kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

Europaudvalget 2020-21
KOM (2021) 0278 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Rådets forordning om indførelse og anvendelse af en

evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af

Schengenreglerne og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1053/2013

KOM(2021) 278 endelig

Nyt notat

Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en udbygning af

Schengenreglerne

Resumé

Forlaget om en ny evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af medlems-

staternes anvendelse af Schengenreglerne blev fremsat af Kommissionen den 2. juni

2021 i forbindelse med Kommissionens meddelelse om en ny Schengenstrategi. For-

målet med Schengenevalueringsmekanismen er at opretholde en høj grad af gensi-

dig tillid mellem de deltagende medlemsstater og dermed bidrage til et velfunge-

rende Schengenområde ved at sikre, at medlemsstaterne anvender Schengenreg-

lerne effektivt. Med forslaget ophæves og erstattes forordning (EU) nr. 1053/2013,

som fastsætter reglerne for den nuværende evalueringsmekanisme. Forslaget sigter

for det første på at øge mekanismens strategiske fokus og sikre en mere hensigts-

mæssig anvendelse af de forskellige evalueringsværktøjer ved bl.a. at fjerne en for-

håndsbestemt liste over politikområder og forlænge evalueringscyklussen fra 5 til 7

år. For det andet forenkler forslaget nuværende procedurer ved bl.a. at fokusere på

Rådets godkendelse af henstillinger på tematiske evalueringer, førstegangsevalue-

ringer og tilfælde af alvorlige mangler. For det tredje medfører forslaget et styrket

fokus på grundlæggende rettigheder, herunder gennem øget

inddragelse af EU’s

Agentur for Grundlæggende Rettigheder og anvendelse af dokumentation fra bl.a.

25. august 2021

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt Udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Sagsbehandler

Søren Lauritzen

Tel.

Mail

Sags nr.

Akt-id

61 98 34 85

[email protected]

2021 - 13130

1715125

Forslaget til forordning er fremsat efter Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde

(TEUF), tredje del, afsnit V. Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten,

finder derfor anvendelse, hvilket indebærer, at foranstaltningerne ikke vil være bindende for og ikke

fi der a ve delse i Da ark ”retsfor eholdet” . Da forord i ge i idlertid udgør e videreudvikli g

af Schengenreglerne, træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen afgø-

relse om, hvorvidt Da

ark vil ge e føre forord i ge i da sk ret, jf. protokolle s artikel 4 ”opt

i ”.

Side

1/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

ikke-statslige organisationer. For det fjerde har forslaget til formål at optimere del-

tagelsen af medlemsstaternes eksperter og samarbejdet med EU-organer, -konto-

rer og -agenturer, bl.a. gennem oprettelse af en pulje af eksperter, hvortil medlems-

staterne har pligt til at bidrage. Evaluering af gennemførelsen af Schengenreglerne

er ikke reguleret i dansk lovgivning, og forslaget vurderes ikke at have lovgivnings-

mæssige konsekvenser.

2. Baggrund

Kommissionen udsendte i forlængelse af Migrations- og Asylpagten fra september

2020 d. 2. juni 2021 en meddelelse om en ny Schengenstrategi. Sammen med med-

delelsen fremsatte Kommissionen et forslag til en ny forordning om evaluerings- og

overvågningsmekanismen til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne. Forsla-

get skal erstatte den nuværende evaluerings- og overvågningsmekanisme (forord-

ning (EU) nr. 1053/2013). Det forventes, at Kommissionen som led i en reform af

Schengen i slutningen af 2021 også vil præsentere et forslag til revision af Schen-

gengrænsekodeks, herunder reglerne for midlertidig indførelse af grænsekontrol

ved de interne grænser.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 70 i traktaten om Den Europæiske Unions

funktionsmåde (TEUF). Det fastsættes i artikel 70, at Rådet på forslag af Kommissi-

onen kan vedtage foranstaltninger om, hvordan medlemsstaterne i samarbejde

med Kommissionen foretager en objektiv og upartisk evaluering af deres myndig-

heders gennemførelse af Unionens politikker på området frihed, sikkerhed og ret-

færdighed.

I overensstemmelse med aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissio-

nen skal forslaget forelægges Europa-Parlamentet til høring, så der kan tages hen-

syn til dets udtalelse, inden den endelige tekst vedtages. Det skal dog vedtages efter

en særlig lovgivningsprocedure.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagel-

sen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge

artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til

dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark

”retsfor eholdet” . Da forord i ge ud ygger S he ge regler e, skal Da ark

imidlertid i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks må-

neder efter Rådets vedtagelse træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennem-

føre forordningen i dansk ret.

