Europaudvalget 2021-22
EUU Alm.del
Offentligt
2563742_0001.png
Europaudvalget 2021-22
EUU Alm.del - Bilag 414
Offentligt
Dato:
Kontor:
29. marts 2022
Stats- og Menneskerets-
kontoret
Sagsbeh: Lasse Østergaard Ahmt
Sagsnr.: 2022-750-0873
Dok.:
2384189
NOTAT
om
hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsæt-
ter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20
1. Indledning
Den 6. marts 2022 indgik regeringen (Socialdemokratiet), Venstre,
Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Det Konservative Folke-
parti et nationalt kompromis om dansk sikkerhedspolitik.
Af aftalen fremgår bl.a., at aftalepartierne er enige om, at der den 1.
juni 2022 afholdes en folkeafstemning om at afskaffe forsvarsforbe-
holdet.
På denne baggrund har Justitsministeriet vurderet, hvorvidt en afskaf-
felse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af pro-
ceduren i grundlovens § 20.
I det følgende redegøres der under pkt. 2 for grundlovens § 19 og §
20. Herefter omtales under pkt. 3 det danske forsvarsforbehold. Under
pkt. 4 omtales de relevante dele af EU-retten, der kan have indvirkning
på forsvarsområdet.
Justitsministeriets vurdering fremgår under pkt. 5. Pkt. 6 indeholder
en sammenfatning.
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 3392 3340
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
Side 1/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at det danske for-
svarsforbehold kan ophæves, uden at proceduren i grundlovens § 20
skal iagttages.
Ophævelsen af forsvarsforbeholdet kan således efter Justitsministeri-
ets opfattelse ske efter den almindelige bestemmelse i grundlovens §
19. Det bemærkes i den forbindelse, at der i medfør af grundlovens §
42, stk. 6, 2. pkt., kan afholdes en bindende folkeafstemning om Fol-
ketingets samtykke efter grundlovens § 19, idet samtykket vil blive
søgt i lovs form.
2. Grundlovens § 19 og § 20
I det følgende redegøres kortfattet for bestemmelserne i grundlovens
§ 19 og § 20.
For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne kan der bl.a.
henvises til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for
visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifi-
kation af Lissabon-Traktaten (Lissabon-redegørelsen).
Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Ander-
sen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Ind-
gåelse og Opfyldelse af Traktater (1970), Max Sørensen, Statsforfat-
ningsret (2. udgave ved Peter Germer, 1973), side 271 ff. og 307 ff.,
Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udgave ved Ole Espersen,
1980), side 377 ff., Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udgave,
2012), side 243 ff., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (3. udgave,
2001), side 255 ff., Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med
kommentarer (2015), side 165 ff., Jens Peter Christensen m.fl., Dansk
Statsret (3. udgave, 2020), side 247 ff., og Jens Hartig Danielsen, Su-
verænitetsafgivelse (1999).
Der kan endvidere henvises til Max Sørensen, Juristen (1963), side 57
ff., og Juristen (1971), side 434 ff.
Side 2/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
2.1. Grundlovens § 19
Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater mv.
findes i § 19. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
Ӥ
19.
Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggen-
der. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen
handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå
nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nød-
vendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ejheller kan kongen
uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overens-
komst, som er indgået med folketingets samtykke.
Stk. 2.
Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske
styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende mili-
tære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som
kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks fo-
relægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholde-
ligt sammenkaldes til møde.
Stk. 3.
Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn,
med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af
større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det uden-
rigspolitiske nævn fastsættes ved lov.”
I kraft af denne bestemmelse har regeringens kompetence i mellem-
folkelige anliggender umiddelbar grundlovshjemmel (et såkaldt præ-
rogativ).
Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser
er dog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves
Folketingets samtykke således for, at regeringen kan indgå forpligtel-
ser, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som
i øvrigt er af større betydning. Samtykket kan gives ved lov eller ved
folketingsbeslutning, jf. Alf Ross, a.st., side 396. I begge tilfælde kræ-
ves alene simpelt flertal i Folketinget.
Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som har
kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er
rettet til medlemsstaterne, herunder FN og Europarådet.
Side 3/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organi-
sationer, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige
forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats
interne retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de
enkelte individers adfærd, må den derfor gøres til en del af national
ret.
Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark
tilslutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om
organisationen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed
eventuelt uden eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger,
der er bindende for alle medlemsstater.
2.2. Grundlovens § 20
Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks
tilslutning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer.
Bestemmelsen har følgende ordlyd:
Ӥ
20.
Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myn-
digheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mel-
lemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overens-
komst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og
samarbejde.
Stk. 2.
Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem
sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke,
men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige
flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folke-
tingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeaf-
stemninger i § 42 fastsatte regler.”
Rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20 er nærmere be-
handlet i Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-
sag (Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 800 ff.). Her udtalte Højeste-
ret bl.a. følgende om, i hvilke tilfælde proceduren i grundlovens § 20
skal iagttages:
Side 4/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
”Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20
er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organi-
sation at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndig-
hed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser,
som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder be-
føjelse til
at indgå traktater med andre stater.”
Højesteret har i pkt. 2.a i dommen af 20. februar 2013 i Lissabon-sa-
gen (Ugeskrift for Retsvæsen 2013, side 1451 ff.) citeret denne udta-
lelse.
Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter an-
vendelse af proceduren i grundlovens § 20, er således i første række,
om den indebærer overladelse af beføjelser til en international organi-
sation til at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndig-
hed med direkte virkning her i landet for f.eks. private personer og
virksomheder.
