EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 247: Spm. om de EU-retlige aspekter af den stævning der den 22. december 2021 blev indgivet imod Danmark ved Københavns Byret af tobaksfirmaerne House of Prince, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited, til sundhedsministeren, kopi til udenrigsministeren

Europaudvalget 2021-22
EUU Alm.del
Offentligt

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Svarskrift

Til

Københavns Byret

I sagsnr. BS-49528/2021-KBH:

House of Prince A/S

Bernstorffsgade 50

1577 København V

Nicoventures Holdings Limited

Globe House

1 Water Street

WC2R 3LA, London

England

British American Tobacco (Brands) Limited

Globe House, 4 Temple Place

WC2R 2PG, London

England

(alle v/advokat Emil Jurcenoks og advokat Kasper Frahm)

mod

Sundhedsministeriet

Holbergsgade 6

1057 København K

(v/advokat Sune Fugleholm og advokat Rass Holdgaard)

KØBENHAVN

KALVEBOD BRYGGE 32

DK-1560 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

EUU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 247: Spm. om de EU-retlige aspekter af den stævning der den 22. december 2021 blev indgivet imod Danmark ved Københavns Byret af tobaksfirmaerne House of Prince, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited, til sundhedsministeren, kopi til udenrigsministeren

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Indhold

PÅSTAND

SAGENS GENSTAND

SUPPLERENDE SAGSFREMSTILLING

3.1

3.2

Vedrørende skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri

nikotinposer

Dokumentation vedrørende de anfægtede tiltags egnethed

3.2.1

3.2.2

3.2.3

3.2.4

3.3

3.4

3.5

3.6

3.7

Vedrørende krav om standardiseret emballage

Vedrørende kendetegnende aromaer

Vedrørende udstillingsforbud

Vedrørende reklameforbud

Det bestrides som udokumenteret, at de anfægtede tiltag vil forværre folkesundheden

Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens

Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om unge

begynder at ryge e-cigaretter

Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt

tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter

Tiltagenes effekt, hensigtsmæssighed og proportionalitet har været indgående vurderet af

Sundhedsministeriet på baggrund af sundhedsfaglige inputs fra Sundhedsstyrelsen

3.7.1

3.7.2

3.7.3

3.7.4

3.7.5

Lovudkastet sendes i høring

Notifikationen af lovudkast til ændringsloven samt tilhørende bekendtgørelser

Korrespondancen med Kommissionen

Korrespondancen med medlemsstaterne

Lovforslagets behandling i Folketinget

ANBRINGENDER

4.1

4.2

Sammenfatning af Sundhedsministeriets anbringender

Vedrørende kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede

tobaksprodukter (det anfægtede tiltag 1)

4.2.1

Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med reglerne om den

fri bevægelighed for varer i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt artikel 34

og 36 TEUF

4.2.1.1

4.2.1.2

4.2.2

Tobaksvaredirektivet er ikke til hinder for de indførte krav

De indførte krav opfylder betingelserne i tobaksvaredirektivets artikel

24, stk. 2, samt i artikel 34 og 36 TEUF

Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af

ejendomsretten

4.2.2.1

Krav om standardiseret emballage udgør erstatningsfri regulering og

er ikke et ekspropriativt indgreb

Side 2 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

4.2.2.2

4.2.3

Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med

artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret

Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af den

kommercielle ytringsfrihed

4.2.3.1

4.2.3.2

Kravene om standardiseret emballage er i overensstemmelse med

grundlovens § 77

Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med

EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11

4.2.4

4.3

4.4

Krav om standardiseret emballage har allerede været genstand for

domstolsprøvelse i andre EU-/EØS-lande

Vedrørende forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter andre end tobakssmag og

mentolsmag (det anfægtede tiltag 2)

Vedrørende forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvarmede

tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 3), reklameforbud for e-

cigaretter i specialforretninger (det anfægtede tiltag 4) samt reklameforbud for tobaksfri

nikotinposer (det anfægtede tiltag 5)

4.4.1

Tiltagene er i overensstemmelse med den fri bevægelighed for varer

(tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, samt artikel 34 og 36 TEUF)

4.4.1.1

4.4.1.2

4.4.2

Udstillingsforbuddet er proportionalt

Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er proportionalt

Tiltagene er i overensstemmelse med beskyttelse af den kommercielle

ytringsfrihed

4.4.2.1

Anbringelses- og fremvisningsforbuddet og reklameforbuddet mod e-

cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i overensstemmelse med

EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11

4.5

4.6

En række af sagsøgernes påstande er ikke underbyggede

Sagsøgernes erstatningspåstand

FORSLAG TIL SAGENS BEHANDLING

PROCESSUELLE MEDDELELSER

MOMSREGISTRERING

DOKUMENTER

PÅSTAND

I ovenstående sag møder jeg for sagsøgte og nedlægger følgende påstand:

Side 3 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Frifindelse

SAGENS GENSTAND

House of Prince A/S, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited (i det

følgende »sagsøgerne«) ønsker, at Sundhedsministeriet skal anerkende, at en række af de tiltag, der blev

indført ved lov nr. 2071 af 21. december 2020 om ændring af lov om forbud mod tobaksreklame m.v., lov

om tobaksvarer m.v., lov om elektroniske cigaretter m.v. og forskellige andre love (Udmøntning af natio-

nal handleplan mod børn og unges rygning) (i det følgende »ændringsloven«) er uden retsvirkning for

sagsøgerne, fordi de strider mod EU-retlige bestemmelser, den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion (herefter ”EMRK ”) og grundloven.

Sagsøgerne har nedlagt i alt 13 påstande i sagen, hvoraf de første 12 påstande relaterer sig til spørgsmå-

let om foreneligheden af de anfægtede bestemmelsers retsvirkning. Sundhedsministeriet er enig i, at

tiltagene kan inddeles i fem kategorier efter deres type (stævningens side 21-24, herefter ”de anfægtede

tiltag”). Disse udgør:

Krav om standardiseret udformning for hver enkeltpakning og eventuel ydre emballage for e-ciga-

retter samt genopfyldningsbeholdere til e-cigaretter med og uden nikotin (sagsøgernes påstand 2-4)

og for opvarmede tobaksprodukter (sagsøgernes påstand 1-2) (herefter ”det anfægtede tiltag 1”)

Forbud mod kendetegnende aromaer andre end tobakssmag og mentolsmag i e-cigaretter samt i gen-

opfyldningsbeholdere til brug i e-cigaretter (sagsøgernes påstand 7-8) (herefter ”det anfægtede tiltag

2”)

Forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og

uden nikotin (sagsøgernes påstand 5-6) samt af opvarmede tobaksprodukter og tobakssurrogater

(sagsøgernes påstand 10-11) (herefter ”det anfægtede tiltag 3” eller ”udstillingsforbuddet”)

Reklameforbud for e-cigaretter samt genopfyldningsbeholdere til e-cigaretter i specialforretninger

(sagsøgernes påstand 12) (herefter ”det anfægtede tiltag 4” eller ”reklameforbuddet”)

Reklameforbud for tobaksfri nikotinposer (sagsøgernes påstand 9) (herefter ”det anfægtede tiltag 5”

eller ”reklameforbuddet”)

Efter sagsøgernes 13. påstand skal Sundhedsministeriet anerkende at være erstatningsansvarlig for det

tab, sagsøgerne måtte have lidt som følge af myndighedernes forvaltning af de anfægtede tiltag.

