Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
L 77 Bilag 7
Offentligt
2289518_0001.png
Professor dr. Jur. Peter Pagh
Juridisk Fakultet
Karen Blixen Plads 16, 2300
tlf.: 35 32 31 27
Degnehusene 70,
2620 Albertslund
21 82 00 38
email:
[email protected]
Til
Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg
Christiansborg
1240 Københavns K
den 25. november 2020
Vedr.: Høringssvar vedrørende lovforslag L 77
I anledning af at Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg har sendt regeringens lovforslag L 77
om aflivning af og midlertidigt forbud mod mink i høring, som jeg har modtaget gennem
Københavns Universitet, fremsender jeg hermed nedenstående høringssvar, der alene vedrører
lovforslagets juridiske problemstillinger, hvor jeg dog har valgt at koncentrere mig om de
juridiske spørgsmål, som efter min opfattelse må anses for de vigtigste. Det må for god ordens
skyld understreges, at høringssvaret fremsendes på mine egne vegne.
Dette høringssvar erstatter mit tidligere fremsendte høringssvar af 23. november 2020, da jeg
har opdaget, at der er enkelte slåfejl, og da jeg i relation til lovforslagets § 4 tillige har fundet
det nødvendigt at kommentere Miljøstyrelsens bekendtgørelse nr. 1569 af 6. november 2020,
der danner grundlag for nedgravning af slagtede mink.
Generelt om baggrunden for lovforslaget
Lovforslaget er ifølge bemærkningerne begrundet med ønsket om at hindre udbredelse af CO-
VID-19 i mink af hensyn til folkesundheden, og dette hensyn lægges til grund for mit
høringssvar. Jeg har i mit høringssvar tillige lagt til grund, at de i lovforslaget indeholdte
bestemmelser om tvangsaflivning af alle mink og forbud mod at holde mink frem til 31.
december 2021, kan anses for begrundet i sundhedshensyn og ikke er i modstrid med
proportionalitetsprincippet
eller
forsigtighedsprincippets
krav
til
risikovurdering
og
risikohåndtering. Mit høringssvar kan derfor ikke tages til indtægt for, at disse retlige rammer
nødvendigvis er opfyldt i lovforslaget, men jeg har valgt at lægge til grund, at dette kan
besvares bekræftende.
1
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
Efter oplysninger i pressen må det lægges til grund, at hvis lovforslaget vedtages i den
foreliggende form, vil lovens § 2 om aflivning af mink være udført, minkfarmene lukket, de
døde mink er bortskaffet eller på vej til bortskaffelse, og den i § 3 omtalte tembonus er blevet
lovet minkfarmerne. Lovforslagets bestemmelser har derfor i betydelig grad karakter af, at der
etableres lovhjemmel til allerede trufne indgreb og økonomiske dispositioner, som med lovens
vedtagelse ønskes lovliggjort. Dette burde fremgå mere tydeligere af lovforslagets
bemærkninger, men Folketinget har mulighed for at rette op herpå under lovforslagets
behandling i udvalgsbetænkningen.
Det følgende drejer sig først og fremmest om de miljø- og sundhedsmæssige risici ved
bortskaffelse af mink, idet lovforslaget efter min juridiske vurdering på dette punkt er
mangelfuldt mht. de EU-retlige implikationer, da dette er et emne, som jeg har befattet mig
mere indgående med. Først har jeg dog nogle bemærkninger til grundlovens § 73 og § 46.
Grundlovens § 73
Det bør i udvalgsbetænkningen særskilt tydeliggøres, at det i lovforslaget indeholdte indgreb
mod minkfarme i hvert fald i nogle tilfælde må anses for ekspropriation omfattet af grundlovens
§ 73. Ekspropriative indgreb uden hjemmel i lov udgør ikke alene en overtrædelse af
grundlovens § 73, men udgør tillige en selvstændig krænkelse af den Europæiske
Menneskerettighedskonventions 1. tillægs protokol, artikel 1. Folketinget bør derfor i
forbindelse med lovforslagets behandling tydeliggøre, om Folketinget vil fastsætte en erstatning
for denne krænkelse af grundlovens § 73 og den Europæiske Menneskerettighedskonventions 1.
tillægs protokol, artikel 1 og erstatning for ikke økonomisk skade efter artikel 41, eller om dette
skal overlades til domstolene eller eventuelt afgøres af taksationsmyndigheder efter
lovforslagets § 7.
