L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Retsudvalget 2020-21
L 86 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

11. november 2020

Politikontoret

Line Herbæk Larsen

2020-0110-0204

1655423

Slotshmgade1026Købnv.TF

w.justimnerdk

[email protected]

+4572680391

KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar om forslag til lov om ændring af lov om ændring af lov

om politiets virksomhed

(Ophævelse af udløbsklausul for udvidet bemyndigelse til at fastsætte reg-

ler om zoneforbud)

I. Myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 25. september 2020 til den 23.

oktober 2020 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisati-

oner mv.:

Advokatrådet, Advokatsamfundet, Amnesty International, Dansk Detail,

Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, DI, Dansk So-

cialrådgiverforening, Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske

Dommerforening, Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Det Kriminal-

præventive Råd, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Dommerfuldmægtig-

foreningen, Domstolsstyrelsen, Faggruppen af Socialrådgivere i Kriminal-

forsorgen, Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmar-

kedschefer i Danmark, Foreningen af Offentlige Anklagere, Frederiksberg

Kommune, Gadejuristen, HORESTA, Institut for Menneskerettigheder,

Justitia,

KFUK’s sociale arbejde,

KL, Københavns Kommune, Landsfor-

eningen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektørfor-

eningen, Politiforbundet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsom-

budsmanden i Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rådet for Etni-

ske Minoriteter, Rådet for Socialt Udsatte, Rigspolitiet, samtlige byretter,

SAND

–

De hjemløses landsorganisation, Vestre Landsret og Østre Lands-

ret.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Advokatrådet, Danske Regioner, Den Uafhængige Politiklagemyndighed,

Domstolsstyrelsen, Institut for Menneskerettigheder, Kirkens Korshær, Po-

litiforbundet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rådet for Etniske Mi-

noriteter, Rådet for Socialt Udsatte, samtlige byretter, SAND

–

De hjemlø-

ses Landsorganisation, Vestre Landsret og Østre Landsret.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Samtlige høringssvar er vedlagt.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.

II. Høringssvarene

2.1 Generelt

Samtlige byretter, Vestre Landsret og Østre Landsret har ikke ønsket at ud-

tale sig om lovforslaget.

Danske Regioner, Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Domstolsstyrel-

sen, Politiforbundet, Rigsadvokaten og Rådet for Etniske Minoriteter har

ingen bemærkninger til lovforslaget.

Advokatrådet

anfører, at politiets adgang til at meddele zoneforbud for en

kommune udgør et alvorligt indgreb i den personlige frihed. Advokatrådet

anbefaler, at muligheden for at foretage alvorlige indgreb i den personlige

frihed ikke bør fastholdes, blot fordi zoneforbud for en kommune er et ef-

fektivt redskab for politiet, som ifølge Rigspolitiet kan have en vis præven-

tiv effekt. Advokatrådet opfordrer til, at man overvejer mindre indgribende

løsninger, henset til at utryghedsskabende lejre i dag ikke længere er et akut

problem.

Institut for Menneskerettigheder

efterspørger en tilbundsgående undersø-

gelse af, dels i hvilket omfang reglerne har ført til, at borgerne kan færdes

trygt i det offentlige rum, dels hvilken betydning lovændringen har haft for

de hjemløses dagligdag og levevilkår, og dels af årsagen til at størstedelen

af politiets meddelte zoneforbud for en kommune er til hjemløse udlæn-

dinge. Instituttet anbefaler på den baggrund, at der foretages en grundig eva-

luering af lovens effekt, reglernes betydning for udsatte gruppers levevilkår

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

og håndhævelsen af reglerne i praksis, før et lovforslag om afskaffelse af

udløbsklausulen fremsættes.

Kirkens Korshær

anfører, at lovforslaget er udtryk for en kriminalisering

af hjemløshed og fattigdom, og at lovforslaget bidrager til, at hjemløse bli-

ver yderligere udsatte. Det skyldes, at et menneske, der sover alene og øde

frem for i et fællesskab med andre, i højere grad er udsat for vold, overfald,

tyveri mv. Kirkens Korshær tilslutter sig endvidere høringssvaret fra Rådet

for Socialt Udsatte, hvori det frarådes, at udløbsklausulen for det udvidede

zoneforbud ophæves.