___

Som det fremgår af lovforslaget til ændringsloven, udgør de anfægtede tiltag en del af en skærpelse af

den eksisterende tobakslovgivning. Skærpelsen blev foretaget med henblik på at nedbringe antallet af

Side 4 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

rygere – særligt at færre unge begynder at ryge eller blive afhængige af andre nikotinprodukter. Den

sundhedsfaglige begrundelse er, at anvendelse af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri

nikotinposer i sig selv medfører en række alvorlige skadevirkninger, at de pågældende produkter har

gateway-effekt til traditionel tobaksrygning og at børn og unge er særligt sårbare overfor disse skade-

virkninger, jf. lovforslaget, de generelle bemærkninger, afsnit 1, samt nedenfor i afsnit 3.1.

Til støtte for de førstnævnte 12 påstande gør sagsøgerne nærmere gældende, at de anfægtede tiltag er i

strid med en eller flere af følgende ”kategorier” af regler: i) den fri bevægelighed for varer som beskyttet

i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt artikel 34 og 36 TEUF, ii) ejendomsretten som beskyttet i

grundlovens § 73, EMRK Tillægsprotokol 1 (herefter ”TP1”) artikel 1 og Chartret artikel 17 og 52 samt

iii) den kommercielle ytringsfrihed som beskyttet i grundlovens § 77, EMRK’s artikel 10 samt Chartret

artikel 11.

Sagsøgernes hovedargument er, at de anfægtede tiltag ikke kan retfærdiggøres med henvisning til be-

skyttelse af den offentlige sundhed. Sagsøgerne gør i den forbindelse navnlig gældende, at den videnska-

belige dokumentation viser, at de anfægtede tiltag ikke vil medføre, at folkesundheden forbedres, men at

den tværtimod vil blive forværret. Sagsøgerne bygger dette på et hovedsynspunkt om, at de anfægtede

tiltag vil føre til, at de børn og unge, der i forvejen er brugere af konventionelle cigaretter, vil blive ”af-

holdt” fra at skifte til et forbrug af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer,

der ifølge sagsøgerne er mindre skadelige end konventionelle cigaretter. Sagsøgerne mener på den bag-

grund ikke, at de anfægtede tiltag er hensigtsmæssige, nødvendige eller proportionale.

Vurderingen af, om den anfægtede lovgivning er proportional, er derfor sagens centrale tema.

Det er Sundhedsministeriets overordnede synspunkt, at de anfægtede tiltag helt åbenbart kan retfærdig-

gøres i beskyttelsen af den offentlige sundhed, særligt i forhold til børn og unge.

De anfægtede tiltag er i overensstemmelse med samtlige af de bestemmelser, som er angivet ovenfor. I

den udstrækning der overhovedet foreligger indgreb i beskyttede rettigheder eller en restriktion for den

fri bevægelighed for varer, kan disse retfærdiggøres i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed

og er proportionale.

For artikel 34 og 36 TEUF gælder, at medlemsstaterne efter EU-Domstolens praksis har en bred skøns-

margin til at fastsætte det ønskede niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed. Medlemsstaterne

kan i den forbindelse basere sig på et forsigtighedsprincip, der indebærer, at medlemsstaterne ikke skal

afvente, at omfanget af de skadelige virkninger ved nye produkter på tobaksmarkedet – såsom e-cigaret-

ter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer – er fuldt dokumenteret ved videnskabelige

Side 5 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

undersøgelser. Sammenholdt med de dokumenterede sundhedsmæssige skadevirkninger af de omhand-

lede produkter ligger de anfægtede tiltag alle klart indenfor medlemsstaternes skønsmargin.

Navnlig var der allerede inden vedtagelsen af den nationale handleplan mod børn og unges rygning, som

førte til ændringsloven, international konsensus om, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-

baksfri nikotinposer i sig selv er skadelige, da de kan medføre en række skadevirkninger, når de anvendes

af børn og unge. Selv såfremt e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer måtte

være mindre skadelige end konventionel tobak, hvilket bestrides som udokumenteret, og selv hvis pro-

dukterne i et vist omfang kan anvendes til at reducere anvendelsen af konventionelle tobaksprodukter,

er det således berettiget at vedtage foranstaltninger, der har til formål at reducere anvendelsen af de

omhandlede produkter hos børn og unge. Der var endvidere også allerede inden vedtagelsen af den nati-

onale handleplan mod børn og unges rygning international konsensus om, at de anfægtede tiltag, dvs.

krav om standardiseret emballage, forbud mod kendetegnende aromaer, udstillingsforbud samt reklame-

forbud generelt er egnede midler, der bidrager til at reducere antallet af personer, der bruger tobakspro-

dukter.

Af samme grund er de anfægtede tiltag i overensstemmelse med de påberåbte bestemmelser i Chartret

og EMRK. Endelig er de anfægtede tiltag i overensstemmelse med tobaksvaredirektivet, i det omfang

direktivet finder anvendelse.

Ingen af de anfægtede tiltag udgør ekspropriative indgreb over for sagsøgerne. De pågældende regler er

udtryk for en almindelig, generel regulering, som er begrundet i væsentlige hensyn til folkesundheden,

og rammer ikke sagsøgerne atypisk hårdt. Hertil kommer, at sagsøgerne var varslet om tiltagene og har

haft passende muligheder for at omstille deres virksomhed til de ændrede krav.

SUPPLERENDE SAGSFREMSTILLING

Sagsøgernes sagsfremstilling giver anledning til en række supplerende bemærkninger vedrørende sagens

faktiske omstændigheder.

For det første finder Sundhedsministeriet det nødvendigt at supplere sagsøgerens sagsfremstilling i re-

lation til skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer (af-

snit 3.1). Som det er indikeret i afsnit 2 ovenfor, og som det er nærmere uddybet under Sundhedsmini-

steriets anbringender i afsnit 4, er det Sundhedsministeriets centrale synspunkt i sagen, at de anfægtede

tiltag kan retfærdiggøres i hensynet til den offentlige sundhed, idet e-cigaretter, opvarmede tobakspro-

dukter og tobaksfri nikotinposer i sig selv er skadelige, og dette uanset om de måtte være mindre skade-

Side 6 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

lige end konventionelle cigaretter. De selvstændige skadevirkninger af e-cigaretter, opvarmede tobaks-

produkter samt tobaksfri nikotinposer er derfor et centralt tema i sagen. Emnet er ikke behandlet i sag-

søgernes sagsfremstilling, hvorfor der er behov for at supplere sagsfremstillingen på dette punkt.

