Europaudvalget 2020-21
KOM (2020) 0682 Bilag 2
Offentligt
2289131_0001.png
Sagsnr. 19-2878
Vores ref. HERO
24. november 2020
Notat om hjemmelsgrundlaget for EU-direktiv om mindsteløn-
ninger
Notatet er udarbejdet af Advokat (H), Ph.d. Jørgen Rønnow Bruun på opdrag af Fagbevægel-
sens Hovedorganisation.
Af notatet fremgår:
Det angivne hjemmelsgrundlag i art. 153, stk. 1, litra b om arbejdsvilkår kan
ikke
inde-
holde lønvilkår, da der sondres mellem løn- og arbejdsvilkår i såvel Fællesskabspagten af
1989 om arbejdstagernes grundlæggende og arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettighe-
der, en række EU-direktiver og i ILO-konventioner. I Fællesskabspagten omtales sikringen
af en rimelig løn til arbejdstagerne i pkt. 4-6
om ”Beskæftigelse og løn”, mens arbejdsvil-
kår omtales i punkt 7-9
om ”Forbedring af leve-
og
arbejdsvilkår”.
I art. 151 og art. 152 (TEUF) slås det fast, at der skal tages
”hensyn til forskellene i natio-
nal praksis, særligt på overenskomstområdet”
og
”anerkender EU og fremmer…
de natio-
nale systemers forskelligartede karakter”
. Forslagene i direktivforslaget er i åbenbar mod-
strid med disse to artikler i Traktaten. Dette er yderligere underbygget af, at retten til at
danne fagforeninger og føre kollektive forhandlinger følger af Den Europæiske Socialpagt
(art 6), EU Charter om Grundlæggende Rettigheder (art 28) og af flere ILO-konventioner
(især nr. 87 og nr. 98). Det er således ikke en rettighed, der gives af regeringerne.
Endelig understreges med udgangspunkt i protokol til Lissabontraktaten om anvendelse af
nærhedsprincippet og bilag til Formandskabets konklusioner fra Rådsmødet i Edinburgh
den 12. december 1992, at direktivforslaget ikke overholder nærhedsprincippet.
Konklusionen er således, at direktivforslaget er ikke hjemlet i traktaterne, idet:
1. Det angivne hjemmelsgrundlag i art. 153, stk. 1, litra b, om
arbejdsvilkår
ikke kan inde-
holde
lønvilkå
r
2. Art.
151, 1. afsnit og art. 152’s bestemmelser om hensyntagen til nationale
ordninger ikke
er overholdt
3. Nærhedsprincippet af en række opregnede grunde ikke er overholdt.
Notatet beskæftiger sig ikke med de problemstillinger, der er berørt i professor, dr.jur. Jens
Kristiansens notat udarbejdet for CO-i. Nærværende notat behandler de spørgsmål, der ikke er
behandlet heri, og supplerer som sådan Jens Kristiansens notat.
Jens Kristiansen når frem til samme konklusion for så vidt angår hjemmelsgrundlag og nær-
hedsprincip og redegør bl.a. for, at
”forslagets regler griber ind i lønfastsættelsen ved at ens-
rette lønningerne og lønniveauet i medlemsstaterne. Forslaget vedrører således ”lønforhold”
og falder dermed ifølge TEUF artikel 153 stk. 5 uden for EU’s kompetence”.
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
København, den 24. november 2020
Notat om hjemmelsgrundlaget for EU-direktiv om
mindstelønninger
Indledning
Europa-kommissionen har den 28. oktober 2020 fremsat forslag til direktiv om passende mind-
stelønninger i Den Europæiske Union (COM (2020) 682 final.
Som det fremgår af art. 5 i TEU, skal et sådant forslag have traktatmæssig hjemmel. Denne
hjemmel skal angives i forslaget.
Det fremgår af afsnit 2 i direktivforslaget om Retsgrundlag, hvilken hjemmel der påberåbes.
Det hedder heri:
”2.
Retsgrundlag, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet
Retsgrundlag”
Det foreslåede direktiv er baseret på artikel 153, stk. 1, litra b), i traktaten om Den Euro-
pæiske Unions funktionsmåde (TEUF), ifølge hvilken Unionen skal støtte og supplere med-
lemsstaternes indsats på området for arbejdsvilkår inden for rammerne af nærhedsprincip-
pet og proportionalitetsprincippet (artikel 5, stk. 3, og artikel 5, stk. 4, i TEU).