Grundlovens § 46
Lovforslagets § 3 indebærer, at der vedtages lovbundne udgifter. Der savnes imidlertid i
lovbemærkningerne til § 3 oplysning om, at hvis § 3 ikke vedtages, vil udbetaling af
tempobonus kræve, at finansudvalget vedtager bevilling i form af et aktstykke, da dette efter
statsretlig sædvane anses tilstrækkeligt, når udgiften hverken fremgår af finansloven eller er
lovbunden.
2
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
De miljø- og sundhedsmæssige rammer for bortskaffelse af aflivede mink
Ifølge lovforslagets § 4 kan ”vedkommende minister” frem til udgangen af 2021 ”fastsætte
regler om oplag, nedgravning eller bortskaffelse af aflivede mink, når det er nødvendigt.
Foranstaltningerne kan træffes uanset bestemmelser i anden lovgivning, og reglerne kan fravige
anden lovgivning”.
Der er tale om en usædvanlig vidtgående generel bemyndigelse til at fravige anden lovgivning
og det er tvivlsomt, om en så ubestemt bemyndigelse til at fravige anden lovgivning, som ellers
er bindende for ministeren, er forenelig med den i
grundlovens § 3
forudsatte fordeling mellem
den lovgivende og den udøvende magt, hvilket i øvrigt rejser særlige problemer i relation til
miljøbeskyttelsesloven, jf. særskilt nedenfor.
Lovbemærkningerne er endvidere uklare mht., om bemyndigelsen også gælder EU-lovgivning,
hvor der i bemærkningerne omtales tre regelsæt.
Det ene er
reglerne om miljøvurdering
før tilladelse til nedgravning eller bortskaffelse af
mink, hvilket indirekte refererer til EU’s VVM-direktiv. Mens det er korrekt, at
miljøvurderingsloven ikke indeholder en undtagelse for ekstraordinære tilfælde, er der en sådan
undtagelse i VVM-direktivets art. 2, stk. 4, så det er muligt at tillade nedgravning af mink uden
en forudgående VVM-procedure. Men dette forudsætter, at der sker en opfølgning, og at
medlemsstaten stiller de oplysninger, der er fremkommet ved andre former for vurdering til
rådighed for offentligheden og at Kommissionen underrettes. Disse oplysninger mangler i
lovbemærkningerne.
Det andet EU-regelsæt, der omtales i lovbemærkningerne, er beskyttelse af
Natura 2000-
områder i habitatdirektivet (92/43)
med oplysning om, at beskyttelsen kan fraviges pga. af
bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Hertil må imidlertid anføres, at
muligheden for at bruge denne undtagelse forudsætter, at der er sket en forudgående
habitatvurdering af projektet. Medmindre Folketinget beslutter ved lov at fravige
habitatdirektivets art. 6, vil det derfor kun være muligt at tillade nedgravning af mink på arealer,
hvor der på grund af arealets placering er sikkerhed for, at der ikke sker påvirkning af Natura
2000-områder, og hvor en screening som følge heraf er tilstrækkelig. Det bemærkes i den
sammenhæng, at en del af Forsvarets arealer er udlagt som Natura 2000-områder, hvorfor det
næppe er muligt at nedgrave døde mink på disse arealer uden at gennemføre en forudgående
habitatvurdering.
3
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
2289518_0004.png
Det tredje EU-regelsæt, der omtales er
forordning 1069/2009
om sundhedsbestemmelser for
animalske biprodukter. I lovbemærkningerne anføres, at forordningen ”giver mulighed for, at
medlemsstaterne kan tillade nedgravning af døde dyr efter artikel
19, litra e,
på en række
betingelser, således at det ikke udgør en risiko for folke- og dyresundheden. Fødevarestyrelsen
har tilladt dette i bekendtgørelse nr. 1567 af 5. november om tilladelse til nedgravning af
pelsdyr”.
Lovbemærkningernes oplysninger om forordning 1069/2009 giver efter min opfattelse ikke et
dækkende indtryk af forordningens indhold. Meningen med forordningens regler er bl.a. at
undgå, at bortskaffelse af syge dyr – herunder dyr med sygdomme, der kan ”springe” til
mennesker – medfører sundhedsfare, hvilket især tidligere var relevant for kogalskab, og nu er
begrundelsen for slagtning af mink, da COVID-19 også er en zoonisk sygdom. Forordning
1069/2009 fastsætter derfor ganske vidtgående krav til bortskaffelse af slagtede dyr i
forbindelse med zooniske sygdomme for at sikre, at der ikke i forbindelse med bortskaffelse
sker spredning af virus eller andre dyresygdomme til det omgivne miljø eller mennesker. Men
forordningen indeholder samtidigt i art. 19 en undtagelse, der giver mulighed for at fravige
forordningens hovedregel i art. 12-14 ved bortskaffelse af slagtede dyr.