Derudover vil Sundhedsministeriet supplere sagsøgernes sagsfremstilling med materiale, der godtgør, at

de anfægtede tiltag – dvs. krav om standardiseret emballage, forbud mod kendetegnende aromaer, ud-

stillingsforbud samt reklameforbud – generelt er egnede midler til at reducere antallet af personer, der

anvender tobaksprodukter (afsnit 3.2).

For det andet bestrider Sundhedsministeriet på en række punkter sagsøgernes sagsfremstilling. Der er

navnlig tale om en række udsagn, som gentages flere steder i sagsfremstillingen med mere eller mindre

variation, og som Sundhedsministeriet bestrider som urigtige og udokumenterede.

Sagsøgerne anfører således, at ændringsloven bygger på forkerte data om udviklingen i rygeprævalensen

hos børn og unge (stævningens side 12, 20 og side 24-26). Derudover angiver sagsøgerne, at den viden-

skabelige dokumentation indikerer, at de anfægtede tiltag vil undergrave folkesundheden (stævningens

side 11). Sagsøgerne anfører også, at forskning fra udlandet viser, at smag ikke er en bestemmende faktor

for, om unge begynder at ryge e-cigaretter (stævningens side 45-46), og at e-cigaretter, opvarmede to-

baksprodukter samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter

(stævningens side 29 samt 40-42). Endelig anfører sagsøgerne, at Sundhedsministeriet hverken før eller

under vedtagelsen af ændringsloven har forholdt sig til og redegjort for, hvorfor de anfægtede tiltag er

hensigtsmæssige, nødvendige og proproportionale (stævningens side 13, 14, 15 og 21).

Nedenfor redegøres derfor nærmere for følgende fem forhold:

•

Det bestrides som udokumenteret, at den videnskabelige dokumentation indikerer, at de anfæg-

tede tiltag vil undergrave folkesundheden (afsnit 3.3)

•

Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens, således som sag-

søgerne anfører (afsnit 3.4)

•

Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om unge begynder

at ryge e-cigaretter (afsnit 3.5)

•

Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri ni-

kotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter (afsnit 3.6).

•

De anfægtede tiltag bygger på sundhedsfaglige vurderinger foretaget af Sundhedsstyrelsen på

baggrund af den foreliggende internationale forskning på området, herunder anbefalinger fra

WHO, og Sundhedsministeriet har vurderet hensigtsmæssigheden, nødvendigheden og proporti-

onaliteten af de anfægtede tiltag, modsat hvad sagsøgerne indikerer (afsnit3.7)

Side 7 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

For det tredje fremstår sagsøgernes sagsfremstilling generelt farvet og procederende. Væsentlige dele af

sagsfremstillingen har således karakter af reelle anbringender, og fremstår ikke objektiv. Disse dele af

sagsøgernes sagsfremstilling, der har karakter af anbringender, imødegås derfor i afsnit 4 nedenfor under

Sundhedsministeriets anbringender.

3.1

Vedrørende skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-

baksfri nikotinposer

Som Sundhedsministeriet forstår stævningen, er parterne enige om, at e-cigaretter, opvarmede tobaks-

produkter samt tobaksfri nikotinposer i sig selv indebærer sundhedsmæssige risici og dermed er sund-

hedsskadelige.

Sagsøgerne anfører således flere steder i stævningen, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt

tobaksfri nikotinposer har en ”reduceret” eller ”lavere” risikoprofil i forhold til konventionelle cigaretter,

ligesom sagsøgerne benævner disse produkter ”skadesreducerende” i forhold til konventionelle cigaretter

(f.eks. stævningens side 7-10, samt 46). Herved anerkender sagsøgerne implicit, at anvendelse af e-ciga-

retter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer i sig selv indebærer sundhedsmæssige

risici.

De sundhedsskadelige risici ved e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer er

bl.a. belyst i en række vurderinger fra WHO.

For så vidt angår e-cigaretter vurderer WHO, at ”[a]lthough the specific level of risk associated with [e-

cigarettes] has not yet been conclusively estimated, [e-cigarettes] are undoubtedly harmful and should

therefore be subject to regulation”, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag

side

56-57).

WHO opfordrer til, at e-cigaretter reguleres ved lov, og ifølge WHO bør følgende indgå i overvejelserne

om, hvordan e-cigaretter skal reguleres, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag A,

side 57):

Forhindre promovering af e-cigaretter og forhindre, at ikke-rygere, gravide og unge starter med

at bruge e-cigaretter.

Minimere e-cigaretters potentielle helbredsrisici for brugere og ikke brugere/passive brugere.

Forbyde at der formidles usande/ikke-beviste helbredsfordele ved e-cigaretter.

Beskytte indsatsen for den eksisterende tobakskontrol fra tobaksindustriens interesser.

Side 8 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Hvad angår opvarmede tobaksprodukter opfordrer WHO til, at disse bør reguleres på samme måde som

konventionelle tobaksprodukter, og at reguleringen bør sikre, at produkterne bl.a. ikke promoveres over

for børn og unge, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag A, side 52-54).

WHO vurderer endvidere om opvarmede tobaksprodukter, at “[…] there is insufficient evidence to con-

clude that [heated tobacco products] are less harmful than conventional cigarettes. In fact, there are

concerns that while they may expose users to lower levels of some toxicants than conventional cigarettes,

they also expose users to higher levels of other toxicants. It is not clear how this toxicological profile

translates into short- and long-term health effects”, jf. WHO, Heated tobacco products: a brief, 2020

(Bi-

lag B,

side 8).

Endelig har WHO vedrørende de skadelige risici ved nikotin udtalt følgende, jf. Electronic nicotine deliv-

ery systems”, (Bilag

side 3-4):

“13. Health risks from nicotine inhalation are affected by several factors.

(a) The capacity of ENDS to deliver nicotine to the user varies widely, ranging from very low to levels

similar to that of cigarettes, depending on product characteristics, user puffing behaviour and nicotine

solution concentration.

(b) Nicotine is the addictive component of tobacco. It can have adverse effects during pregnancy and

may contribute to cardiovascular disease. Although nicotine itself is not a carcinogen, it may function

as a “tumour promoter”.(4) Nicotine seems involved in fundamental aspects of the biology of malignant

diseases, as well as of neurodegeneration.

reproductive age about ENDS use because of the potential for fetal and adolescent nicotine exposure

to have long-term consequences for brain development.”

Som

Bilag D

fremlægges et sammenfattende notat af 8. april 2022 fra Sundhedsstyrelsen vedrørende

skadevirkningerne ved brug af nikotinposer, e-cigaretter og opvarmet tobak. Notatet er udarbejdet af

Sundhedsstyrelsen til brug for denne retssag og sammenfatter i et samlet dokument Sundhedsstyrelsens

vurdering af skadevirkningerne ved de omhandlede produkter samt Sundhedsstyrelsens anbefalinger

vedrørende produkterne. Anbefalingerne fremgår af Sundhedsstyrelsens hjemmeside.

