyn

af Finanstilsynet. Herudover vil Den Europæiske Værdipapir- og Markeds-

tilsynsmyndighed (ESMA) arbejde for at sikre tilsynskonvergens gennem

samarbejde mellem myndighederne.

3.2.1 Anvendelsesområde og tilladelseskrav

Pilotregimet udgør et særskilt regime, der ikke har direkte forbindelse til

det etablerede konventionelle finansielle system

. Det reducerer systemi-

ske risici, da der således ikke kan være afsmittende effekt på resten af det

finansielle marked.

Herudover er der nogle yderligere begrænsninger, idet kun følgende DLT-

værdipapirer vil være omfattet af forordningen:



Aktier, hvor udstederen af aktier har en aktuel eller potentiel mar-

kedskapitalisering på under

€200 mio.,

eller



Konvertible obligationer, dækkede obligationer, erhvervsobligati-

oner og andre offentlige og ikke-offentlige gældsinstrumenter, der

har en udstedelsesstørrelse på mindre end

€500 mio.

Det vil i Danmark være Finanstilsynet, der kan undtage virksomheden fra

krav i henhold til pilotordningen. Finanstilsynet vil skulle sikre, at lempel-

ser alene bliver givet, såfremt virksomheden redegør nærmere for sin an-

modning herom, ligesom infrastrukturvirksomheden skal sikre sig, at en

afvigelse fra specifikke regler bliver mødt med tiltag, der træder i stedet

for og sikrer, at DLT-værdipapirer fx er bogført korrekt. Derudover skal

den ansøgende virksomhed i sin ansøgning medsende dokumentation om-

kring forretningsplan, en nærmere funktionsbeskrivelse af anvendelsen af

DLT, en beskrivelse af virksomhedens it- og cybermiljø samt en såkaldt

”transition strategy”, der skal beskrive, hvordan hele eller dele af DLT-

miljøet vil blive opløst eller overdraget, når pilotregimet ophører, Finans-

tilsynet vil være tilldelt beføjelser til at tilbagetrække tilladelsen til en

DLT-markedsinfrastruktur, såfremt der konstateres mangler eller risici ved

denne.

Forud for en afgørelse om at give en fritagelse skal den kompetente myn-

dighed orientere ESMA, som herefter vil give en ikke-bindende udtalelse

om den påtænkte fritagelse. Den ikke-bindende udtalelse fra ESMA kan fx

pege på henstillinger, der kan være nødvendige for at sikre investorbeskyt-

telse, markedsintegritet og den finansielle stabilitet. ESMA vil forud for

afgivelsen af en udtalelse høre andre tilsynsmyndigheder og tage størst mu-

lig hensyn til disses synspunkter i udtalelsen. ESMA vil også koordinere

Fx skal en DLT-MHFH have en relevant tilladelse og den må alene tilbyde køb og salg

samt afvikling af DLT-værdipapirer og et DLT-værdipapirafviklingssystem må kun dri-

ves af en virksomhed, der har tilladelse som værdipapircentral (CSD) og afvikling må kun

ske i DLT-værdipapirer.

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

9/14

fortolkning af forordningen på tværs af medlemsstaterne, herunder mhp. at

sikre, at der er sammenhæng og proportionalitet i fritagelserne på tværs af

EU.

3.3 Ændringsdirektivet

Kommissionen har desuden fremsat et ændringsdirektiv, som bl.a. har til

formål at ændre definitionen af finansielle instrumenter i MiFID II således

at det fremgår direkte af ordlyden, at finansielle instrumenter kan udstedes

på et DLT-netværk. Formålet hermed er at sikre, at kryptoaktiver, der ef-

terligner finansielle instrumenter, også reguleres herefter. Derudover inde-

bærer ændringsdirektivet en række andre ændringer i den finansielle lov-

givning, der har til formål juridisk at muliggøre oprettelsen af pilotregimet

for DLT markedsinfrastrukturer.