Retspolitisk Forening

finder overordnet, at lovforslags ophævelse af revi-

sionsklausuler bør ledsages af substantielle begrundelser, navnlig ved admi-

nistrative muligheder for begrænsning af borgernes bevægelsesfrihed og op-

hold på offentlige steder, der udgør et betydeligt indgreb. Retspolitisk For-

ening finder politiets beføjelse til at meddele zoneforbud for en kommune

drastisk og tvivlsom i forhold til et grundlæggende krav om proportionalitet

i retshåndhævelsen. Retspolitisk Forening anser de statistiske oplysninger

om zoneforbud for en kommune for mangelfulde, hvorfor foreningen anser

permanentliggørelsen af bemyndigelsen for ubegrundet. Retspolitisk For-

ening anbefaler på den baggrund, at bemyndigelsen i politilovens § 23, stk.

2, 2. pkt., bør ophøre pr. 1. marts 2021. Subsidiært forlænges med ét år.

Rådet for Socialt Udsatte

anfører, at zoneforbuddet og forbuddet mod

utryghedsskabende lejre har skabt stor utryghed blandt hjemløse og socialt

udsatte mennesker. Reguleringen indebærer, at hjemløse sover alene og på

øde steder, hvilket gør dem væsentligt mere udsatte over for vold og over-

fald, end hvis de sover flere sammen. Det er Rådets opfattelse, at sociale

problemer skal afhjælpes med sociale indsatser og ikke ved straf, der usyn-

liggør problemerne. Rådet kan derfor ikke tilslutte sig, at udløbsklausulen

for det udvidede zoneforbud ophæves.

SAND

–

De hjemløses landsforening

anfører, at lovforslaget ikke umid-

delbart er rettet mod danske hjemløse, men at erfaringerne fra de seneste to

år har vist, er det er er tilfældet. SAND finder, at lovens benyttelse mod

danske hjemløse ligger ud over lovens formål og har vidtrækkende konse-

kvenser for danske hjemløse. SAND anfører, at reguleringen om utrygheds-

skabende lejre har ført til, at flere hjemløse sover alene frem i grupper, hvor-

ved de er i større risiko for at blive udsat for vold mv. SAND påpeger end-

videre, at præciseringen af reglerne til gavn for hjemløse ikke har afkrimi-

naliseret hjemløshed eller sikret, at hjemløse ikke straffes med zoneforbud,

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

selv om de sover alene.

Det er SAND’s opfattelse,

at konsekvenserne af

zoneforbuddet er en kriminalisering af hjemløse borgere frem for at hjælpe

dem. SAND udtrykker desuden bekymring for politiets vide beføjelser uden

anden klagemulighed end til Rigspolitiet. SAND anbefaler, at loven afskaf-

fes, og at der i stedet iværksættes initiativer til at belyse, hvorfor hjemløse

ikke anvender det etablerede hjælpesystem, samt hvordan det kan forbedres.

2.2 Kriminalisering af hjemløse

Kirkens Korshær

anser, at lovforslaget sammen med forbuddet mod utryg-

hedsskabende lejre og betleri er udtryk for lovgivning, der de facto krimi-

naliserer hjemløshed og fattigdom, som er sociale problemer, der ikke løses

ved straf.

Rådet for Socialt Udsatte

finder, at loven er udtryk for en politik, der be-

kæmper hjemløse og ekstremt marginaliserede mennesker frem for at be-

kæmpe hjemløshed og marginalisering. Det er Rådets opfattelse, at sociale

problemer skal afhjælpes med sociale indsatser og ikke ved straf, der i dette

tilfælde gør problemerne mindre synlige.

SAND

–

De hjemløses landsforening

anfører, at konsekvenserne af zone-

forbuddet er, at man kriminaliserer hjemløse borgere frem for at hjælpe dem.