Vedrørende de tre produkter fremgår, jf. side 1:

”Alle tre produkttyper indeholder nikotin og derfor er skadesvirkninger ved nikotin gennemgående for

produkterne […] Fælles for de tre produkttyper er, at de har været på det internationale marked i en

relativ kort periode, og der derfor endnu ikke er lavet videnskabelige studier, der gør det muligt at

vurdere de langsigtede helbredsmæssige konsekvenser ved brug af dem.”

Side 9 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Som det fremgår af notatet, indeholder alle tre produkttyper for det første nikotin. Om skadevirkningerne

af nikotin oplyser Sundhedsstyrelsen (Bilag D, s. 1-2):

”Nikotin er et giftstof, der dannes i tobaksplanten, som forsvar mod insekter. Tidligere blev nikotin

brugt som insekt- og sprøjtegift. Nikotin kan optages via lungerne, mundslimhinden og gennem huden

og krydser biologiske membraner som blodhjernebarrieren og moderkagen.

De akutte effekter af nikotin er bl.a. stigning i blodtryk og puls samt stigning i frie fedtsyrer og sukker

i blodet. Ifølge WHO kan nikotin virke som en tumorpromoter; dvs. et stof, der stimulerer og fremmer

tumorer. Nikotin er et stærkt afhængighedsskabende stof, som påvirker hjernen og nervesystemet kraf-

tigt. Ved nikotinafhængighed er hjernen indstillet på konstant at få tilført nikotin. Forsøger man at

vænne sig fra nikotin, udvikles abstinenssymptomer. Nikotinabstinenser omfatter typisk tristhed,

træthed, irritabilitet, anspændthed, øget stressfølsomhed, søvnforstyrrelser og koncentrationsbesvær.

Desuden kan nikotin i høje doser medføre forgiftning, med symptomer som utilpashed, kvalme, op-

kast, svimmelhed, hjertebanken, mavesmerter m.m.

Hjernen er først færdigudviklet omkring 25-års-alderen. Børn og unges umodne hjerner er særligt

følsomme for nikotin, og unge bliver hurtigere nikotinafhængige end voksne. Da den unge hjerne sta-

dig er under udvikling, kan udsættelse for nikotin påvirke udviklingen af nervebaner i hjernen, der

kontrollerer opmærksomhed, læring og modtagelighed for tilvænning”.

Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har nikotinposer været markedsført i Danmark siden 2018. Niko-

tinposer er et snuslignende produkt, som indeholder nikotin, men ikke tobak. Ud fra den viden, der ak-

tuelt er om nikotin, fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide, ammende, børn og unge bruger nikotinposer,

jf. Bilag D, side 2. Derudover anbefaler Sundhedsstyrelsen, at ingen begynder at bruge nogen former for

tobaksprodukter eller andre produkter indeholdende nikotin, medmindre der er tale om godkendt ryge-

stopmedicin, som f.eks. nikotintyggegummi, i forbindelse med rygeophør, hvor det sker under professionel

vejledning og i en afgrænset periode. Så vidt Sundhedsstyrelsen er orienteret, er der på nuværende tids-

punkt ingen af de omhandlede produkter i den foreliggende retssag, dvs. e-cigaretter, opvarmede tobaks-

produkter og tobaksfri nikotinposer, der er godkendt som rygestopmedicin i Danmark.

Vidensråd for Forebyggelse har i maj 2022 udgivet et notat om konsekvenser af nikotinbrug for børn og

unges sundhed (Bilag

E).

Det fremgår af notatet, at næsten alle tobaksafhængige begyndte at bruge

nikotin som teenagere, en alder hvor hjernen er meget modtagelig over for afhængighedsskabende effek-

ter af rusmidler. Det fremgår videre af notatet, at næsten alle tobaksafhængige begyndte at bruge nikotin

som teenagere, en alder hvor hjernen er meget modtagelig over for afhængighedsskabende effekter af

Side 10 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

rusmidler. Barndommen og ungdommen er både en periode med øget risiko for at blive afhængig af niko-

tin og er en særligt sensitiv periode for varige skadeeffekter af nikotin, navnlig på hjernens udvikling.

Der er moderat evidens for, at nikotin ved tidlig debut har en skadelig effekt på kognitiv funktion bl.a.

på opmærksomhed og motivation samt at nikotin har en skadelig effekt på psykisk helbred og kan med-

virke til at fremkalde symptomer på angst og depression. Stress og nikotin påvirker hinanden negativt

og er gensidigt forstærkende. Ved stresspåvirkning øges risikoen for at påbegynde et nikotinbrug, og om-

vendt øger nikotinbrug hos børn og unge risikoen for senere at udvikle en forhøjet stressfølsomhed. Der-

udover øger nikotin risikoen for at begynde at ryge almindelige cigaretter og indtage andre rusmidler.

Baseret på evidensen for skadelige effekter på børn og unges helbred konkluderes det i notatet, at der er

god grund til at være bekymret, når et stigende antal børn og unge bruger det stærkt afhængighedsska-

bende rusmiddel nikotin. Da unge er mere følsomme over for de positive effekter af nikotin og mindre

følsomme over for de negative effekter, vil de være mere tilbøjelige til at begynde at bruge nikotinproduk-

ter og dermed have lettere ved at udvikle afhængighed end voksne. Nikotinindtag i ungdommen lader

ikke til at være begrænset til øget risiko for senere nikotinafhængighed. Det forstærker også effekterne

af andre rusmidler og øger generelt tendensen til at blive rusmiddelafhængig, bl.a. af kokain og alkohol.

Det fremgår ligeledes af notatet, at der bl.a. er stærk evidens for, at nikotinforbrug øger risikoen for

psykiske lidelser.

Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har e-cigaretter været på det danske marked siden 2008. Om

skadevirkningerne af e-cigaretter oplyser Sundhedsstyrelsen følgende (Bilag D, side 2-3):

”E-cigaretter består af en beholder med e-væske, et batteri og en brænder, der opvarmer e-væsken og

omdanner den til aerosoler (væskepartikler), som inhaleres. Aerosoler ligner i størrelse og koncentra-

tion de partikler, som dannes ved cigaretrygning. Partiklerne i aerosolen fungerer som bærere for

nikotin og de andre indholdsstoffer, og vil afhængigt af partikelstørrelsen deponeres i næsehulen,

mundhulen, de større luftveje (bronkierne) eller nede i lungeblærerne (alveolerne)

. E-væsker består af

propylenglycol eller glycerol eller en kombination af de to i forskellige mængdeforhold tilsat nikotin

og/eller smagsstoffer

[…]

Der foreligger endnu ikke undersøgelser af helbredseffekter af langtidsbrug af e-cigaretter, men un-

dersøgelser af e-væsker og aerosoler viser indhold af kemiske stoffer med skadelige og potentielt ska-

delige helbredseffekter. Fx kan propylenglycol og glycerol ved opvarmning af e-væsken omdannes til

Folkehelseinstituttet, Norge. Helserisiko ved bruk av e-sigaretter, april 2015

S.C. Walley et al. A public Health Crisis: Electronic Cigarettes, Vape, and JUUL. Pediatrics volume 143, number 6, June 2019

Side 11 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

formaldehyd og acetaldehyd, der hhv. klassificeres som sikkert - og muligt kræftfremkaldende stoffer

for mennesker

3, 4, 5

E-væsker kan både være med og uden nikotin, men ifølge ”§RØG – en undersøgelse af tobak adfærd

og regler”, anvender de fleste 15-29-årige, der bruger e-cigaretter, e-væsker, som indeholder nikotin.