4. Europa-Parlamentets udtalelse

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget, men har endnu ikke offi-

cielt udtalt sig herom. Europa-Parlamentet har dog tidligere støttet under-

søgelser af en lovgivningsramme for kryptoaktiver i EU, herunder i forbin-

delse med bekæmpelse af hvidvask og skatteunddragelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen angiver, at den lovgivningsmæssige fragmentering i EU på

området for kryptoaktiver, såvel som den grænseoverskridende karakter af

samme aktiver, udgør en trussel mod forbruger- og investorbeskyttelsen og

den finansielle stabilitet. Kommissionen angiver ligeledes, at lovgivning

på EU-niveau alene vil kunne sikre udviklingen af et stort grænseoverskri-

dende marked for kryptoaktiver, som styrker forbruger- og investorbeskyt-

telsen og den finansielle stabilitet i EU, samt vil kunne reducere komplek-

siteten og de administrative og økonomiske byrder for alle interessenter.

Fsva. pilotregimet for DLT foreslås der fritagelser fra den finansielle regu-

lering. Det gælder regulering der i forvejen hovedsageligt er fastsat på EU-

niveau. Kommissionen anfører derfor, at de nødvendige fritagelser kun kan

ske gennem ændringer af gældende EU-regulering.

Regeringens foreløbige vurdering er, at forslagene er i overensstemmelse

med nærhedsprincippet henset til målet om at skabe et grænseoverskri-

dende marked for kryptoaktiver og sikre forbruger- og investorbeskyttel-

sen på området, som ikke i tilstrækkelig grad vil kunne opnås alene gennem

nationale tiltag.

6. Gældende dansk ret

En række tjenesteydelser med kryptoaktiver er i dag underlagt hvidvasklo-

ven. Derudover er kryptoaktiver i dag ikke direkte reguleret under dansk

ret. Hvorvidt udstedelser af og tjenesteydelser med kryptoaktiver under-

lægges reguleringen på nuværende tidspunkt er betinget af, om kryptoak-

tivet i sig selv udgør et i forvejen reguleret instrument. Eksempelvis vil

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

10/14

udbydelsen af aktier som et kryptoaktiv, være reguleret under lov om fi-

nansiel virksomhed. Det vil i alle tilfælde bero på en konkret vurdering af

det givne kryptoaktiv og de tjenester, der udbydes til offentligheden her-

med. I praksis vil et kryptoaktiv kunne blive omfattet af:

Lov om finansiel virksomhed

Lov om kapitalmarkeder

Lov om betalinger

Lov om forvaltere af alternative investeringer

Prospektforordningen

Der er i dag ikke regler, der specifikt vedrører anvendelsen af DLT i finan-

sielle infrastrukturvirksomheder, herunder drift af en multilateral handels-

facilitet eller et værdipapirafviklingssystem.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

MiCA-forordningen er som forordning direkte gældende i dansk ret.

MiCA-forordningen samt ændringsdirektivet til MiFID II forventes at have

begrænsede konsekvenser for gældende dansk ret.

Ændringsforslaget sikrer, at kryptoaktiver, der kan karakteriseres som fi-

nansielle instrumenter, per definition falder under MiFID II, som i dansk

ret er implementeret i kapitalmarkedsloven

. Reguleringen heraf vil såle-

des blive harmoniseret på tværs af EU.

Derudover vil en række nye forretningsmodeller også blive underlagt den

nye regulering og tilsyn af Finanstilsynet.

Forordningen for DLT markedsinfrastrukturer forventes ikke at have ind-

virkning på gældende dansk ret. Der indføres med pilotregimet en mulig-

hed for, at fondsmæglerselskaber eller operatører af regulerede markeder

kan påbegynde drift af multilaterale handelsfaciliteter, hvor der kan hand-

les med og ske afvikling af DLT-værdipapirer (DLT MHFH). Derudover

kan virksomheder, der har tilladelse som værdipapircentral, søge om tilla-

delse til at foretage værdipapirafvikling af transaktioner med DLT-

værdipapirer (DLT-værdipapirafviklingssystem).