Eftersom
det ikke indeholder foranstaltninger, der direkte påvirker lønniveauet, overholder det fuldt
ud de grænser for Unionens handlinger, der er fastsat i artikel 153, stk. 5, i TEUF.
Artikel 153, stk. 2, gør det muligt at fastsætte minimumsforskrifter ved hjælp af direktiver,
samtid med at det undgås, at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af
en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomhe-
der”.
På side 7, 1. afsnit i direktivforslaget er der anført:
”Selv om løn på national plan henhører under medlemsstaternes kompetence …”.
Tilsvarende anføres der i bemærkning 16 (side 20) i direktivforslaget.
”Dette direktiv fastsætter heller
ikke lønniveauet, som falder ind under arbejdsmarkedets
parters aftalefrihed på nationalt plan og ind under medlemsstaternes kompetence på dette
område”.
I. Lønvilkår og arbejdsvilkår
1. Den påberåbte hjemmel i art. 153 findes i afsnit X om Social-og Arbejdsmarkedspolitikken.
Bestemmelsen må ses i sammenhæng med art 151 og art 152. Det hedder i bestemmel-
serne:
Side 1 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
”Afsnit
X. Social- og arbejdsmarkedspolitikken
Artikel 151
(Tidl. artikel 136 i TEF)
Unionen og medlemsstaterne, der er opmærksomme på de grundlæggende arbejdsmar-
kedsmæssige og sociale rettigheder, som bl.a. er fastlagt i den europæiske socialpagt un-
dertegnet i Torino den 18. oktober 1961 og fællesskabspagten af 1989 om arbejdstager-
nes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, har som mål at
fremme beskæftigelsen, en forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at mu-
liggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt stigende niveau, en passende social be-
skyttelse, dialogen på arbejdsmarkedet, en udvikling af de menneskelige ressourcer, der
skal muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse af social udstødelse.
Med henblik herpå iværksætter Unionen og medlemsstaterne foranstaltninger, der tager
hensyn til forskellene i national praksis, særlig på overenskomstområdet, samt til nødven-
digheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne.
Artikel 152
Unionen anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyn-
tagen til de nationale systemers forskelligartede karakter. Den letter dialogen mellem dem
og respekterer deres uafhængighed.
Artikel 153
(Tidl. artikel 137 i TEF)
1) Med henblik på at virkeliggøre de i artikel 151 fastlagte mål støtter og supplerer Unio-
nen medlemsstaternes indsats på følgende områder:
a) Forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og
sundhed
b) Arbejdsvilkårene
…
2) Med henblik herpå kan Europa-Parlamentet og Rådet:
…
b) På de i stk. 1, litra a)-i), nævnte områder ved udstedelse af direktiver vedtage mi-
nimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyn til de vilkår og tek-
niske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. I disse direktiver skal
det undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan
art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.
5) Bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for lønforhold, organisationsret, strejkeret
eller ret til lockout.”
Side 2 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
Det fremgår nu indledningsvist, at det navnlig er art. 153, stk. 1, litra b
om ”arbejdsvilkå-
rene”, der tænkes anvendt
som hjemmel for et direktivforslag om lønvilkår eller lønfor-
hold, som er angivet undtaget fra artiklen i stk. 5.
2. Det er almindeligt i arbejdsforhold at sondre mellem arbejdsvilkår og lønvilkår. Der er med
andre ord tale om to forskellige typer af vilkår i arbejdsforhold.
a) Sondringen i art. 153, stk. 1 og stk. 5 om henholdsvis arbejdsvilkår og lønforhold sy-
nes at afspejle denne sondring.
b)
Det bestyrkes af den indledende bestemmelse i art. 151, 1. afsnit om ”Målsætninger
for forbedring af leve- og arbejdsvilkår”. Bestemmelsen henviser til
”fællesskabspag-
ten af 1989 om arbejdstagerne grundlæggende og arbejdsmarkedsmæssige og sociale
rettigheder”
.
Der tænkes her på en fællespagt, der blev vedtaget af stats- og regeringschefer forsamlet
i Strasbourg den 9. december 1989. I den vedtagne erklæring pkt. 4-6
om ”beskæftigelse
og løn” og pkt. 7-9 om ”Forbedring af leve- og arbejdsvilkår” hedder det:
”II.