At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning, vil sige,
at en international organisations retsakter efter deres karakter kan
virke umiddelbart i medlemsstaterne. Hvis den internationale organi-
sations retsakter derimod virker umiddelbart i medlemsstaterne som
følge af regler i national (dansk) ret og ikke som en følge af selve ka-
rakteren af den mellemfolkelige myndigheds retsakter, er der ikke tale
om direkte virkning i forfatningsretlig forstand, jf. Henrik Zahle, a.st.,
side 258.
Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til rege-
ringen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle
på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter anvendelse
af § 20.
Det bemærkes i den forbindelse, at hvis det overlades til en mellem-
folkelig myndighed som folkeretssubjekt at indgå aftaler (traktater)
med tredjelande mv., vil der ikke være tale om overladelse af en befø-
jelse for regeringen til at handle i udenrigspolitiske anliggender, hvis
de pågældende aftaler i forhold til tredjeland alene er folkeretligt for-
pligtende for den mellemfolkelige myndighed selv. Det skyldes, at det
Side 5/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
ikke efter grundloven tilkommer rigets myndigheder at indgå traktater
på mellemfolkelige myndigheders vegne (men kun på rigets vegne, jf.
grundlovens § 19, stk. 1).
Skal aftalerne imidlertid være folkeretligt forpligtende for medlems-
staterne, som var de indgået umiddelbart mellem medlemsstaterne og
det pågældende tredjeland mv., vil der som udgangspunkt være tale
om overladelse af beføjelser, der efter grundlovens § 19, stk. 1, til-
kommer regeringen, således at det vil være nødvendigt at anvende
grundlovens § 20. Justitsministeriet har dog i flere tilfælde antaget, at
det i disse tilfælde også må tillægges betydning, om der f.eks. etable-
res en ordning, som sikrer, at der i hvert enkelt tilfælde i Danmark kan
ske en behandling efter grundloven af den påtænkte aftale, og herun-
der i fornødent omfang indhentes samtykke fra Folketinget, jf. bl.a.
Lissabon-redegørelsen, side 19, og Justitsministeriets redegørelse af
22. november 2004 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse
med Danmarks ratifikation af Traktat om en forfatning for Europa,
side 13.
Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse af
proceduren i grundlovens § 20, om den mellemfolkelige myndigheds
kompetence til at udøve beføjelser, som efter grundloven tilkommer
rigets myndigheder, er en enekompetence, eller om medlemsstaterne
helt eller delvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle, Su-
verænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen, Juristen (1992),
side 243 ff.
Det antages heller ikke at være afgørende for, om § 20 skal anvendes,
om der i forbindelse med overladelse af bl.a. lovgivningsbeføjelser
kræves enstemmighed eller alene flertal (simpelt eller kvalificeret) i
den mellemfolkelige myndighed. Der kan herved bl.a. henvises til
Henrik Zahle, a.st., side 259 f.
Grundlovens § 20 har i forhold til EU (oprindeligt: EF) været anvendt
i forbindelse med Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks til-
slutning til Maastricht-Traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993,
Side 6/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Danmarks tilslutning til Amsterdam-Traktaten i 1998 og Danmarks
tilslutning til aftalen om en fælles europæisk patentdomstol i 2014.
3. Nærmere om forsvarsforbeholdet
Med udgangspunkt i det nationale kompromis fra 1992 blev der med
Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992 indført forbehold for
Danmark over for en række delelementer i Maastricht-Traktaten. Et af
disse forbehold omhandler forsvarspolitikken i EU.
Det er således i afsnit C i Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992
fastsat, at Danmark ikke deltager ”i udarbejdelsen og gennemførelsen
af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på
forsvarsområdet.”
Ved Amsterdam-Traktaten blev der i 1999 gennemført ændringer i
bl.a. den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Edinburgh-afgørelsen
blev i den forbindelse suppleret med protokol nr. 5 om Danmarks stil-
ling, der er knyttet til Amsterdam-Traktaten. Formålet med protokol-
len var navnlig at sikre, at forbeholdenes rækkevidde ville være uæn-
drede, når Amsterdam-Traktaten trådte i kraft.
Med Lissabon-Traktaten,
der udgør EU’s aktuelle traktatgrundlag,
skete der bl.a. en række ændringer i samarbejdet om den fælles sik-
kerheds- og forsvarspolitik. Med artikel 5 i protokol nr. 22 om Dan-
marks stilling, som er knyttet til Lissabon-Traktaten, og som tilpasser
den tidligere protokol nr. 5 om Danmarks stilling, blev det i den for-
bindelse sikret, at forsvarsforbeholdet videreføres uændret. Der er så-
ledes i artikel 5, stk. 1, i protokol nr. 22 (protokollens del II) fastsat
følgende:
”Med hensyn til foranstaltninger, der træffes af Rådet i henhold til
artikel 26, stk. 1, artikel 42 og artikel 43 til 46, i traktaten om Den
Europæiske Union, deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gen-
nemførelsen af Unionens afgørelser og aktioner, som har indvirk-
ning på forsvarsområdet. Danmark deltager derfor ikke i vedtagel-
sen heraf. Danmark vil ikke forhindre de andre medlemsstater i at
udvikle deres samarbejde yderligere på dette område. Danmark vil
Side 7/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
ikke være forpligtet til at bidrage til finansiering af aktionsudgifter i
forbindelse med sådanne foranstaltninger eller til at stille militær ka-
pacitet til rådighed for Unionen.”