Andelen af respondenter, der altid anvender e-cigaretter med nikotin, stiger med stigende alder

Siden 2012 foreligger der en række sygehistorier, hvor brug af e-cigaretter er sat i forbindelse med

akut lungesygdom i form af forværring af astma og særlige former for lungebetændelse

8, 9, 10

Der foreligger endnu kun relativt få humane undersøgelser af de helbredsmæssige konsekvenser ved

brug af e-cigaretter. WHO efterlyser sikker evidens for, at e-cigaretter ikke er sundhedsskadelige. WHO

er særligt bekymret for helbredskonsekvenserne ved brug af e-cigaretter; herunder om e-cigaretter får

ikke-rygere – og særligt unge – til at starte med at ryge

. WHO anbefaler ikke brug af e-cigaretter ved

rygestop

.”

Ud fra den aktuelle viden om indholdet af bl.a. nikotin og kræftfremkaldende stoffer i e-cigaretter anbe-

faler Sundhedsstyrelsen ikke brug af e-cigaretter. Endvidere fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide,

ammende, børn og unge bruger produkterne, jf. Bilag D, side 3.

Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har opvarmet tobak været markedsført i Danmark siden ca. 2017.

Opvarmet tobak består af et elektronisk device, der sættes sammen med tobak. Når man tænder for det

elektroniske device, aktiveres en forbrænding af tobakken via et batteri, hvorefter den aerosol, der dan-

nes, inhaleres. Partiklerne i aerosolen fungerer som bærere for nikotin og andre indholdsstoffer, som

Folkehelseinstituttet, Norge. Helserisiko ved bruk av e-sigaretter, april 2015

S.C. Walley et al. A public Health Crisis: Electronic Cigarettes, Vape, and JUUL. Pediatrics volume 143, number 6, June 2019

List of Classifications – IARC Monographs on the Identification of Carcinogenic Hazards to Humans (who.int)

Statens Institut for Folkesundhed. §RØG –En undersøgelse af tobak, adfærd og regler. Udvalgte tendenser 2021, rapport 3:38

Hua m, Talbot P. Potential health effects of electronic cigarettes: A systematic review of case reports. Preventive Medicine Reports

2016; 4, 169-78

Itoh M. and al. Lung injury associated with electronic cigarettes inhalation diagnosed by transbronchial biopsy 2018; 6(1)

Sommerfeld CG et al. hypersensitivity pneumonitis and acute respiratory distress syndrome from e-cigarette use. Pediatrics

2018,141,6:1-4

Arter ZI et al. Acute eosinophilic pneumonia following electronic cigarette use. Respiratory Medicine Case Report 2019;27: 100825

WHO. FCTC/COP/6/10 Rev.1, 1 September 2014. Electronic nicotine delivery systems

WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019. Geneva: World Health Organization; 2019. License: CC BT-NC-SA 3.0 IGO

Side 12 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

deponeres i luftvejene

Om skadevirkningerne af opvarmede tobaksprodukter vurderer Sundhedsstyrel-

sen i notatet (Bilag D, side 3-4):

”Undersøgelser viser, at røgen fra opvarmet tobak indeholder giftige og kræftfremkaldende stoffer.

Ydermere findes nogle kemikalier i opvarmet tobak, som ikke findes i øvrige tobaksprodukter

Indholdet af nikotin er tilsvarende andre nikotinholdige produkter på markedet, og derfor er der risiko

for tilvænning og afhængighed på lige fod med andre kendte nikotin- og tobaksprodukter

.”

Videre har Sundhedsstyrelsen oplyst følgende om skadevirkningerne af opvarmede tobaksprodukter i

forbindelse med ændringslovens vedtagelse, jf. herved besvarelse af spørgsmål nr. 71 (L 61) fra Folketin-

gets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november 2020 (Bilag

side 3):

”Opvarmet tobak har som nævnt været på markedet i ganske kort tid, hvorfor antallet af uafhængige

studier er begrænset. Opvarmet tobak indeholder ligesom konventionelle cigaretter tobak og nikotin.

Producenter af opvarmet tobak mener, at forbrugeren udsættes for en mindre eksponering ved rygning

af opvarmet tobak end ved rygning af konventionelle cigaretter. Sundhedsstyrelsen kan oplyse, at en

række autoriteter advarer mod rygning af opvarmet tobak.

WHO:

WHO understregede i et statement d. 27. juli 2020, at en nedsættelse af eksponeringen for skadelige

kemiske stoffer i opvarmede tobaksprodukter ikke gør produkterne harmløse og heller ikke kan tolkes

som en nedsat risiko for menneskers helbred.

WHO anfører, at nogle toksiske stoffer findes i højere niveauer i aerosoler fra opvarmede tobakspro-

dukter end i konventionel cigaretrøg, og at der findes toksiske stoffer, som ikke findes i konventionel

cigaretrøg. Den sundhedsmæssige betydning af eksponering for disse stoffer er ukendt.

European Respiratory Society (ERS):

ERS har udtalt, at selvom opvarmede tobaksprodukter muligvis er mindre skadelige for personer, der

ryger i forvejen, forbliver de både skadelige og stærkt afhængighedsskabende, og der kan være en risiko

for, at personer, der ryger, vil skifte til opvarmede tobaksprodukter i stedet for at stoppe med at ryge.

ERS kan ikke anbefale noget produkt, der er skadelige for lungerne og menneskers sundhed.

Centers for Disease Control and Prevention (CDC):

WHO. Statement on heated tobacco products and the US FDA decision regarding IQOS

Heated tobacco products: Information sheet – 2nd edition

WHO.

Side 13 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

CDC har udtalt, at det er nødvendigt med mere forskning for at forstå kort- og langsigtede helbreds-

konsekvenser ved opvarmede tobaksprodukter. Brug af hvilket som helst tobaksprodukt – inklusiv

opvarmede tobaksprodukter – er skadelig, særligt for unge og unge voksne, gravide samt voksne, der

ikke bruger tobaksprodukter.”

Ud fra den viden der aktuelt er om indholdet af bl.a. nikotin og kræftfremkaldende stoffer i opvarmet

tobak, fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide, ammende, børn og unge benytter produkterne, jf. Bilag D,

side 4. Sundhedsstyrelsen anbefaler, at ingen begynder at bruge nogen former for tobaksprodukter eller

andre produkter indeholdende nikotin, medmindre der er tale om godkendt rygestopmedicin ifm. ophør,

hvor det er under professionel vejledning og i en afgrænset periode.