Den i lovbemærkningerne omtalte regel i artikel 19 e i forordningen, har imidlertid ikke det
indhold, som lovbemærkningerne giver indtryk af, da undtagelsen kun kan anvendes, hvis
nedgravning sker samme sted, som minkene slagtes. Bestemmelsen lyder:
1. Uanset artikel 12, 13, 14 og 21 kan den kompetente myndighed tillade bortskaffelse:
[..]
e) ved afbrænding eller nedgravning
på stedet
under overholdelse af betingelser, der hindrer overførsel af
risici for folke- og dyresundheden, af andre animalske biprodukter end det kategori 1-materiale, der er
omhandlet i artikel 8, litra a), nr. i), i tilfælde af et udbrud af en anmeldelsespligtig sygdom, hvis transport til
det nærmeste anlæg, der er godkendt til forarbejdning eller bortskaffelse af de animalske biprodukter, ville øge
faren for spredning af sundhedsrisici, eller, i tilfælde af et omfattende udbrud af en epizooti, ville føre til en
overskridelse af bortskaffelseskapaciteten i de pågældende anlæg,
Det kan supplerende oplyses, at den i lovbemærkningerne omtalte bekendtgørelse nr. 1567 af
5. november 2020 om tilladelse til nedgravning af mink i § 3, stk. 2 anfører, at nedgravning skal
overholde de miljømæssige retningslinjer om nedgravning i veterinær beredskabsplan ved
4
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
udbrud af alvorlige husdyrsygdomme fra januar 2019. I denne beredskabsplan er om
nedgravning af syge dyr anført (s. 56):
”Anvendelse af nedgravning vil kun ske under helt særlige forhold. Nedgravning sker i henhold til
artikel 19,
litra c i biproduktforordning nr. 1069/2009.
Nedgravning kræver en aftale med kommunerne. Hver
Veterinærenhed skal have en aftale med kommunerne om forhold vedrørende nedgravning af dyr.
Drikkevandsboringer og jordforhold er vigtige forhold, der skal tages stilling til i forbindelse med udpegning af
egnet placering af en grav.”
Forordningens
art. 19 c
kan imidlertid næppe anvendes i den foreliggende sag, da denne
bestemmelse kun gælder ”i områder, hvortil adgang i praksis ikke er mulig, eller hvortil adgang
på grund af geografiske eller klimatiske omstændigheder eller en naturkatastrofe kun ville være
mulig under forhold, som ville udgøre en risiko for indsamlingspersonalets sundhed og
sikkerhed, eller hvortil adgang ville forudsætte anvendelse af uforholdsmæssigt store
indsamlingsressourcer”.
Det kan supplerende oplyses, at forordningens art. 19 b næppe heller kan anvendes, da den
vedrører nedgravning i ”fjerntliggende områder”, hvilket i forordningens art. 3(23) er defineret
som:
”et område, hvor dyrepopulationen er så lille, og hvor bortskaffelsesvirksomhederne eller -anlæggene ligger så
langt væk, at de nødvendige ordninger for indsamling og transport af animalske biprodukter ville være
uacceptabelt byrdefulde i forhold til lokal bortskaffelse”
Som anført er meningen med reglerne i forordning 1069/2009, at håndteringen af
sundhedsfaren ved bekæmpelse af zooniske sygdomme ikke sker på en måde, hvor løsningen
skaber større risici end den fare, som løsningen skal bekæmpe, hvilket kan tale for, at det er
vigtigt at følge forordningen regler.
Medmindre Folketinget ved lov beslutter at fravige forordning 1069/2009, må det derfor
anbefales, at det i forbindelse med lovforslagets behandling præciseres, hvordan bemyndigelsen
i lovforslagets § 4 skal anvendes sammen med reglerne i forordning 1069/2009, da det som
anført ikke er muligt at anvende forordningens art. 19, litra e).