Efter artikel 7 i protokollen kan Danmark til enhver tid i overensstem-
melse med sine forfatningsmæssige bestemmelser underrette de øv-
rige medlemsstater om, at Danmark ikke længere ønsker at benytte sig
af alle eller en del af bestemmelserne i protokollen. I så fald vil Dan-
mark fuldt ud gennemføre alle de til den tid gældende relevante for-
anstaltninger, som er truffet inden for rammerne af Den Europæiske
Union.
Underretningen af de øvrige medlemsstater vil have virkning med det
samme og vil indebære, at Danmark deltager i alle dele af EU-samar-
bejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, jf. herom neden-
for under pkt. 4. Underretningen vil blive offentliggjort i Den Europæ-
iske Unions Tidende del C (meddelelser og oplysninger).
4. Nærmere om samarbejde inden for Unionens fælles udenrigs-
og sikkerhedspolitik, der kan have indvirkning på forsvarsområ-
det
Forsvarsforbeholdet gælder den del af samarbejdet inden for traktat-
grundlagets bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-
tik (EU-Traktatens afsnit V, der omfatter artikel 21-46), herunder
navnlig bestemmelserne om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik
(EU-Traktatens afsnit V, 2. afdeling, der omfatter artikel 42-46), der
har indvirkning på forsvarsområdet. Det bemærkes, at det følger for-
udsætningsvis af artikel 5 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der
som nævnt fastlægger Danmarks forsvarsforbehold, at Danmark alle-
rede i dag er omfattet af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, i
det omfang der ikke er tale om afgørelser og aktioner med indvirkning
på forsvarsområdet.
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
herunder den fælles sik-
kerheds- og forsvarspolitik
udgør et særskilt kompetenceområde, der
ligger uden for den almindelige opdeling af Unionens beføjelser i
Side 8/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
enekompetence, delt kompetence og understøttende tiltag, jf. herved
EUF-Traktatens artikel 2, stk. 4, og EU-Traktatens artikel 24, stk. 1,
2. afsnit, og artikel 40.
Det følgende indeholder først under pkt. 4.1 en kort gennemgang af
de generelle bestemmelser om EU’s fælles udenrigs-
og sikkerheds-
politik og dernæst under pkt. 4.2 en kort gennemgang af bestemmel-
serne om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Pkt. 4.3-4.4 inde-
holder en kort gennemgang af de specifikke bestemmelser i henholds-
vis EU-Traktatens artikel 37 og den såkaldte solidaritetsbestemmelse
i EUF-Traktatens artikel 222.
4.1. EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 1. afdeling
EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, indeholder de særlige bestemmelser
om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Kapitlets 1. afdeling (ar-
tikel 21-41) indeholder de fælles bestemmelser herom. Der foretages
nedenfor en gennemgang af de i denne sammenhæng centrale bestem-
melser.
Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 24, stk. 1-2, om Unionens
udenrigs- og sikkerhedspolitik har følgende ordlyd:
”Artikel 24
1. Unionens kompetence inden for den fælles udenrigs- og sikker-
hedspolitik omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle
spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis ud-
formning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles for-
svar.
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler
og procedurer. Den fastlægges og gennemføres af Det Europæiske
Råd og Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre
andet er fastsat i traktaterne. Vedtagelse af lovgivningsmæssige rets-
akter er udelukket. Denne politik gennemføres af Unionens højtstå-
ende repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og
af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. Europa-
Parlamentets og Kommissionens specifikke rolle på dette område er
Side 9/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
fastlagt i traktaterne. Den Europæiske Unions Domstol har ingen
kompetence med hensyn til disse bestemmelser, bortset fra dens
kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i denne
traktat og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk.
2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
2. Inden for rammerne af principperne og målene for Unionens op-
træden udadtil varetager, fastlægger og gennemfører denne en fælles
udenrigs- og sikkerhedspolitik, der bygger på udvikling af gensidig
politisk solidaritet mellem medlemsstaterne, fastlæggelse af spørgs-
mål af almen interesse og opnåelse af en stadig stigende konvergens
i medlemsstaternes optræden.”
I EU-Traktatens artikel 26 er endvidere fastsat følgende:
”Artikel 26
1. Det Europæiske Råd definerer Unionens strategiske interesser og
fastlægger målene og de overordnede retningslinjer for den fælles
udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har
indvirkning på forsvarsområdet. Det vedtager de nødvendige afgø-
relser.
[…]
2. Rådet udformer den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og træf-
fer de afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelsen og iværksæt-
telsen af denne politik på grundlag af de overordnede retningslinjer
og de strategiske linjer, som Det Europæiske Råd har fastlagt.
Rådet og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggen-
der og sikkerhedspolitik påser, at Unionens aktion fremtræder som
en helhed, er sammenhængende og effektiv.
3. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik gennemføres af den
højtstående repræsentant og medlemsstaterne under anvendelse af
nationale midler og Unionens midler.”
Herudover kan bl.a. nævnes bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 28,
hvorefter Rådet vedtager de nødvendige afgørelser, hvis en internati-
onal situation kræver en operationel aktion fra Unionens side. Disse
Side 10/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
afgørelser forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlin-
ger, jf. artikel 28, stk. 2.
Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 29 fastsætter, at Rådet kan ved-
tage afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgs-
mål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager om-
sorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unio-
nens holdninger.