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Forslaget medfører en række nye forpligtelser for de nationale tilsynsmyn-

digheder, herunder også bidrag til tilsynet med signifikante udstedelser af

ART og EMT. I Danmark finansieres omkostningerne ved tilsyn via geby-

rer betalt af de finansielle virksomheder underlagt tilsyn.

LBK nr. 459 af 24/04/2019

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

11/14

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionen forventer, at forslagene vil have positive samfundsøkono-

miske konsekvenser ved at muliggøre og understøtte potentialet i digital

finans med hensyn til innovation og konkurrence samtidigt med, at risikoen

for en negativ påvirkning af den finansielle stabilitet mindskes og mulig-

heden for at medlemsstaterne kan foretage effektive pengepolitiske tiltag

opretholdes.

Det vurderes, at forslagene kan have positive samfundsøkonomiske konse-

kvenser i det omfang, at virksomheder og husholdninger kan få lettere ad-

gang til fx finansiering samt køb og salg af varer og tjenesteydelser internt

i de enkelte lande samt på tværs af grænser i og uden for EU.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

I det omfang danske virksomheder skal have tilladelse under forordnin-

gerne, vil de skulle betale et årligt gebyr til finansiering af tilsynsaktivite-

terne på området. I nogle tilfælde vil gebyret skulle betales til den nationale

tilsynsmyndighed og i andre tilfælde direkte til EBA.

Det vurderes, at MiCA-forordningen kan medføre administrative byrder

for danske virksomheder, som vil skulle søge om tilladelse til at kunne ud-

stede eller udbyde tjenesteydelser med kryptoaktiver. Det skyldes dels, at

ansøgningsprocessen er omfattende, og dels at hovedparten af danske virk-

somheder formodentlig ikke har erfaring med lignende ansøgningsproces-

ser. Der forestår fortsat konkrete forhandlinger om udmøntningen af for-

ordningens bestemmelser, hvilket også kan påvirke omfanget af de admi-

nistrative konsekvenser for danske virksomheder. Ligeledes vil de samlede

erhvervsøkonomiske konsekvenser også afhænge af, hvor mange virksom-

heder, der vil blive omfattet af reglerne i sidste ende.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveau

Forordningerne og ændringsforslaget forventes at have en positiv effekt på

beskyttelsen af forbrugere, både ved at sikre harmoniserede regler på tværs

af EU, samt gennem øget investorinformation og beskyttelsesforanstaltnin-

ger for kryptoaktiver, der i dag ikke er underlagt regulering. Dog vil regu-

leringen også kunne tiltrække flere forbrugere til disse markeder i den tro,

at der med reguleringen er tale om mere sikre aktiver end der i virkelighe-

den er tale om. Der forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigel-

sen, arbejdsmarkedet, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark.

8. Høring

Forordningerne og ændringsdirektivet har været sendt i høring i EU-

specialudvalget for den finansielle sektor med svarfrist den. 8 oktober

2020. Der er modtaget høringssvar fra Nationalbanken, Finans Danmark

(FIDA), Forsikring & Pension (F&P) og VP Securities (VP). Derudover

har DAFINA indsendt bemærkninger til forslaget. Nedenfor sammenfattes

indholdet af indkomne høringssvar.

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

12/14

Nationalbanken bemærker, at reguleringen af ART bør adressere risiciene

for regulatorisk arbitrage i højere grad end hvad der er tilfældet i Kommis-

sionens forslag såvel som uklarheder i indløsningsretten. Nationalbanken

bemærker ligeledes, at det er positivt, at der er fokus på forbrugerbeskyt-

telsen i lovforslaget.