SAND anbefaler, at loven afskaffes, og at der i stedet bør iværksættes initi-

ativer til at belyse, hvorfor hjemløse borgere ikke kan anvende det etable-

rede hjælpesystem, samt hvordan dette skal forbedres.

Ved lov nr. 131 af 27. februar 2018 (Udvidet bemyndigelse til at fastsætte

regler om zoneforbud) fik justitsministeren adgang til at fastsætte regler om

zoneforbud for en kommune. Loven indeholder en udløbsklausul, som nær-

værende lovforslag foreslår at ophæve. Loven og nærværende lovforslag

skaber hjemmel til, at et zoneforbud for overtrædelse af forbuddet mod etab-

lering af og ophold i en lejr kan omfatte en kommune. Det følger af ordens-

bekendtgørelsens § 3, stk. 4, at det

–

på steder, hvortil der er almindelig

adgang

–

er forbudt at etablere og opholde sig i lejre af permanent karakter,

som er egnede til at skabe utryghed i nærområdet. Ordensbekendtgørelsens

§ 3, stk. 4, indebærer ikke en kriminalisering af hjemløshed eller overnat-

ning på steder, hvor der er almindelig adgang. Formålet med bestemmelsen

er derimod at kriminalisere utryghedsskabende lejre i det offentlige rum.

For den nærmere definition af utryghedsskabende lejre henvises til Justits-

ministeriets vejledning nr. 9410 af 29. juni 2020 om meddelelse af zonefor-

bud for overtrædelse af forbuddet mod at etablere og opholde sig i lejre,

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

som er egnede til at skabe utryghed i nærområdet. Det følger bl.a. af vejled-

ningen, at en simpel sove- eller hvileplads, dvs. en plads, som hurtigt vil

kunne pakkes sammen, ikke udgør en lejr. Det fremgår endvidere, at det ikke

vil udgøre en permanent lejr at sove flere nætter i træk samme sted, såfremt

man pakker sine ting væk.

2.3 Politiets praksis for anvendelsen af zoneforbud for en kommune i

forhold til hjemløses nationalitet

Institut For Menneskerettigheder

anfører, at lovens regler om zoneforbud

primært synes anvendt over for hjemløse udlændinge. Instituttet efterspør-

ger en undersøgelse af årsagen til uligevægten i udstedelsen af zoneforbud,

herunder om det eksempelvis skyldes, at anmeldelser eller politiets egne ob-

servationer oftest omhandler udenlandske statsborgere. Instituttet anbefaler

derfor, at der foretages en grundig evaluering af lovens effekt, reglernes be-

tydning for udsatte gruppers levevilkår og håndhævelsen af reglerne i prak-

sis, før der fremsætter lovforslag om afskaffelse af ophævelsesklausulen.

SAND

–

De hjemløses landsforening

anfører, at lovforslaget ikke umid-

delbart er rettet mod danske hjemløse, men at erfaringerne fra de seneste to

år har vist, er det er er tilfældet. SAND angiver, at det fremgår af lovforsla-

gets bemærkninger, at loven også benyttes mod de danske hjemløse, hvilket

ligger ud over lovens formål, og det har vidtrækkende konsekvenser for de

danske hjemløse.

Justitsministeriet bemærker, at enhver person på dansk territorium er om-

fattet af forbuddet mod etablering af eller ophold i utryghedsskabende lejre.

Politiets adgang til at meddele zoneforbud for en kommune ved overtræ-

delse af lejrforbuddet omfatter tilsvarende enhver person på dansk territo-

rium

–

uanset vedkommendes nationalitet. Rigspolitiet har oplyst, at Køben-

havns Politi ved modtagelse af en anmeldelse af en utryghedsskabende lejr

ikke fastlægger identiteten på de personer, der opholder sig i den utrygheds-

skabende lejr. På baggrund af anmeldelsen foretager Københavns Politi en

kontrol af dens rigtighed. Det er først ved kontrolbesøget, at identiteten på

personerne, der opholder sig i den evt. utryghedsskabende lejr, fastslås. Kø-

benhavns Politi lægger således ikke i sin praksis vægt på hjemløses natio-

nalitet ved udstedelsen af zoneforbud for en kommune.