Skadevirkningerne ved e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter var også genstand for et spørgsmål i

forbindelse med behandlingen af ændringsloven i Folketinget, jf. herved bl.a. besvarelse af spørgsmål nr.

71 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november 2020 (Bilag F, side 3):

”Det er Sundhedsstyrelsens vurdering, at hensigten med forebyggende tiltag på tobaks- og nikotinpro-

dukter i høj grad er at forebygge, at vi ser store helbredskonsekvenser ved langstidsbrug af nyere pro-

dukter, som vi så det ved cigaretter. Vi ved fra cigaretter, at der er en betydelig forsinkelse fra en

person starter med at ryge, til det er muligt at måle de konkrete konsekvenser, og der er en risiko for,

at det samme gør sig gældende for nyere tobaks- og nikotinprodukter. Det er Sundhedsstyrelsens vur-

dering, at vi for at undgå helbredskonsekvenser ved langtidsbrug af nyere produkter også skal regu-

lere nye produkter, da de foreløbige studier viser, at ingen af de nye produkter er skadesfrie.”

Om skadevirkningerne ved nikotinprodukter, f.eks. nikotinposer, har sundhedsministeren med bidrag

fra Sundhedsstyrelsen udtalt følgende til Folketinget, jf. besvarelse af spørgsmål nr. 1680 (Alm. del) fra

Folketingets Sundhedsudvalg af 19. oktober 2021 (Bilag

side 2).

”Nikotinprodukter, fx nikotinposer, markedsføres og omtales nogle gange som en ikke-skadelig erstat-

ning for rygning og som et rygestopmiddel. At et produkt er mindre skadeligt end tobaksrygning gør

det ikke nødvendigvis til et produkt, som Sundhedsstyrelsen kan anbefale. Hvert år dør 13.600 danskere

som følge af rygning, og det estimeres, at op imod halvdelen af personer, der ryger regelmæssigt, kan

forvente at dø af rygerelaterede sygdomme som fx KOL, hjertekarsygdomme og kræft. Dette betyder, at

selv ved en reducering af dødeligheden eller sygeligheden på eksempelvis 75 pct. ved brugen af et sub-

stitutionsprodukt, vil der ud fra et folkesundhedsperspektiv være en ikke-acceptabel risiko forbundet

med brugen af det.

Side 14 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Nikotinposer er et snuslignende produkt, som ikke indeholder tobak. Nikotinposer indeholder – ligesom

snus og tyggetobak, og som navnet antyder – nikotin. Der er p.t. ikke nogen lovgivningsmæssig begræns-

ning på, hvor stor mængden af nikotin i nikotinposer må være. Da nikotinposer er et nyt produkt, er det

først for nyligt, at Sikkerhedsstyrelsen er begyndt at måle på nikotinkoncentrationen i nikotinposer.

Sundhedsstyrelsen forventer derfor med tiden at få mere viden om dette.

Nikotin er et kemisk stof, der dannes i tobaksplanten. Tidligere blev nikotin brugt som insekt- og sprøj-

tegift. Nikotin kan optages via lungerne, mundslimhinden og gennem huden og krydser biologiske mem-

braner som blodhjernebarrieren og moderkagen.

De akutte effekter af nikotin er bl.a. stigning i blodtryk og puls samt stigning i frie fedtsyrer og sukker

i blodet.

Da nikotinposer som nævnt er nye på markedet, er der endnu ikke megen viden og forskning i langsig-

tede helbredseffekter ved brugen af disse produkter. Dog kan Sundhedsstyrelsen oplyse, at nikotin er et

stærkt afhængighedsskabende stof, og at nikotin ifølge WHO kan virke som en tumorpromoter, som er

et stof, der stimulerer og fremmer tumorer. Derudover er fostre, børn og unges umodne hjerner særligt

følsomme for nikotin, og unge bliver hurtigere nikotinafhængige end voksne. Da den unge hjerne stadig

er under udvikling, kan udsættelse for nikotin påvirke udviklingen af nervebaner i hjernen, Side 3 der

kontrollerer opmærksomhed, læring og modtagelighed for tilvænning. I den forbindelse bemærker

Sundhedsstyrelsen, at det er bekymrende, at stigningen i brugen nikotinprodukter, som fx nikotinposer,

er størst i den yngre del af befolkningen.”

3.2

3.2.1

Dokumentation vedrørende de anfægtede tiltags egnethed

Vedrørende krav om standardiseret emballage

Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 11 og 13 i WHO’s rammekonvention om tobaks-

kontrol fremgår følgende vedrørende standardiseret emballage (Bilag

side 59, 95 og 96):

”Plain

packaging

Parties should consider adopting measures to restrict or prohibit the use of logos, colours, brand im-

ages or promotional information on packaging other than brand names and product names displayed

in a standard colour and font style (plain packaging). This may increase the noticeability and effec-

tiveness of health warnings and messages, prevent the package from detracting attention from them,

and address industry package design techniques that may suggest that some products are less harmful

than others.”

Side 15 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

“Packaging and product features […]

Packaging is an important element of advertising and promotion. Tobacco pack or product features

are used in various ways to attract consumers, to promote products and to cultivate and promote

brand identity, for example by using logos, colours, fonts, pictures, shapes and materials on or in

packs or on individual cigarettes or other tobacco products. The effect of advertising or promotion on

packaging can be eliminated by requiring plain packaging: black and white or two other contrasting

colours, as prescribed by national authorities; nothing other than a brand name, a product name

and/or manufacturer’s name, contact details and the quantity of product in the packaging, without

any logos or other features apart from health warnings, tax stamps and other government-mandated

information or markings; prescribed font style and size; and standardized shape, size and materials.

There should be no advertising or promotion inside or attached to the package or on individual ciga-

rettes or other tobacco products. If plain packaging is not yet mandated, the restriction should cover

as many as possible of the design features that make tobacco products more attractive to consumers

such as animal or other figures, “fun” phrases, coloured cigarette papers, attractive smells, novelty or

seasonal packs.

Recommendation

Packaging and product design are important elements of advertising and promotion. Parties should

consider adopting plain packaging requirements to eliminate the effects of advertising or promotion

on packaging. Packaging, individual cigarettes or other tobacco products should carry no advertising

or promotion, including design features that make products attractive.”

I WHO-rapporten “Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation” fra 2016

fremgår endvidere følgende vedrørende standardiseret emballage (Bilag

side 8).

“A large body of empirical evidence in the form of experimental studies, surveys and focus group stud-

ies provides strong evidence to justify introduction of plain packaging and to support the conclusion

that the policy is apt to achieve the objectives identified. Three recent systematic reviews of the evidence

support this conclusion, as does early evidence from Australia, which is consistent with the conclusion

that plain packaging is an effective public health intervention.”

3.2.2

Vedrørende kendetegnende aromaer

Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 11 og 13 i WHO’s rammekonvention om tobaks-

kontrol fremgår følgende vedrørende kendetegnende aromaer (Bilag H, side 33-34):

”1.2.1 Regulation of the contents and emissions of tobacco products.