Om proceduren for vedtagelse af afgørelser, der er nødvendige for
fastlæggelse og iværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerheds-
politik, er der i artikel 31, stk. 1, nærmere fastsat følgende:
”Artikel 31
1. Afgørelser i henhold til dette kapitel vedtages af Det Europæiske
Råd og Rådet med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i dette
kapitel. Der kan ikke vedtages lovgivningsmæssige retsakter. […]”
Det bemærkes, at det følger af EU-Traktatens artikel 31, stk. 2 og 3,
at Rådet i visse tilfælde kan træffe afgørelse med kvalificeret flertal.
Denne mulighed for at træffe afgørelse med kvalificeret flertal gælder
imidlertid ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller for-
svarsområdet, jf. artikel 31, stk. 4. Der henvises i øvrigt til omtalen af
EU-Traktatens artikel 48, stk. 7, under pkt. 4.2 nedenfor.
Det følger endelig af EU-Traktatens artikel 40, at gennemførelsen af
den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke berører institutionernes
procedurer og beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udø-
velsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i EUF-Traktaten. På
samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler
ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres
beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Uni-
onens kompetencer i henhold til dette kapitel.
Side 11/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
4.2. EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling
EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling (artikel 42-46), indehol-
der bestemmelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. I det
følgende gennemgås bestemmelserne heri, i det omfang det er relevant
i denne sammenhæng.
Bestemmelserne i EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling (arti-
kel 42-46), udgør en integrerende del af den fælles udenrigs- og sik-
kerhedspolitik, jf. artikel 42, stk. 1, sammenholdt med artikel 24, stk.
1.
Om rækkevidden af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik fremgår
følgende af EU-Traktatens artikel 42, stk. 1:
”Artikel 42
1. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende
del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen
en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler.
Unionen kan anvende disse i forbindelse med opgaver uden for Uni-
onens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse
og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med
principperne i De Forenede Nationers pagt. Udførelsen af disse
hverv bygger på kapaciteter tilvejebragt af medlemsstaterne.”
Bestemmelsen i artikel 42, stk. 1, er nærmere præciseret i EU-Trakta-
tens artikel 43, stk. 1, hvori der er fastsat følgende:
”Artikel 43
1. De opgaver, der er omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forbindelse med
hvilke Unionen kan anvende civile og militære midler, omfatter fæl-
les aktioner på nedrustningsområdet, humanitære opgaver og red-
ningsopgaver, rådgivnings- og bistandsopgaver på det militære om-
råde, konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver og kamps-
tyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsska-
belse og postkonflikt-stabiliseringsoperationer. Alle disse opgaver
kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den
Side 12/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres
område.”
I EU-Traktatens artikel 42, stk. 2 (jf. også artikel 24, stk. 1), er der
fastsat en bestemmelse om bl.a. et fælles forsvar. Bestemmelsen fast-
sætter herom følgende:
”2. Den fælles sikkerheds-
og forsvarspolitik omfatter gradvis ud-
formning af en fælles EU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles
forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgø-
relse herom. Det henstiller i så fald til medlemsstaterne, at de vedta-
ger en sådan afgørelse i overensstemmelse med deres forfatnings-
mæssige bestemmelser.”
Endvidere kan nævnes bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 42, stk.
7, 1. afsnit, der fastsætter, at hvis en medlemsstat udsættes for væbnet
angreb på sit område, skal de øvrige medlemsstater i overensstem-
melse med artikel 51 i FN-pagten (om staters ret til individuelt eller
kollektivt selvforsvar) yde den pågældende medlemsstat al den hjælp
og bistand, der ligger inden for deres formåen. Endvidere fremgår det,
at dette ikke berører den særlige karakter af visse medlemsstaters sik-
kerheds- og forsvarspolitik.
I EU-Traktatens artikel 42, stk. 7, 2. afsnit, er det herefter fastsat, at
bistandsforpligtelsen skal være i overensstemmelse med de forpligtel-
ser, der er indgået inden for NATO. For så vidt angår sidstnævnte be-
mærkes det, at EU-Traktatens artikel 42, stk. 2, 2. afsnit, endvidere
indeholder en bestemmelse, hvorefter Unionens politik i henhold til
EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling, skal overholde de for-
pligtelser, som visse medlemsstater, hvis fælles forsvar foregår i
NATO, har i henhold til NATO-Traktaten og være forenelig med den
fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er fastlagt inden for denne
ramme.
Herudover omfatter den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik navnlig
et fælles forsvarsagentur placeret under Rådets myndighed, benævnt
Det Europæiske Forsvarsagentur (artikel 42, stk. 3, og artikel 45), og
bestemmelser om overdragelse af opgaver under denne politik til en
Side 13/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
gruppe af medlemsstater (artikel 44) samt regler for et såkaldt perma-
nent, struktureret samarbejde blandt de medlemsstater, der ønsker
dette (artikel 42, stk. 6, og artikel 46).
I EU-Traktatens artikel 42, stk. 4, er det bl.a. fastsat, at afgørelser om
den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder afgørelser om
iværksættelse af en opgave, der er omhandlet i artikel 42, vedtages af
Rådet med enstemmighed. Det bemærkes i den forbindelse, at det føl-
ger af artikel 48, stk. 7, 1. afsnit, at Det Europæiske Råd i visse tilfælde
kan vedtage en afgørelse om, at der skal ske en fravigelse af de proce-
dureregler, der fastlægger, at vedtagelser skal træffes med enstemmig-
hed i henhold til bl.a. EU-Traktatens afsnit V, således at vedtagelser
fremover skal ske med kvalificeret flertal. Det følger dog af bestem-
melsen, at denne mulighed ikke gælder for afgørelser, der har indvirk-
ning på militær- eller forsvarsområdet.