2.4 Nødvendigheden af zoneforbud for en kommune og evaluering af

loven

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Advokatrådet

anfører, at politiet på baggrund af et akut og konkret problem

med utryghedsskabende lejre fik en meget vidtgående beføjelse til at kunne

meddele zoneforbud for en hel kommune. Med lovforslaget gøres beføjelsen

permanent med henvisning til, at Rigspolitiet har vurderet, at reglerne om

zoneforbud, der omfatter en kommune, kan have en vis præventiv effekt i

forhold til at forebygge, at der opstår utryghedsskabende lejre. Det er Ad-

vokatrådets opfattelse, at man ikke bør fastholde muligheden for at foretage

alvorlige indgreb i borgernes frihed, blot fordi at der er tale om et effektivt

redskab for politiet, som kan have en vis præventiv effekt. Advokatrådet

anbefaler derfor, at man på bagrund af de seneste års erfaringer overvejer

mindre indgribende løsninger, henset til at der nu ikke længerere er tale om

et akut problem.

Institut For Menneskerettigheder

anfører, at det er Rigspolitiet vurdering,

på baggrund af Københavns Politis umiddelbare erfaringer, at adgangen til

at udstede zoneforbud, der omfatter en kommune,

”kan have en vis præven-

tiv effekt” i forhold til at forebygge, at der opstår utryghedsskabende lejre.

Justitsministeriet vurderer derfor,

at en ophævelse af denne mulighed ”vil

kunne øge antallet af utryghedsskabende lejre og modvirke, at borgerne kan

færdes trygt i det offentlige rum.”

Instituttet gør opmærksom på, at der ikke

har været foretaget en tilbundsgående undersøgelse af, i hvilket omfang de

indførte regler har ført til, at borgerne kan færdes trygt i det offentlige rum,

og hvilken betydning lovændringen har haft for de hjemløses dagligdag og

levevilkår fra lovforslagets vedtagelse og udmøntning i ordensbekendtgø-

relsen og frem til i dag. Det er instituttets opfattelse, at det er væsentligt med

sådanne undersøgelser, når det skal vurderes, om reglerne skal gøres perma-

nente ved at ophæve udløbsklausulen. Institut for Menneskerettigheder an-

befaler på den baggrund, at Justitsministeriet, med inddragelse af relevante

eksterne aktører, foretager en grundig evaluering af lovens effekt, reglernes

betydning for udsatte gruppers levevilkår og håndhævelsen af reglerne i

praksis, før et lovforslag om afskaffelse af udløbsklausulen bliver fremsat.

Retspolitisk Forening

finder overordnet, at en ophævelse af revisionsklau-

suler i lovforslag bør ledsages af substantielle begrundelser, særligt ved ad-

ministrative muligheder for begrænsning af borgernes bevægelsesfrihed og

ophold på offentlige steder. Det er foreningens opfattelse, at bemyndigelsen

til at udstrække zoneforbud til en kommune forekommer drastisk og tvivl-

som i forhold til et grundlæggende krav om proportionalitet i retshåndhæ-

velsen, herunder henset til det betydelige indgreb i bevægelsesfriheden et

zoneforbud for en kommune udgør. Det fremgår af lovbemærkningerne, s.