Side 16 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

One objective of the guidelines is to support Parties in developing effective tobacco product regulation.

Tobacco product regulation has the potential to contribute to reducing tobacco-attributable disease

and premature death by reducing the attractiveness of tobacco products, reducing their addictiveness

(or dependence liability) or reducing their overall toxicity.

1.2.1.1 Attractiveness

Tobacco products are commonly made to be attractive in order to encourage their use. From the per-

spective of public health, there is no justification for permitting the use of ingredients, such as flavour-

ing agents, which help make tobacco products attractive. Other measures to reduce the attractiveness

of tobacco products have been included in the guidelines on the implementation of Articles 11 and 13

of the WHO FCTC.

The WHO FCTC, in its preamble, recognizes that tobacco products are harmful and create and main-

tain dependence. Any reduction of their attractiveness resulting from removing or reducing certain

ingredients in no way suggests that those tobacco products are less dangerous for human health.”

I undersøgelsen Danskernes Rygevaner 2020 er årsager for anvendelse af e-cigaretter bl.a. undersøgt

(Bilag

J).

I rapporten er svarene opdelt på hhv. daglige og lejlighedsvise brugere (figur 6.3.1, rapportens

side 39-40). Sundhedsstyrelsen har til brug for denne retssag bedt Statens Institut for Folkesundhed (i

det følgende ”SIF”) opdele figur 6.3.1 på aldersgrupper, dvs. 15-29 år, 30-59 år og 60+ år.

I figuren, der vedlægges som

Bilag K,

angives årsager til brug af e-cigaretter blandt personer, der bruger

e-cigaretter enten dagligt eller lejlighedsvist. Figuren er opdelt i aldersgrupperne 15-29 år, 30-59 år, og

60+ år. Som det fremgår af figuren, er de hyppigst angivne årsager, at respondenterne ”kan lide smagen”,

”for at ryge mindre tobak”, og ”tror at det er mindre skadeligt end at ryge almindelige cigaretter”. Der er

knap halvdelen (47,1 %) af de 15-29-årige, der angiver, at de kan lide smagen, som årsag til at bruge e-

cigaretter. Dette er gældende for 34,0 % af de 30-59-årige og 29,5 % af de 60+ årige. Årsagen ”for at bruge

mindre tobak” er mest hyppig blandt de 60+ årige (68,2 %), sammenlignet med de to andre aldersgrupper

(hhv. 55,4 % og 54,4 %). Det er især de 30-59-årige og 60+ årige, der angiver, at det er fordi, de tror, at e-

cigaretter er mindre skadelige end at ryge alm. cigaretter (hhv. 42,7 % og 38,2 %). Blandt de 15-29-årige

gælder dette for lidt færre end hver fjerde (22,4 %).

Som

Bilag L

fremlægges notat fra SIF vedrørende årsager til anvendelse af e-cigaretter og foretrukne

smage. Figur 1 viser, at blandt 15-29-årige, som angiver at bruge e-cigaretter, fordi de kan lide smagen,

er der 76 % som anvender frugtsmag, 43 % der anvender sliksmag og 36 % der anvender mintsmag.

Blandt 30-59-årige, som angiver at bruge e-cigaretter, fordi de kan lide smagen, er der 62 % der anvender

frugtsmag og 33 % der anvender mintsmag. Aldersgruppen 60+ år er ikke medtaget pga. for lille antal

respondenter i gruppen til statistisk opgørelse. Blandt dem, der har angivet at bruge e-cigaretter, fordi

Side 17 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

de kan lide smagen, er der ikke et tilstrækkeligt antal observationer, der foretrækker smagene ’tobak’,

’alkohol’ eller ’anden smag’ til, at de kan indgå i opgørelsen.

3.2.3

Vedrørende udstillingsforbud

Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 13 i WHO’s rammekonvention om tobakskontrol

fremgår følgende vedrørende udstillingsforbud (Bilag H, side 94):

”[…] To ensure that points of sale of tobacco products do not have any promotional elements, Parties

should introduce a total ban on any display and on the visibility of tobacco products at points of sale,

including fixed retail outlets and street vendors. […]”

3.2.4

Vedrørende reklameforbud

Af WHO’s rammekonvention om tobakskontrol fremgår af artikel 13, stk. 2, at ”Each Party shall, in ac-

cordance with its constitution or constitutional principles, undertake a comprehensive ban of all tobacco

advertising, promotion and sponsorship.”

3.3

Det bestrides som udokumenteret, at de anfægtede tiltag vil forværre folkesundhe-

den

Sagsøgerne anfører flere steder i sagsfremstillingen (side 32, 34, 36 og 39), at den videnskabelige doku-

mentation skulle pege på, at de anfægtede tiltag skulle indebære en risiko for folkesundheden.

Dette bestrides som udokumenteret. Sagsøgernes udsagn kan ikke udledes af de undersøgelser, som sag-

søgerne henviser til i stævningen side 29 – 51. Der er alene tale om sagsøgernes egen

fortolkning

af,

hvordan en række forskellige studier på forskellige områder kan forstås i forhold til hinanden. Dette

fremgår tydeligst i stævningens side 29, hvor sagsøgerne præsenterer en længere argumentation for den

nævnte konklusion, som i det hele savner ekstern opbakning, såvel sundhedsfagligt som videnskabeligt.

Sagsøgerne hævder også i stævningens sagsfremstilling, side 29, at den videnskabelige dokumentation

skulle vise, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer er mindre skadelige

end konventionelle cigaretter, når

rygere fuldstændigt har skiftet fra rygning

til disse produkter.

Dette bestrides også som udokumenteret.

Som anført ovenfor i afsnit 3.1 er de langsigtede skadevirkninger ved de sidstnævnte produkter på nu-

værende tidspunkt ukendte, og risikoprofilen for disse produkter kan derfor ikke sammenlignes direkte

Side 18 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

med risikoprofilen for konventionelle cigaretter, hvor de skadelige virkninger ved langtidsbrug netop er

undersøgt og kendt. Der henvises til de vurderinger fra WHO og Sundhedsstyrelsen, der er citeret ovenfor

i afsnit 3.1. Det bestrides derfor også som udokumenteret, når sagsøgerne i stævningen side 29 anfører,

at den videnskabelige dokumentation skulle vise, at hvis personer, som ellers ville være fortsat med at

ryge, helt skifter fra cigaretter til e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer, vil

det forbedre folkesundheden.

Som nævnt ovenfor i afsnit 2 og nærmere uddybet nedenfor i afsnit 4 er det imidlertid principielt uden

betydning, om e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer måtte være mindre

sundhedsskadelige end konventionelle tobaksprodukter, og om de måtte kunne anvendes til rygestop for

visse børn og unge, da e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer i sig selv er

sundhedsskadelige og ikke kun sælges til den nævnte målgruppe og kun på betingelse af et fuldstændigt

skifte fra traditionelle tobaksprodukter.