Såfremt Danmark tilslutter sig forordningen, skabes en mellemstatslig forpligtelse

mellem Danmark og de øvrige medlemsstater og associerede Schengenlande, der

er bundet af forordningen.

3. Formål og indhold

Schengenevalueringerne sker som hovedregel gennem besvarelse af et spørge-

skema og efterfølgende evalueringsbesøg med deltagelse af eksperter fra andre

Side

2/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

medlemslande og Kommissionen. Der kan også gennemføres tematiske evaluerin-

ger, fx af medlemslandenes strategier for integreret grænseforvaltning (IBM). På

baggrund af evalueringen udarbejdes evalueringsrapporter og henstillinger, som

medlemsstaterne har pligt til at følge op på gennem handleplaner.

Kommissionen foretager evalueringerne i samarbejde med eksperter fra medlems-

staterne i medfør af artikel 70 i TEUF. Denne peer-to-peer-tilgang er ifølge Kommis-

sionens forslag vigtig for at sikre ansvarlighed, ejerskab af resultater og gensidig

tillid.

Evalueringerne sker efter flerårige programmer, som udarbejdes af Kommissionen.

Danmark blev senest evalueret i 2017. Næste evaluering af Danmark er planlagt i

2022.

Kommissionen fremlagde i 2020 en evaluering af Schengenevalueringerne under

det nuværende forordning (1053/2013) i perioden 2015-2019. Evalueringen kon-

kluderer, at medlemsstaterne generelt gennemfører Schengenreglerne tilfredsstil-

lende, idet alvorlige mangler er blevet behørigt afhjulpet. Evalueringen viser dog

også betydelige mangler, idet evalueringsprocessen og opfølgningen på og gen-

nemførelsen af handleplanerne bl.a. tager uforholdsmæssigt lang tid. Kommissio-

nen bemærker, at mekanismen tilsyneladende ikke skaber tilstrækkelig tillid mel-

lem medlemsstaterne, eftersom flere medlemsstater har forlænget kontrollen ved

de indre grænser på trods af positive evalueringer og en generel vurdering af, at

medlemsstaternes gennemførelse af Schengenreglerne er tilfredsstillende.

Kommissionen anfører i forslaget, at formålet med Schengenevalueringsmekanis-

men er at opretholde en høj grad af gensidig tillid mellem de deltagende medlems-

stater og dermed bidrage til et velfungerende Schengenområde ved at sikre, at

medlemsstaterne anvender Schengenreglerne effektivt. Med forslaget ønsker

Kommissionen at sikre, at Schengenevalueringsmekanismen forbliver formåls-

tjenstlig, og at dens potentiale kan udnyttes fuldt ud, således at den kan tilpasses

den seneste lovgivningsmæssige udvikling, håndtere nye udfordringer og omfatte

nye medlemsstater, som fuldt ud eller delvis anvender Schengenreglerne.

Kommissionen angiver, at forslaget overordnet har fire primære formål:

1. Øge mekanismens strategiske fokus og sikre en mere hensigtsmæssig anvendelse

af de forskellige evalueringsværktøjer

Dette skal bl.a. ske ved at fjerne listen i den nuværende forordning over specifikke

politikområder, der skal evalueres. Inden for rammerne af den gældende forord-

ning er hver medlemsstat blevet evalueret på seks politikområder ved hjælp af seks

individuelle evalueringer, som resulterer i seks evalueringsrapporter og seks sæt

henstillinger. De seks politikområder er 1) forvaltning af de ydre grænser, 2) tilba-

gesendelse, 3) den fælles visumpolitik, 4) politisamarbejde, 5) Schengeninformati-

onssystemet (SIS) og 6) databeskyttelsesreglerne.

Side

3/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

Ved at fjerne listen over politikområder sigter forslaget på at skabe større fleksibi-

litet, således at mekanismen bl.a. hurtigt kan tilpasses til Schengenreglernes dyna-

miske karakter, herunder i forhold til de nye it-systemer på Schengenområdet i

form af bl.a. nyt ind- og udrejsesystem (EES), nyt system vedrørende rejseinforma-

tion og rejsetilladelse (ETIAS) og interoperabilitet mellem it-systemerne på Schen-

genområdet mv.

Forslaget medfører desuden bl.a. et større fokus på risikobaserede evalueringer,

ligesom evalueringscyklussen for de flerårige programmer ændres fra fem til syv år.