FIDA støtter op om den kommende lovgivning på området og mener, at

det er med til at sikre lige konkurrencevilkår i EU. FIDA støtter strengere

krav og tilsyn med signifikante udstedelser. FIDA bemærker i øvrigt, at det

er vigtigt, at det (som i forslaget fra Kommissionen) fortsat er muligt med

en central tinglysning af rettigheder i værdipapirer i værdipapircentraler.

F&P henviser til, at lovforslaget kun skal gælde, hvor der er behov for re-

gulering heraf og ikke generelt, da fx blockchain-teknologi har et langt

bredere anvendelsesområde end blot det finansielle. F&P bemærker, at be-

hovet for regulering på andre områder derfor bør bero på en konkret vur-

dering.

VP støtter op om udviklingen af ny teknologi, der kan medvirke til at skabe

et mere effektivt og sikkert europæisk kapitalmarked og henviser i øvrigt

til høringssvar fra ECSDA (den europæiske brancheorganisation for vær-

dipapircentraler) til Kommissionen. VP bemærker, at tærskelværdierne for

hhv. obligationer og aktier bør justeres. For obligationer bemærkes det, at

grænsen på

€500

mio.

pr. obligation

bør rettes til

pr. udsteder

for at sikre

håndteringen af markedsrisici. En sådan justering vil betyde, at en udsteder

ikke kan udstede flere obligationer, der hver især har en størrelse på

€500

mio. VP anfører endvidere, at der er en række betydelige risici, som bør

overvejes, herunder at aktivklassen vil være tilgængelig for detailinvesto-

rer, at udstederne sandsynligvis vil have eksisterende gæld, og at investorer

kan være udsat for en større risiko fsva. prisvolatilitet og mangel på likvi-

ditet i markedet. VP anfører således,

at markedsværdien på €200

mio. er

meget

høj og bør nedjusteres til €10

mio. ud fra et markeds- og investorri-

sikoperspektiv, hvormed det samtidig sikres, at pilotregimet vil være leve-

dygtigt.

DAFINA bemærker, at de støtter op om lovgivning i EU på området for

kryptoaktiver.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslagene har generelt fået en positiv modtagelse fra EU-landene, herun-

der da tiltag inden for digital finans er et af de områder, som skal medvirke

i genrejsningen af europæisk økonomi efter COVID-19-pandemien.

En række lande ønsker dog en markant skærpelse af kravene til udstedere

af signifikante aktivbaserede tokens indarbejdet i MiCA-forslaget.

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

13/14

Ligeledes er den nuværende inklusion i anvendelsesområdet for forordnin-

gen af andre kryptoaktiver uden finansielt sigte også genstand for drøftelse

blandt flere medlemslande, som ønsker at undtage disse og andre som øn-

sker bibeholde inklusionen.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter formålet med at etablere en lovgivningsmæssig ramme

for kryptoaktiver i EU. Det vil kunne styrke forbruger- og investorbeskyt-

telse, mindske risikoen for finansiel ustabilitet og samtidig skabe klarhed

for brugen af kryptoaktiver. Det er samtidig vigtigt, at der er sammenhæng

mellem krav til virksomheder og risici for forbrugere, investorer og for den

finansielle stabilitet.

Regeringen lægger vægt på, at reguleringen af kryptoaktiver først og frem-

mest sikrer en effektiv beskyttelse af forbrugere og investorer samt den

finansielle stabilitet. Derudover vil regeringen arbejde for, at reguleringen

mindsker muligheden for svindel, sikrer markedernes integritet, samt un-

derstøtter innovation under hensyn til at bevare finansiel stabilitet.

Regeringen vil arbejde for en proportional lovgivningsramme, hvor særligt

små udbydere af kryptoaktiver skal kunne underlægges enklere krav for at

mindske de administrative byrder og udgifter.