4.3. Særligt om EU-Traktatens artikel 37 om internationale afta-
ler
Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 37 om internationale aftaler har
følgende ordlyd:
”Artikel 37
Unionen kan indgå aftaler med en eller flere stater eller internatio-
nale organisationer på
de områder, der hører under dette kapitel.”
Proceduren for forhandling og indgåelse af aftaler mellem Unionen og
tredjelande eller internationale organisationer fremgår af EUF-Trak-
tatens artikel 218, hvor der bl.a. er fastsat regler om bemyndigelse til
at indlede forhandlinger, om vedtagelse af forhandlingsdirektiver og
bemyndigelse til at undertegne en aftale samt om indgåelse af aftaler.
Det bemærkes, at der i EU-Domstolens praksis foreligger udtalelser,
der mest nærliggende må forstås således, at medlemsstaterne i til-
fælde, hvor Fællesskabet (dvs. nu EU) i henhold til EU-Traktaten ind-
går aftaler med et tredjeland eller en international organisation, ikke
bliver direkte forpligtet i forhold til tredjelande mv., som var aftalen
Side 14/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
indgået af medlemsstaten selv, jf. herved præmis 85 i EU-Domstolens
dom af 30. maj 2006 i sag C-459/03, Kommissionen mod Irland.
4.4. Solidaritetsbestemmelsen i EUF-Traktatens artikel 222
Uden for den del af traktatgrundlaget, som direkte omfatter den fælles
udenrigs- og sikkerhedspolitik
og dermed det danske forsvarsforbe-
hold
er der i EUF-Traktatens artikel 222 en bestemmelse om gensi-
dig solidaritet i tilfælde af terrorangreb mod og naturkatastrofer eller
menneskeskabte katastrofer i et medlemsland. Af bestemmelsen føl-
ger bl.a., at EU’s medlemsstater –
hvis en medlemsstat anmoder
herom
skal komme hinanden til gensidig undsætning i de nævnte
tilfælde. Unionen tager alle de instrumenter i brug, der står til dens
rådighed, herunder de militære midler, medlemsstaterne stiller til dens
rådighed, med henblik på bl.a. at beskytte de demokratiske institutio-
ner og civilbefolkningen mod et eventuelt terrorangreb. De nærmere
regler for Unionens gennemførelse af solidaritetsbestemmelsen fast-
lægges ved en afgørelse vedtaget af Rådet efter nærmere fastlagte pro-
cedurer.
Når en sådan afgørelse har indvirkning på forsvarsområdet, træffer
Rådet afgørelse i henhold til EU-Traktatens artikel 31, stk. 1, som ved-
rører vedtagelser inden for det udenrigs- og sikkerhedspolitiske sam-
arbejde, og som fastlægger, at afgørelser træffes med enstemmighed,
og at der ikke kan vedtages lovgivningsmæssige retsakter. Rådet bi-
stås i den forbindelse bl.a. af Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske
Komité (der er reguleret i EU-Traktatens artikel 38).
I erklæring nr. 48, der er tilknyttet protokol nr. 22 om Danmarks stil-
ling, bemærker regeringskonferencen bl.a. ”at Danmark på grundlag
af erklæringen vedrørende artikel 222 erklærer, at dansk deltagelse i
tiltag eller retsakter i henhold til artikel 222 vil ske i overensstemmelse
med del I og del II i protokollen om Danmarks stilling”. Hermed anses
de øvrige medlemsstater for at have accepteret, at Danmark i givet fald
vil sikre, at bl.a. det danske forsvarsforbehold (del II i protokollen om
Danmarks stilling) respekteres for så vidt angår tiltag eller retsakter i
henhold til EUF-Traktatens artikel 222.
Side 15/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
I erklæring nr. 37, som er tilknyttet Lissabon-Traktaten, er der anført
følgende om solidaritetsbestemmelsen i artikel 222:
”Med forbehold af de foranstaltninger, som Unionen vedtager for at
opfylde sin solidaritetsforpligtelse overfor en medlemsstat, der ud-
sættes for et terrorangreb eller er offer for en naturkatastrofe eller en
menneskeskabt katastrofe, er det ikke hensigten med nogen af be-
stemmelserne i artikel 222 at anfægte andre medlemsstaters ret til at
vælge de mest passende midler til at opfylde deres egen solidaritets-
forpligtelse over for den pågældende medlemsstat.”
En særskilt bestemmelse om gensidig bistand i tilfælde af væbnet an-
greb er
som nævnt ovenfor under pkt. 4.2
indsat i EU-Traktatens
artikel 42, stk. 7.
5. Vurdering
Som nævnt under pkt. 2.2 ovenfor er anvendelse af proceduren i
grundlovens § 20 nødvendig i det omfang, det overlades til en inter-
national organisation at udøve lovgivende, administrativ eller døm-
mende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve an-
dre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder,
herunder beføjelse til på rigets vegne at indgå traktater med andre sta-
ter, jf. Højesterets domme i Maastricht- og Lissabon-sagerne.