Uanmeldte besøg vil fremover generelt ikke længere kræve forudgående underret-

ning (24 timer under den nuværende forordning). Det skal sikre bedre brug af uan-

meldte evalueringer.

2. Afkorte og forenkle procedurerne for at gøre processen mere effektiv og øge fag-

fællepresset

Kommissionens forslag sigter på at sikre en hurtigere evalueringsproces med klare

procedurefrister. Det skal bl.a. ske ved, at Kommissionen generelt vil vedtage eva-

lueringsrapporter og henstillinger i én retsakt. Under den nuværende forordning

vedtager Kommissionen først evalueringsrapporter, hvorefter Rådet vedtager hen-

stillinger. Kommissionens forslag understreger, at Rådets fulde inddragelse fortsat

sikres i kraft af undersøgelsesproceduren i Schengenudvalget, hvori alle medlems-

staterne deltager og stemmer om den retsakt, der omfatter både evalueringsresul-

taterne og henstillingerne. Rådet vil herudover også fremover skulle vedtage hen-

stillinger vedr. tematiske evalueringer, førstegangsevalueringer (når det skal be-

sluttes, om en medlemsstat er rede til at anvende Schengenreglerne fuldt ud eller

på et bestemt område) samt i tilfælde af en alvorlig mangel.

Med forslaget får Rådet en større rolle i opfølgningen på og overvågningen af frem-

skridt med disse tilfælde. Navnlig vil Rådet i tilfælde af en alvorlig mangel fastsætte

fristerne for gennemførelsen af henstillingerne, og Rådet vil angive, hvor hyppigt

den pågældende medlemsstat skal indgive statusrapporter, som skal sendes til

både Kommissionen og Rådet. Forslaget indeholder endvidere styrkede bestem-

melser, der fremskynder processen i tilfælde, hvor evalueringerne påviser en alvor-

lig mangel. Der indføres fx en hasteprocedure i tilfælde af en alvorlig mangel for at

sikre, at de konstaterede mangler straks afhjælpes.

Forslaget indeholder samtidigt forenkling af nuværende bestemmelser. Med forsla-

get stilles der fx ikke længere krav om, at evalueringsrapporterne skal behandles

som dokumenter, der er klassificeret som "E U R e s t r i c t e d". Medlemsstaterne

bevarer dog muligheden om at anmode om, at de klassificeres. Ligeledes vil opfølg-

ningsrapporter på implementering af henstillinger gennem handleplanerne frem-

over skulle fremsendes hver sjette måned i stedet for som i dag hver tredje måned.

3. Styrke evalueringen af, hvorvidt de grundlæggende rettigheder overholdes i for-

bindelse med Schengenreglerne.

Forslaget indebærer yderligere styrkelse af evalueringen af overholdelsen af grund-

læggende rettigheder i forbindelse med gennemførelsen af Schengenreglerne. Det

Side

4/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

sker fx i form af øget indgivelse af risikoanalyser fra Den Europæiske Unions Agen-

tur for Grundlæggende Rettigheder og anvendelse af dokumentation fra tredjepar-

ter, herunder uafhængige myndigheder, ikke-statslige organisationer og internati-

onale organisationer.

4. Optimere deltagelsen af medlemsstaternes eksperter og samarbejdet med EU-

organer, -kontorer og -agenturer

Med forslaget oprettes en pulje af eksperter. Under den nuværende forordning ud-

peges eksperter forud for hver evaluering. Det har vist sig tidskrævende, og med-

lemsstaterne er ikke altid været i stand til at udpege tilstrækkeligt mange kvalifice-

rede eksperter. Der har således været vedvarende mangel på eksperter på be-

stemte politikområder. Kommissionen lægger derfor op til at erstatte det nuvæ-

rende system med en ny pulje, hvor medlemsstaterne hvert år skal udpege mindst

én ekspert pr. politikområde, som skal fastlægges i de kommende flerårige evalue-

ringsprogrammer (f.eks. visa, forvaltning af de ydre grænser, tilbagesendelse og da-

tabeskyttelse) og sikre, at de står til rådighed.

Forslaget indeholder endvidere en styrkelse af samarbejdet med Frontex, Det Eu-

ropæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-Systemer inden for

Området med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed (eu-LISA), Europol, Den Europæ-

iske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder og Den Europæiske Tilsynsfø-

rende for Databeskyttelse. Det fastsættes i forslaget, at samarbejdet skal være gen-

sidigt, således at alle disse agenturer og organer også kan drage nytte af de oplys-

ninger, der indsamles i løbet af evalueringsprocessen. Kommissionen vil også kunne

indhente flere forskellige typer oplysninger og risikoanalyseprodukter fra orga-

nerne og agenturerne.