Beskæftigelse og løn
4. Enhver har ret til frit erhvervsvalg og fri erhvervsudøvelse efter de bestemmelser, der gæl-
der for de enkelte erhverv.
5. Enhver beskæftigelse skal være rimelig aflønnet.
Der skal med henblik herpå, alt efter de særlige forhold i det enkelte land, gennemføres
følgende:
-
Arbejdstagerne skal sikres en rimelig løn, dvs. en løn, der er tilstrækkelig til at sikre
dem en rimelig levestandard.”
…
”Forbedring af leve-
og arbejdsvilkår
7) Etableringen af det indre marked skal føre til en forbedring af arbejdstagernes leve- og ar-
bejdsvilkår inden for Det Europæiske Fællesskab. Dette skal opnås ved indbyrdes tilnær-
melse på et stadigt stigende niveau af disse vilkår, bl.a. med hensyn til arbejdstidens
længde og tilrettelæggelse og andre former for arbejde end tidsubegrænset arbejde, så-
som tidsbegrænset arbejde, deltidsarbejde, vikararbejde og sæsonarbejde.
Denne forbedring skal desuden om fornødent indebære en udvikling af visse aspekter af
arbejdsmarkedslovgivningen, såsom procedurerne ved kollektiv afskedigelse og i forbin-
delse med konkurs.
8) Enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab har i overensstemmelse med gældende
praksis i det enkelte land ret til en ugentlig hvileperiode og årlig ferie med løn, idet der
skal ske indbyrdes tilnærmelse af varigheden heraf på et stadigt stigende niveau.
Side 3 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
9) Arbejdsvilkårene for enhver lønmodtager i Det Europæiske Fællesskab skal præciseres
nærmere, enten ved lov eller kollektiv overenskomst eller i en arbejdskontrakt, alt efter de
særlige forhold i det enkelte land.”
c) Sondringen mellem løn- og arbejdsvilkår kendes også fra
EU-direktiver
. Rådets direktiv
om lige løn til mænd og kvinder (75/117/EØF) drejer sig kun om lønvilkår. Dette direk-
tiv suppleres så af ligebehandlingsdirektivet (76/207/EØF), der omhandler arbejdsvil-
kår, jf. art. 5.
Der kan endvidere henvises til virksomhedsoverdragelsesdirektivet (2001/23/EF), der i
art. 3, stk. 3, sondrer mellem løn- og arbejdsvilkår.
Man kan altså se, at der opereres med en sondring mellem lønvilkår og arbejdsvilkår.
Arbejdsvilkår i art. 153, stk. 1, litra b, om arbejdsvilkår kan følgelig ikke afgive hjem-
mel for bestemmelser om lønvilkår. Det er i naturlig forlængelse af, at EU ikke har
kompetence, når det gælder lønforhold, jf. da også bemærkningen herom side 7, 1.
afsnit i direktivforslaget, og af bemærkning nr. 16 til direktivforslaget -citeret ovenfor.
d) I tilknytning hertil bør det fremhæves, at EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder
alene i art. 31 indeholder bestemmelser om arbejdsforhold, men altså ikke bestem-
melser om lønforhold. Denne bestemmelse er inspireret af Fællesskabspagten.
e) I art. 151, 1. afsnit, henvises der også til Den europæiske Socialpagt af 18. oktober
1961. Denne er ikke en EU-retsakt, men er vedtaget i Europarådsregi. Heri kan man
se arbejdsvilkår behandlet i art. 2, men lønvilkår er behandlet i art. 4.
f)
Også i en række ILO-konventioner kendes sondringen mellem løn- og arbejdsvilkår.
Således fx ILO-konvention nr. 94 om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter, art. 2,
stk. 1.
Man må altså konkludere, at arbejdsvilkår ikke er lønvilkår.
II. Øvrige indledende bestemmelser i afsnit X. Social- og arbejdsmarkedspolitikken
I art. 151, 2. afsnit og i art. 152 er der to vægtige bestemmelser, der nødvendigvis normerer
de retsakter, der kan udstedes efter art. 153.
Som det fremgår ovenfor, skal EU:
a) Efter 2. afsnit i art. 151 tage
”hensyn til forskellene i national praksis,
særligt på overens-
komstområdet”
b) Efter art. 152
”anerkender EU og fremmer … de nationale systemers forskelligartede ka-
rakterer. Den letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed”
.