5
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
Miljøbeskyttelseslovens regler om nedgravede mink
Der er i lovforslagets bemærkninger til den generelle bemyndigelse i lovforslagets § 4 til at
fravige anden lovgivning bl.a. anført:
”Et andet eksempel på lovens anvendelsesområde kan være, at det kan blive nødvendigt med
fravigelse af regler om krav om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33. Dette
indebærer, at der eksempelvis kan meddeles undtagelser fra lovens krav til lugt og støj.
Et tredje eksempel kan være fravigelse af miljøbeskyttelseslovens § 19, såfremt der skal ske
oplagring af mink på jord. Denne bestemmelse hjemler krav om kommunal tilladelse for at kunne
oplagre på jorden. Fravigelse heraf kan også komme på tale ved nedgravning på private ejendomme.”
Det må hertil anføres, at den i lovforslaget indeholdte generelle bemyndigelse til at fravige
miljøbeskyttelseslovens regler så at sige allerede er udnyttet, hvilket muligvis er sket på en
slags forventet efterbevilling fra lovgiver. Jeg sigter hermed til den af Miljøministeren den 6.
november 2020 udstedte bekendtgørelse nr. 1569 om nedgravning af mink, der er udstedt med
henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 19, stk. 5. Efter bekendtgørelsens § 3, kan
myndighederne uden forudgående tilladelse nedgrave pelsdyr på områder udpeget af
Naturstyrelsen.
Efter min opfattelse må bekendtgørelsen anses for ugyldig, da nedgravning af døde pelsdyr må
anses for bortskaffelse af husdyr, og en sådan deponering af døde dyr kræver miljøgodkendelse
efter miljøbeskyttelseslovens § 33. Der er ikke i miljøbeskyttelsesloven hjemmel til at fravige
kravet om miljøgodkendelse for listevirksomheder, og en tilladelse efter § 19 kan ikke erstatte
en godkendelse efter § 33. Medmindre Folketinget ved lov ophæver miljøbeskyttelseslovens §
33 ved nedgravning af døde mink, gælder reglen fortsat.
Mens jeg er enig i, at der i VVM-direktivet er hjemmel til at fravige reglerne om miljøvurdering
og
offentlig
høring,
fritager
det
ikke
fra
krav
om
miljøgodkendelse
efter
miljøbeskyttelseslovens § 33, så længe reglen ikke er ophævet af Folketinget for nedgravning af
mink. Miljøbeskyttelseslovens § 33 betyder, at der i alle tilfælde er krav om, at
miljømyndighederne skal give godkendelse, hvor der tages stilling til placering, forebyggende
tiltag for at undgå forurening af miljø og sundhedsfare som følge af nedgravningen. Denne
regler gælder også for nedgravning af mink, indtil Folketinget måtte beslutte at ophæve reglen
for nedgravning af mink. Der er fortilfælde for, at Folketinget i forbindelse med konkrete
projekter har ophævet enkelte bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven, hvor som eksempel kan
6
 L 77 - 2020-21 - Bilag 7: Henvendelse af 25/11-20 fra Peter Pagh om høringsvar
nævnes ændring af lov om Cityringen i 2014 og lov om Skrydstrup lufthavn, men i disse
tilfælde
har
Folketinget
med
lovændringen
taget
nærmere
stilling
til,
hvordan
miljøbeskyttelseslovens hensyn til at forebygge forurening og sundhedsfare i stedet varetages.
En sådan stillingtagen savnes i den generelle bemyndigelse i lovforslagets § 4.
Det er i øvrigt uforståeligt, at miljøbeskyttelseslovens § 33 er tilsidesat med bekendtgørelse
2020/1569, da der i forbindelse med nedgravning af mink i alle tilfælde skal træffes en
afgørelse om placering og vilkår for nedgravning, så nedgravningen sker forsvarligt, og der i
miljøbeskyttelsesloven er hjemmel til, at Miljøstyrelsen overtager kompetencen til at meddele
miljøgodkendelse.
Jeg mener som anført, at det er tvivlsomt, om det er foreneligt med grundlovens § 3 at meddele
en generel bemyndigelse til, at en minister kan beslutte, at bestemte lovregler ikke gælder. Hvis
meningen med lovforslagets § 4 er, at miljøbeskyttelseslovens § 33 ikke skal gælde for
bortskaffelse af mink, bør dette fremgå, og det bør tillige af loven fremgå, hvordan
miljøbeskyttelseslovens regler om at forebygge forurening i stedet forudsættes varetaget.
Med venlig hilsen
Peter Pagh
7