4, at det er Rigspolitiets vurdering, at zoneforbud for en kommune kan have

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

en vis præventiv effekt i forhold til utryghedsskabende lejr, hvor vurderin-

gen bygger på antal zoneforbud meddelt af Københavns Politi i årene 2017-

2020. Det fremgår heraf, at der i 2017 blev meddelt 32 zoneforbud. Forenin-

gen påpeger, at disse forbud næppe kan være udstedt med hjemmel i be-

stemmelsen, der foreslås ophævet, da denne først trådte i kraft den 1. marts

2018. Retspolitisk Forening påpeger endvidere, at det ikke fremgår, om de

meddelte antal zoneforbud omfatter hele Københavns Kommune (Frede-

riksberg Kommune), eller om de er meddelt efter reglen om forbud mod

ophold i mindre afgrænsede områder. Der efterspørges desuden en omtale

af retspraksis i lovbemærkningerne og en kvalificeret vurdering af andre

mulige årsager til det lave antal zoneforbud i 2019 og 2020. Retspolitisk

Forening anser på den baggrund begrundelsen for permanentliggørelsen af

bemyndigelsen for så mangelfuld, at den er ubegrundet. Retspolitisk For-

ening anbefaler derfor, at bemyndigelsen i politilovens § 23, stk. 2, 2. pkt.

bør ophøre pr. 1. marts 2021. Subsidiært forlænges med ét år.

Justitsministeriet har på baggrund af Retspolitisk Forenings høringssvar

præciseret i lovforslaget, at 71 ud af de i alt 231 zoneforbud i perioden

2017-2020 er meddelt i henhold til de tidligere regler om zoneforbud på

henholdsvis 400 og 800 meter, som gjaldt i perioden 1. juli 2017-8. maj

2018. Disse blev pr. 9. maj 2018 blev afløst af adgangen til at meddele zo-

neforbud for en kommune.

Det fremgår af udkastet til lovforslagets bemærkninger, at det er Rigspoli-

tiets vurdering, at adgangen til at meddele zoneforbud for en kommune kan

have en vis præventiv effekt i forhold til at forebygge utryghedsskabende

lejre. Rigspolitiets vurdering bygger på Københavns Politis erfaringer med

at meddele zoneforbud for en kommune. Det er Københavns Politis vurde-

ring, at politikredsens målrettede indsats mod utryghedsskabende lejre har

haft en stor effekt, og at der er sket et målbart fald i antallet af lejre og

anmeldelser herom siden 2018. Københavns Politi formoder, at denne ten-

dens ville være fortsat, også selvom den ekstraordinære COVID-19-situa-

tion ikke var opstået. Københavns Politi har på den baggrund oplyst, at det

politikredsens umiddelbare opfattelse, at det samlede regelsæt om utryg-

hedsskabende lejre, herunder zoneforbud, har en præventiv effekt. Det er på

det grundlag Justitsministeriets opfattelse, at en ophævelse af justitsmini-

sterens adgang til at fastsætte regler om zoneforbud, der omfatter en kom-

mune, kan øge antallet af utryghedsskabende lejre og dermed modvirke, at

borgerne kan færdes trygt i det offentlige rum, og at det er nødvendigt at

opretholde adgangen til at udstede zoneforbud for en kommune, da de tidli-

L 86 - 2020-21 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

gere regler om zoneforbud på henholdsvis 400 og 800 meter var utilstræk-

kelige til effektivt at hindre etablering af og ophold i utryghedsskabende

lejre. Københavns Politi har desuden supplerende oplyst, at zoneforbud for

en kommune er mere praktisk håndterbare og lettere at håndhæve end de

tidligere zoneforbud på henholdsvis 400 og 800 meter, da der ikke hersker

samme tvivl om zoneforbuddets omfang.

Justitsministeriet bemærker for så vidt angår Institut For Menneskerettighe-

ders anbefaling om en evaluering af loven, at det følger af aftale af 4. maj

2020 om enighed om reglerne om utryghedsskabende lejre mellem regerin-

gen, Radikale Venstre, SF og Enhedslisten, at der for at følge udviklingen

på området løbende vil blive gjort status. Partierne bag enighedspapiret vil

få den første status i foråret 2021.

III. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

De modtagne høringssvar har ikke givet anledning til at foretage ændringer

af væsentlig indholdsmæssig betydning.

Der er i det fremsatte lovforslag således alene foretaget visse ændringer af

sproglig, lovteknisk og redaktionel karakter i forhold til det udkast, som har

været sendt i høring. Der er endvidere foretaget enkelte mindre uddybninger

og præciseringer i bemærkningerne i lovudkastet.