III. Dansk kollektiv arbejdsret sammenholdt med bestemmelserne i afsnit II
Forinden det nærmere indhold af disse to bestemmelser under II kan bestemmes, er det nød-
vendigt med en gennemgang af fundamentale regler i dansk kollektiv arbejdsret.
Den danske model går ud på, at det er arbejdsmarkedets parter, der aftaler løn- og arbejdsvil-
kår. Lovgivningsmagten skal altså afstå fra at blande sig heri. Sådan har det været i Danmark i
Side 4 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
mere end 120 år. Den 5. september 1899 blev det såkaldte septemberforlig indgået mellem
hovedorganisationerne på det danske arbejdsmarked. Dette er blevet kaldt arbejdsmarkedets
grundlov. I den gældende hovedaftale mellem LO og Dansk Arbejdsgiverforening hedder det i
§ 1 i overensstemmelse hermed:
”Da det er ønskeligt, at spørgsmål om løn-
og arbejdsvilkår løses gennem afslutning af kollek-
tive overenskomster
…”.
Læg mærke til sondringen mellem lønvilkår og arbejdsvilkår.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at der i Danmark er fuldstændig enighed om den dan-
ske model mellem fagforeninger, arbejdsgiverforeninger og samtlige politiske partier i det dan-
ske folketing.
Det er på denne baggrund næppe overraskende, at et EU-direktiv om lønvilkår af alle de
nævnte parter opfattes som et væsentligt anslag mod den danske model.
Enhver erfaring viser, at i lande med høj løn
–
som fx de nordiske lande
–
vil en indførelse af
mindsteløn føre til lavere lønninger. Mindstelønnen bliver ganske enkelt
”lønnen”.
Det er selv-
sagt derfor, at man i bl.a. Norden er kraftig modstander af mindstelønninger.
Der skal herefter foretages en gennemgang af nogle af direktivets forslag sammenholdt med
den gældende danske kollektiv arbejdsret.
a)
Forslagets art. 3
er på hele tre punkter i fundamental strid med dansk kollektiv arbejds-
ret.
A1) I art. 3, nr. 3 omtales der ”
arbejds- og ansættelsesvilkår
”. Dette
udtryk giver ingen
mening i dansk ret. Der er lønvilkår, og der er arbejdsvilkår.
Udtrykket er formentligt valgt af Kommissionen for at undgå at beskæftige sig med den
udtrykkelige sondring i art. 153 om arbejdsvilkår (stk. 1, litra b) og lønvilkår/lønforhold
(stk. 5).
A2) I art. 3, nr. 3, opstilles som en del af definitionen af kollektive forhandlinger, at der
skal være tale om ”
arbejdstagerorganisatione
r” på lønmodtagerside. Det er helt uforene-
ligt med dansk ret.
I Danmark kræves alene en kollektivitet på lønmodtagerside. Der kan fx være tale en klub
på en arbejdsplads, eller der kan være tale om lønmodtagersiden i et Samarbejdsudvalg.
A3) I art. 3, nr. 4, opstilles der et
skriftlighedskrav
ved kollektive overenskomster. I dansk
ret er der ikke noget formkrav. Mundtlige aftaler er lige så bindende som skriftlige aftaler.
Hertil kommer, at kutymer, dvs. en praksis på en arbejdsplads eller i en branche, spiller en
betydelig rolle i dansk arbejdsret.
b) Direktivforslagets art. 4 regulerer selve de kollektive overenskomstforhandlinger. Der kan
være tale om, at medlemsstaterne skal ”træffe foranstaltninger” og udarbejde ”handlings-
planer”.
I Danmark har staten intet som helst at gøre med de kollektive overenskomstforhandlin-
ger. Det er udelukkende op til arbejdsmarkedets parter at fastsætte, hvorledes forhandlin-
ger skal forløbe. Parterne har partsautonomi og er helt uafhængige af staten.
Side 5 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
Dette er yderligere underbygget af, at retten til at danne fagforeninger og føre kollektive
forhandlinger følger af Den Europæiske Socialpagt (art 6), EU Charter om Grundlæggende
Rettigheder (art 28) og af flere ILO-konventioner (især nr. 87 og nr. 98). Det er således
ikke en rettighed, der gives af regeringerne.