I det følgende behandles først under pkt. 5.1 spørgsmålet om, hvorvidt
en ophævelse af forsvarsforbeholdet medfører adgang for Unionen til
at udstede retsakter med direkte virkning i forhold til borgere mv. i
Danmark. Dernæst behandles under pkt. 5.2 EU-Traktatens artikel 37
om Unionens indgåelse af internationale aftaler. Under pkt. 5.3-5.4
behandles henholdsvis bestemmelserne i EU-Traktatens artikel 42,
stk. 2 og 7, om et fælles forsvar og om bistandsforpligtelsen og EUF-
Traktatens bestemmelse i artikel 222 om gensidig solidaritet i tilfælde
af terrorangreb og naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer i
et medlemsland.
Side 16/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
5.1. Om en ophævelse af forsvarsforbeholdet medfører adgang for
Unionen til at udstede retsakter med direkte virkning i forhold til
borgere mv. i Danmark
Som det fremgår af pkt. 4.2 ovenfor, er de dele af Unionens samar-
bejde, som direkte omfatter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
reguleret i EU-Traktatens artikel 21-46, hvorunder EU-Traktatens ar-
tikel 42-46 om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik hører og ud-
gør en integrerende del, jf. artikel 42, stk. 1.
Om forholdet mellem grundlovens § 20 og den fælles udenrigs- og
sikkerhedspolitik er der bl.a. anført følgende i Lissabon-redegørelsen,
side 92 f.:
”I de redegørelser, som Justitsministeriet i 1992, 1997 og 2001 har
afgivet i forbindelse med Danmarks tilslutning til ændringer i EU’s
traktatgrundlag,
er det nærmere angivet, hvorfor EU’s såkaldte 2.
søjle-samarbejde om en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke
er omfattet af grundlovens § 20. Der er i den forbindelse bl.a. lagt
vægt på, at der ikke inden for samarbejdet i 2. søjle er hjemmel til at
udstede retsakter, der har direkte virkning i forhold til borgere mv. i
medlemsstaterne.
Med Lissabon-Traktaten vil samarbejdet i Unionen ikke længere
kunne beskrives som et søjleopdelt samarbejde inden for i alt 3 søj-
ler. Uanset dette vil samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikker-
hedspolitik imidlertid efter Lissabon-Traktaten fortsat skulle foregå
inden for rammer, der som udgangspunkt vil svare til de rammer,
der gælder for det nuværende mellemstatslige 2. søjle-samarbejde.
Det fastslås således udtrykkeligt i EU-traktatens artikel 11, stk. 1,
andet led [omnummereret til artikel 24, stk. 1, 2. afsnit], at den fælles
udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler og proce-
durer, og det udenrigspolitiske samarbejde er fortsat reguleret i EU-
Traktaten. Samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-
tik vil således også efter Lissabon-Traktaten have en grundlæggende
mellemstatslig karakter.
[...]
Hertil kommer, at der
ligesom inden for det hidtidige 2. søjle-sam-
arbejde
ikke vil være hjemmel til at udstede forordninger og
Side 17/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
direktiver, men alene adgang til at træffe afgørelser og indgå aftaler
med tredjelande mv.
Der ses ikke i EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, at være holdepunk-
ter for at antage, at der inden for den fælles udenrigs- og sikkerheds-
politik med Lissabon-Traktaten indføres en adgang for Unionen til i
de typer af retsakter, der kan anvendes på dette politikområde
det
vil sige i afgørelser eller i aftaler med tredjelande mv.
at foretage
en regulering med direkte virkning i forhold til borgere mv. i med-
lemsstaterne. I den forbindelse tilføjes også, at det i EU-Traktatens
artikel 11, stk. 1 [omnummereret til artikel 24, stk. 1], og artikel 15
b, stk. 1 [omnummereret til artikel 31, stk. 1], er fastsat, at der ikke
på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vil være
hjemmel til at udstede lovgivningsmæssige retsakter. ”
I overensstemmelse med det netop anførte, herunder navnlig i lyset af
EU-Traktatens artikel 31, stk. 1, vil der ikke inden for den fælles uden-
rigs- og sikkerhedspolitik
herunder den fælles sikkerheds- og for-
svarspolitik
være adgang for Unionen til at udstede retsakter med
direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.
5.2. EU-Traktatens artikel 37
Som anført under pkt. 4.3 indeholder EU-Traktaten i artikel 37 en be-
stemmelse om internationale aftaler.
Som anført under pkt. 2.2 kan den suverænitetsafgivelse, som grund-
lovens § 20 vedrører, ikke alene bestå i, at det overlades til en mellem-
folkelig myndighed at udstede retsakter med direkte virkning i Dan-
mark. Der kan også være tale om, at der overlades beføjelser, som ved
grundloven er henlagt til regeringen som prærogativer. F.eks. kan der
være tale om, at det overlades til mellemfolkelige myndigheder med
bindende virkning for Danmark at indgå traktater med tredjelande
mv., jf. Højesterets dom i Maastricht-sagen, Alf Ross, a.st., side 408,
Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udgave ved Peter Germer,
1973), side 310, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (3. udgave,
2001), side 258.
Side 18/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Som anført ovenfor under pkt. 2.2 vil der imidlertid ikke være tale om
overladelse af kompetencen til at handle på rigets vegne i mellemfol-
kelige anliggender, hvis det alene overlades til en mellemfolkelig
myndighed som folkeretssubjekt at indgå aftaler (traktater) med tred-
jelande mv., hvis de pågældende aftaler i forhold til tredjeland alene
er folkeretligt forpligtende for den mellemfolkelige myndighed selv
(og ikke folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne, som var de ind-
gået umiddelbart mellem medlemsstaterne og det pågældende tredje-
land mv.). Det skyldes, at det ikke efter grundloven tilkommer rigets
myndigheder at indgå traktater på mellemfolkelige myndigheders
vegne (men kun på rigets vegne, jf. grundlovens § 19, stk. 1).