Regeringen vil arbejde for, at definitionen af de omfattede kryptoaktiver

afgrænses til at omfatte kryptoaktiver med et finansielt sigte. Regeringen

vil dog samtidig arbejde for, at de sekundære handelspladser mv., hvor

kryptoaktiver uden finansielt sigte også kan handles, vil være omfattede af

forordningen, da sådanne kryptoaktiver kan tilegne sig betydelig finansiel

værdi på sekundære handelspladser.

Regeringen finder, at sondringen i MiCA-forordningen mellem EMT og

ART kan medføre regulatorisk arbitrage, hvor virksomhederne indretter

tokens, så de bliver omfattet af de lempeligere regler for udstedelser af

ART frem for EMT. Det skyldes, at der i forslaget er et stort spring mellem

de forpligtigelser, som udstedere af hhv. EMT og ART er underlagt,

selvom aktiviteterne i det væsentligste ligner hinanden. Regeringen vil der-

for arbejde for, at

EMT’er også omfatter alle de tilfælde, hvor flere fiat

valuta’er udgør de underliggende aktiver for udstedelsen

af kryptoaktiver.

Det vil mindske muligheden for arbitrage ved at etablere et klart skel mel-

lem EMT og ART, som ikke kan omgås.

Regeringen vil arbejde for, at virksomhederne skal have et betydeligt for-

retningsomfang af grænseoverskridende karakter før virksomheden klassi-

ficeres som kritisk udsteder.

Regeringen vil arbejde for, at der kan føres et effektivt, ensartet og konsi-

stent tilsyn med kritiske udstedere af ART og EMT under MiCA-forord-

ningen, som sikrer en høj grad af forbruger- og investorbeskyttelse og den

kom (2020) 0596 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ændringsdirektiv med en række konsekvensrettelser til MiCA og pilotregimet for DLT

14/14

finansielle stabilitet. Regeringen analyserer fortsat forslagets nærmere reg-

ler om tilsyn med kritiske udstedere. Regeringen lægger generelt vægt på,

at de europæiske tilsynsmyndigheder alene tildeles yderligere kompeten-

cer, hvor der er et klart rationale herfor, og at de alene tildeles direkte til-

synskompetencer på de områder, hvor der klart er tale om væsentlig græn-

seoverskridende aktiviteter, og hvor området ikke vurderes at kunne hånd-

teres lige så godt eller bedre på nationalt plan. Dertil kommer, at EBA ak-

tuelt er en myndighed med kompetence inden for regeludstedelse snarere

end kompetence i at føre direkte tilsyn med finansielle virksomheder.

Regeringen finder derudover, at det kan begrænse innovationen unødigt,

hvis personkredsen for udstedere af alle typer af kryptoaktiver begrænses

til alene at være juridiske personer. Det skyldes, at det vil have konsekven-

ser for virksomheder som fx enkeltmandsvirksomheder, som normalt anses

for at være udenfor den finansielle sfære, men som beskæftiger sig med

aktiviteter og tjenester udført med kryptoaktiver, og som ikke er juridiske

personer.

Regeringen vil derfor arbejde for, at enkeltmandsvirksomheder

også fremover skal kunne udstede kryptoaktiver, som hverken er ART eller

EMT.

Regeringen støtter indførelsen af et pilotregime for DLT-

markedsinfrastrukturer. Det er et positivt tiltag, der kan modne udviklingen

og markedet for DLT-værdipapirer og den finansielle infrastruktur for han-

del og afvikling af disse. Det er ligeledes positivt, at deltagende virksom-

heder ikke kan fritages fra bestemmelser, der specifikt har til formål at

sikre finansiel stabilitet og forbruger- og investorbeskyttelse. Regeringen

vil arbejde for, at den tiltænkte rolle til ESMA fsva. afgivelse af udtalelser

ikke risikerer at forsinke processerne unødigt for virksomhederne.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg i forbin-

delse med ECOFIN den 6. oktober 2020, hvor udvalget modtog et samle-

notat herom.

Dette kan eksempelvis tænkes at være udstedere af nøglekort til bygninger, adgangsko-

der til hjemmesider mv.