Denne retstilstand synes sikret i traktatens art. 151, 2. afsnit, hvorefter der skal tages
”hensyn til forskellene i national praksis, særligt på overenskomstområdet”
og i art. 152,
hvorefter Unionen
”anerkender arbejdsmarkedets parters rolle”
og
”respekterer deres uaf-
hængighed”
.
c)
Direktivforslagets art. 11 regulerer håndhævelsen af de kollektive overenskomster. Forsla-
get griber afgørende ind i nationale regler.
I Danmark dækker en kollektiv overenskomst alle arbejdstagere, der udfører arbejde un-
der overenskomsten område. Dette gælder uanset, om der er tale om uorganiserede eller
organiserede arbejdstagere. Til gengæld er det alene overenskomstens parter, der kan
håndhæve overenskomsten i sidste ende ved Arbejdsretten.
Forslagene er i åbenbar modstrid med traktatens art. 151 og art. 152.
IV. Nærhedsprincip
I nær sammenhæng med kravene i art. 151, afsnit 2, om
”hensyntagen til forskellene i natio-
nal praksis, særligt på overenskomstområdet”
og i art. 152, 1. afsnit, om at Unionen anerken-
der
”de nationale systemers forskelligartede karakter”
, er nærhedsprincippet.
Dette princip fremgår af art. 5, stk. 1 og stk. 3 i TEU. Til Lissabontraktaten er der optaget en
protokol om anvendelse af nærhedsprincippet (og proportionalitetsprincippet).
Allerede af Formandskabets konklusioner fra Rådsmødet i Edinburgh den 12. december 1992
fremgår i bilag 1 og 2 en række vægtige fortolkningsbidrag.
I bilag I om grundlæggende principper anføres det, at princippet
”tager sigte på, at beslutnin-
gerne i den Europæiske Union skal træffes så tæt på borgerne som muligt”.
Af II stk. 2, iii) fremgår, at det problem, der påtænkes reguleret
”skal have tværnationale
aspekter”
. Det ses ikke at være tilfældet, idet den eneste (særdeles vage) begrundelse, der
angives i bemærkning 28, er formålets størrelse og effekt.
Af v) i samme bestemmelse fremgår det, at
”begrundelsen for at konkludere, at et fælles-
skabsformål ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, men bedre kan nås af
fællesskabet, skal underbygges af kvalitative og om muligt af kvantitative oplysninger”
. Disse
ses ikke at fremgå af direktivforslagets side 7 om nærhedsprincippet.
Af stk. 3, iii) fremgår
”at der skal tages hensyn til gængs national praksis og de nationale rets-
systemers opbygning og virkemåde”
, og ved håndhævelsen skal man
”give medlemsstaterne
valget mellem forskellige måder, hvorpå foranstaltningerne kan nås”
. Dette ses ikke overholdt
med direktivets forslag i art. 11.
Af viii”) fremgår:
”Når vanskeligheder er lokale og kun berører nogle medlemsstater,
skal en
eventuel nødvendig fælleskabsbehandling ikke udvides til også at omfatte andre medlemssta-
ter, m.m.”.
Side 6 af 7
 kom (2020) 0682 - Bilag 2: Henvendelse af 24/11-20 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation vedr. forslag til direktiv om mindstelønninger
Af den vigtige vejledning fremgår, at en række medlemslande herunder de nordiske lande
overhovedet ikke burde medtages i direktivet. Direktivforslaget art. 4, stk. 2, er i så henseende
ikke en tilstrækkelig undtagelse.
V. Konklusion
Direktivforslaget er ikke hjemlet i traktaterne, idet:
4. Det angivne hjemmelsgrundlag i art. 153, stk. 1, litra b, om
arbejdsvilkår
ikke kan inde-
holde
lønvilkår
5. Art. 151, 1. afsnit og
art. 152’s bestemmelser om hensyntagen til nationale
ordninger ikke
er overholdt
6. Nærhedsprincippet af en række opregnede grunde ikke er overholdt.
VI. Jens Kristiansens notat af 11. november 2020
Nærværende notat beskæftiger sig ikke med de problemstillinger, der er berørt i professor, dr.
Jur. Jens Kristiansens notat. Nærværende notat behandler de spørgsmål, der ikke er behand-
let heri og supplerer som sådan Jens Kristiansens notat.
Advokat (H), Ph.d. Jørgen Rønnow Bruun
Side 7 af 7