Som nævnt under pkt. 4.3 foreligger der udtalelser i EU-Domstolens
praksis, der mest nærliggende må forstås således, at medlemsstaterne
i tilfælde, hvor Fællesskabet (dvs. nu EU) i henhold til EU-Traktaten
indgår aftaler med et tredjeland eller en international organisation,
ikke bliver direkte forpligtet i forhold til tredjelande mv., som var af-
talen indgået af medlemsstaten selv, jf. herved præmis 85 i EU-Dom-
stolens dom af 30. maj 2006 i sag C-459/03, Kommissionen mod Ir-
land.
Der kan endvidere henvises til, at der i Lissabon-redegørelsens side 94
er anført følgende i relation til det udenrigs- og sikkerhedspolitiske
område i EU-Traktaten, som Danmark allerede i dag deltager i (uden
for det område, der er dækket af forsvarsforbeholdet):
”Særligt med hensyn til det nuværende
2. søjle-samarbejde er det
lagt til grund, at det er Unionen som sådan
og ikke de enkelte med-
lemsstater
der over for det pågældende tredjeland mv. bliver bun-
det af de aftaler, som Unionen indgår, jf. 2001-redegørelsen, side 27.
Der ses ikke med Lissabon-Traktaten at være grundlag for at antage,
at der skulle være tilsigtet en ændring på dette punkt. Bestemmelsen
i EU-Traktatens artikel 14, stk. 2 [omnummereret til artikel 28, stk.
2]
hvorefter afgørelser truffet i medfør af artikel 14, stk. 1 [om-
nummereret til artikel 28, stk. 1], forpligter medlemsstaterne i deres
stillingtagen og handlinger
er derimod efter Justitsministeriets op-
fattelse med til at bestyrke en antagelse om, at Unionens aftaler in-
den for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke binder med-
lemsstaterne i forhold til det pågældende tredjeland mv. Denne
Side 19/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
bestemmelse bygger således efter sin ordlyd på en forudsætning om,
at Unionen inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik hand-
ler på vegne af Unionen som sådan (og ikke på vegne af de enkelte
medlemsstater, som var det medlemsstaterne, der handlede overfor
et tredjeland mv. i forbindelse med bl.a. indgåelse af folkeretlige
forpligtelser).
På den anførte baggrund må det efter Justitsministeriets opfattelse
antages, at Unionen ved indgåelse af aftaler med tredjelande mv.
som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke binder med-
lemsstaterne folkeretligt i forhold til det pågældende tredjeland mv.,
som var en sådan aftale indgået af medlemsstaterne.”
På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en op-
hævelse af det danske forsvarsforbehold ikke i relation til EU-Trakta-
tens artikel 37 vil få virkninger, der kræver iagttagelse af proceduren
i grundlovens § 20.
5.3. EU-Traktatens artikel 42, stk. 2 og 7
Som nævnt under pkt. 4.2 ovenfor indebærer EU-Traktatens artikel
42, stk. 7, at såfremt en medlemsstat udsættes for væbnet angreb på sit
område, skal de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel
51 i FN-pagten yde den pågældende medlemsstat al den hjælp og bi-
stand, der ligger inden for deres formåen.
Efter Justitsministeriets opfattelse må bestemmelsen forstås således,
at det vil være op til den enkelte medlemsstat at afgøre, hvilken bistand
medlemsstaten skal yde og i givet fald i hvilket omfang, jf. således
også Udenrigsministeriets redegørelse til Folketinget om Lissabon-
Traktaten (optrykt i bind III til lovforslag nr. L 53 af 9. januar 2008
om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fæl-
lesskaber og Den Europæiske Union, jf. Folketingstidende 2007-08
(2. samling), tillæg A, side 2169), pkt. 7.2 (side 2223).
Den pågældende bestemmelse rejser derfor efter Justitsministeriets
opfattelse ikke spørgsmål i forhold til grundlovens § 20.
Side 20/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Det bemærkes, at det nævnte
som anført ovenfor under pkt. 2.1
for
Danmarks vedkommende indebærer, at hvis der måtte blive tale om,
at Danmark ønsker at yde bistand i form af anvendelse af militære
magtmidler til bistand for andre medlemsstater, der udsættes for væb-
net angreb på deres område, vil der i givet fald skulle indhentes forud-
gående samtykke fra Folketinget i medfør af grundlovens § 19, stk. 2.
Som det også er nævnt ovenfor under pkt. 4.2, er det i EU-Traktatens
artikel 42, stk. 2, fastsat, at den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik
omfatter en gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik, der
vil kunne føre til, at der etableres et fælles EU-forsvar.
Hvis der skal etableres et fælles forsvar, kræver det, at Det Europæiske
Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom. I så fald henstiller
Det Europæiske Råd til medlemsstaterne, at denne afgørelse bliver
vedtaget i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats forfat-
ningsmæssige bestemmelser.