Forslaget øger også synergierne med andre evaluerings- og overvågningsmekanis-

mer, der gennemføres af EU-agenturer og -organer, herunder fx Frontex' sårbar-

hedsvurderinger.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører i forslaget, at evalueringen af den nuværende forordning i

2020 har bekræftet, at der er behov en mekanisme på EU-plan. Kommissionen fin-

der, at EU-merværdien af mekanismen først og fremmes skyldes, at Kommissionen

og medlemsstaterne har et fælles ansvar. Kommissionen fremhæver, at evaluerin-

ger på EU-plan kan sikre rettidig konstatering af fejl, der skyldes manglende sym-

metri, forskelle og ukorrekt gennemførelse af Schengenreglerne, som kan udgøre

en risiko for Schengenområdets integritet. Endvidere finder Kommissionen, at ind-

dragelsen af andre lande i evalueringen af de enkelte lande gennem såkaldt fagfæl-

lepres (peer-to-peer) på EU-plan skaber det nødvendige incitament til at sikre, at

medlemsstaterne hurtigt afhjælper mangler, især i tilfælde af alvorlige mangler.

Side

5/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

Regeringen finder, at forslaget må anses for at være i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet og kan i den forbindelse tilslutte sig Kommissionens betragtninger.

Regeringen er således enig i, at en yderligere styrkelse af Schengenevalueringssy-

stemet alene kan opnås ved, at der på EU-niveau fastsættes nærmere regler herom.

6. Gældende dansk ret

Evaluering af gennemførelsen af Schengenreglerne i de lande, som deltager

i Schengensamarbejdet, er ikke reguleret i dansk lovgivning. Forslaget giver på den

baggrund ikke anledning til at redegøre nærmere for gældende dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført under afsnit 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. Forsla-

get vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændrin-

gerne af den nugældende forordning er ikke bindende for eller finder anvendelse i

Danmark.

Da forordningen imidlertid udgør en udbygning af Schengenreglerne, vil Danmark i

henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder efter

Rådets vedtagelse af forordningen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil

gennemføre forordningen i Danmark på mellemstatsligt grundlag.

Forslaget vurderes ikke at have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Økonomiske konsekvenser

Kommissionen angiver, at det koster Kommissionen ca. 15 mio. kr. (2 mio. EUR)

årligt at drive mekanismen. Udgiftsniveauet ventes at forblive uændret, og forsla-

get forventes ikke at kræve ekstra menneskelige eller finansielle ressourcer ud over

dem, der allerede er tildelt Kommissionen. Dette skyldes primært den række æn-

dringer, som reducerer Kommissionens administrative byrde, og de bestemmelser,

som gør det muligt at foretage mere målrettede evalueringer med mindre hold.

Det fremhæves i betragtningerne til forslaget, at de operationelle omkostninger i

forbindelse med evaluerings- og overvågningsaktiviteterne (rejser, indlogering og

underhold) afholdes over Unionens budget. Det fremhæves endvidere, at dag-

penge til nationale eksperter, der deltager i evaluerings- og overvågningsmissioner,

og personaleudgifterne til dem, der erstatter disse eksperter under deres fravær,

kan dækkes via medlemsstaternes nationale programmer inden for rammerne af

de relevante EU-fonde. For Danmarks vedkommende vil det sige, at et nyt program

under instrumentet for grænser og visum (BMVI) eventuelt vil kunne dække disse

omkostninger. Der er imidlertid ikke med forslaget lagt op til, at fondsmidlerne skal

dække de generelle omkostninger forbundet med løbende at kunne stille tilstræk-

keligt kvalificerede eksperter til rådighed.

Forslaget vurderes ikke at have statsfinansielle konsekvenser i øvrigt.

Side

6/7

kom (2021) 0278 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne

8. Høring

Sagen har været forelagt Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters

holdning til sagen.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er overordnet positiv over for en styrkelse af Schengenevalueringssy-

stemet, men har endnu ikke taget endelig stilling til de enkelte elementer i forsla-

get.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Folketingets Europaudvalg er dog på møde den 3. juni 2021 blevet orienteret om

Kommissionens meddelelse om en ny Schengenstrategi, herunder at Kommissio-

nen i den forbindelse har vedtaget et forslag til ændring af forordningen om Schen-

genevalueringsmekanismen.

Side

7/7