En eventuel etablering af et fælles forsvar vil således kræve, at Dan-
mark
på det tidspunkt, hvor Det Europæiske Råd måtte ønske at
træffe afgørelse herom
træffer en selvstændig beslutning om, hvor-
vidt Danmark vil medvirke til, at der etableres et fælles forsvar. Det
vil sige, at en eventuel beslutning om at etablere et fælles EU-forsvar
med dansk deltagelse først vil kunne træde i kraft, når Danmark i over-
ensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser har god-
kendt beslutningen.
Der vil derfor ikke være tale om, at det med bestemmelsen i EU-Trak-
tatens artikel 42, stk. 2, er overladt til Unionen at træffe afgørelse med
virkning for Danmark om etablering af et fælles EU-forsvar. Hvis Det
Europæiske Råd på et senere tidspunkt måtte træffe afgørelse om etab-
lering af et fælles forsvar, vil Danmark skulle tage stilling til, om Dan-
mark vil medvirke hertil. Der vil i givet fald på dette tidspunkt skulle
tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en dansk vedtagelse (gen-
nemførelse) af afgørelsen vil kræve iagttagelse af proceduren i grund-
lovens § 20, eller om dette vil kunne ske efter grundlovens § 19.
Side 21/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Allerede fordi Danmark således i givet fald på dette senere tidspunkt
vil skulle tage stilling til eventuel dansk deltagelse i et fælles EU-for-
svar, er det Justitsministeriets opfattelse, at en ophævelse af det danske
forsvarsforbehold i relation til EU-Traktatens artikel 42, stk. 2, ikke
indebærer overladelse af beføjelser, som efter grundloven tilkommer
rigets myndigheder.
5.4. EUF-Traktatens artikel 222
Om den såkaldte solidaritetsbestemmelse i EUF-Traktatens artikel
222, der som nævnt ovenfor under pkt. 4.4 vil kunne have indvirkning
på forsvarsområdet, er der i Lissabon-redegørelsens side 73 f. anført
følgende om forholdet mellem grundlovens § 20 og solidaritetsbe-
stemmelsen i EUF-Traktatens artikel 222 (navnlig i forhold til civil-
beskyttelsesområdet):
”I praksis vil [...] de bestemmelser i afgørelser i medfør af artikel
188 R [omnummereret til artikel 222], der vil finde anvendelse for
Danmark, [...] angå foranstaltninger, der som udgangspunkt også vil
kunne gennemføres efter EUF-Traktatens artikel 176 C [omnumme-
ret til artikel 196] om samarbejde inden for civilbeskyttelsesområdet
i forbindelse med naturkatastrofer mv. Det kan dog næppe udeluk-
kes, at de bestemmelser, der vil finde anvendelse også for Danmark,
vil kunne indeholde elementer om samarbejde, der rækker ud over
civilbeskyttelsesemner. Imidlertid må det antages, at det i så fald vil
dreje sig om foranstaltninger, som vedrører samarbejde mellem
medlemsstaternes myndigheder, og som ikke vil kunne have direkte
virkning i
forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.”
På den anførte baggrund var det i Lissabon-redegørelsen Justitsmini-
steriets opfattelse, at dansk tilslutning til EUF-Traktatens artikel 222
ikke forudsatte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.
I relation til vedtagelser, der har indvirkning på forsvarsområdet, un-
derstøttes det, der er anført i Lissabon-redegørelsen, også af EUF-
Traktatens artikel 222, stk. 3, der fastsætter, at afgørelser efter artikel
222 med virkning på forsvarsområdet træffes i henhold til EU-Trakta-
tens artikel 31, stk. 1
det vil sige inden for rammerne af den fælles
udenrigs- og sikkerhedspolitik, der som nævnt ovenfor under pkt. 5.1
Side 22/23
EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 167: Spm. om, der vil være tale om suverænitetsafgivelse, hvis beslutningsformen med enstemmighed inden for udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsområdet bliver ændret til flertalsafgørelser, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
ikke giver adgang for Unionen til at udstede retsakter med direkte
virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.
Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at foranstaltninger, som har
indvirkning på forsvarsområdet, og som fremover måtte blive vedta-
get i medfør af EUF-Traktatens artikel 222, jf. EU-Traktatens artikel
31, stk. 1, ikke vil kunne have direkte virkning i forhold til borgerne
mv. i medlemsstaterne.
På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en op-
hævelse af det danske forsvarsforbehold ikke i relation til EUF-Trak-
tatens artikel 222 vil få virkninger, der kræver iagttagelse af procedu-
ren i grundlovens § 20.
6. Sammenfatning
Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at det danske for-
svarsforbehold kan ophæves, uden at proceduren i grundlovens § 20
skal iagttages.
En ophævelse af forsvarsforbeholdet vil efter Justitsministeriets opfat-
telse ikke indebære, at der vil være adgang for Unionen til at udstede
retsakter med direkte virkning i forhold til borgere mv. i Danmark.
En ophævelse af forsvarsforbeholdet vurderes endvidere ikke at inde-
bære, at det overlades til Unionen at handle på rigets vegne i mellem-
folkelige anliggender.
Der er efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke øvrige forhold,
der gør det påkrævet at iagttage proceduren i grundlovens § 20.
Ophævelsen af forsvarsforbeholdet kan således efter Justitsministeri-
ets opfattelse ske efter den almindelige bestemmelse i grundlovens §
19. Det bemærkes i den forbindelse, at der i medfør af grundlovens §
42, stk. 6, 2. pkt., kan afholdes en bindende folkeafstemning om Fol-
ketingets samtykke efter grundlovens § 19, idet samtykket vil blive
søgt i lovs form.
Side 23/23