På den baggrund finder Sundhedsministeriet det overflødigt at kommentere nærmere på de undersøgel-

ser, som sagsøgerne har beskrevet i stævningens afsnit 3.5.2 - 3.5.13, og som knytter sig til sagsøgernes

argument om, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer er ”skadesreduce-

rende” i forhold til anvendelse af konventionelle tobaksprodukter.

3.4

Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens

Det er urigtigt, når sagsøgerne i sagsfremstillingen i stævningens side 24-25 hævder, at ændringsloven

bygger på forkerte data om børn og unges rygeprævalens. Dette bestrides som både urigtigt og udoku-

menteret.

Inden der nærmere redegøres herfor, bemærkes dog, at udviklingen i rygeprævalensen blandt børn og

unge principielt er uden betydning for lovligheden af de anfægtede tiltag, jf. nedenfor i afsnit 4.2.2.2 om

Sundhedsministeriets anbringender. Spørgsmålet er derfor uden selvstændig betydning for afgørelsen af

sagen.

Sagsøgerne henviser til, at det fremgår af lovforslaget til ændringsloven som begrundelse for de indførte

tiltag, at ”[d]e seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt”, jf. Folketingstidende,

2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 1, side 7. Ifølge sagsøgerne er denne oplysning ikke retvisende. Sag-

søgerne peger navnlig på, at Sundhedsministeriet med bemærkningen i lovforslaget alene har fokuseret

på ændringen i rygeprævalensen fra 2017-2018, der viste en stigning i forhold til det tidligere år. Ifølge

sagsøgerne skete der imidlertid et fald i rygeprævalensen fra 2018-2019, uden at der er taget højde herfor

i lovforslaget, der blev fremsat i 2020, og sagsøgerne antyder i den forbindelse, at Sundhedsstyrelsen

bevidst har tilbageholdt oplysninger om udviklingen i rygeprævalensen, jf. stævningens side 24-25.

Side 19 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Sundhedsministeriet bestrider dette.

For det første kan tallene vedrørende rygeprævalensen fra 2019 ikke uden videre sammenlignes med

tallene fra 2018, og tallene fra 2019 giver derfor ikke belæg for at konkludere, at der er sket en reduktion

i antallet af personer, der ryger, i perioden 2018-2019.

De omtalte data om rygeprævalensen fra 2017-2019 stammer fra undersøgelsen Danskernes Rygevaner,

der til og med 2020 blev udgivet hvert år af Sundhedsstyrelsen i samarbejde med flere partnere. Fra 2020

udgives de hvert andet år, dvs. at den næste gennemføres i 2022 og offentliggøres i 2023. Som det også

fremgår af besvarelsen af spørgsmål nr. 1230 (Alm. del) fra Folketingets Sundhedsudvalg af 1. juni 2021

(Bilag

samt besvarelse spørgsmål nr. 77 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 7. de-

cember 2020 (Bilag

N),

besluttede Sundhedsstyrelsen og samarbejdspartnerne Kræftens Bekæmpelse,

Hjerteforeningen og Lungeforeningen i 2019 at skifte dataleverandør. I en årrække skete udvælgelsen af

respondenter til undersøgelsen via Gallups internetpanel, der blev inviteret via mail, men det blev be-

sluttet, at udvælgelsen af respondenter fremover skulle ske ved statistisk tilfældig udvælgelse ved brug

af CPR-registret og inviteres via e-Boks. Derfor skete der et skifte i dataindsamlingsmetoden.

SIF vurderede, at et skift til Danmarks Statistik ville forbedre datakvaliteten og forbedre repræsentati-

viteten i undersøgelsen. SIF og Danmarks Statistik vurderede, at der ville være tale om et databrud, men

at data kunne sammenlignes på tværs af flere år med en række forbehold.

Da Sundhedsstyrelsen og samarbejdspartnerne modtog data, var resultaterne markant anderledes end i

tidligere undersøgelser, idet rygeprævalensen var en del lavere end ved de forudgående års undersøgel-

ser. Både Danmarks Statistik og SIF vurderede, at det ville styrke datakvaliteten og reducere skævhe-

den, hvis dataindsamlingen blev supplereret med interviews eller postbreve. Det var på denne baggrund,

at Sundhedsstyrelsen og samarbejdsparterne valgte at igangsætte en interviewdel.

Den måde, data indsamles på, påvirker det endelige datasæt, og da der skete et skifte i dataindsamlings-

metoden, var det SIF’s vurdering, at Danskernes Rygevaner 2019 skulle betragtes som en ny baseline-

undersøgelse. På baggrund af ovennævnte databrud, altså skifte i dataindsamlingsmetode og -procedure,

kan data fra 2019 ikke direkte sammenlignes med de forrige års undersøgelser.

For det andet er det derfor heller ikke korrekt, at oplysningerne om rygeprævalensen fra 2019 bevidst

blev tilbageholdt af Sundhedsstyrelsen i forbindelse med behandlingen af lovforslaget, således som sag-

søgerne antyder. Når det således hverken i rapporterne om Danskernes Rygevaner i 2019 eller i presse-

meddelelserne herom nævnes, at der er sket et fald i rygeprævalensen, skyldes det, at undersøgelserne

Side 20 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

fra 2018 og 2019 som nævnt ikke direkte kan sammenlignes grundet ændringen i dataindsamlingsme-

tode. Dertil kommer, at forsinkelsen af offentliggørelsen af selve rapporten skyldtes ændringer i arbejds-

opgaver hos Sundhedsstyrelsen grundet COVID-19-pandemien. Der henvises til notat vedrørende tids-

linjen over væsentlige skridt i forløbet med offentliggørelse af Danskernes Rygevaner i 2019 (Bilag

O).

Af ovennævnte årsager er TV2-artiklen (bilag 038), som sagsøgerne har fremlagt med stævningen, heller

ikke retvisende.

Med henvisning til ovenstående samt til de fremlagte Bilag M, Bilag N og Bilag O, der forklarer forløbet

vedrørende udviklingen i rygeprævalensen i 2018-2019, er sagsøgernes opfordring 4-6 samtidig foreløbigt

besvaret. Hvis sagsøgerne har behov for yderligere materiale, må sagsøgerne angive, hvad der nærmere

måtte være behov for.

3.5

Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om

unge begynder at ryge e-cigaretter

Sagsøgerne har i stævningens side 45-46 fremlagt dokumentation i form af studier, der efter sagsøgernes

opfattelse dokumenterer, at kendetegnende aromaer ikke har betydning for børn og unges forbrug af e-

cigaretter. Dette bestrides. Der henvises til vurderinger foretaget af SIF, der hører under Syddansk Uni-

versitet, af de pågældende studier.

I forhold til undersøgelsen udført af Pepper m.fl. (2012) (bilag 118), vurderer SIF, at det hverken konklu-

deres, at smag har eller ikke har betydning for børn og unges brug af e-cigaretter. Det var slet ikke

formålet med studiet at undersøge dette forhold. Formålet med studiet var i stedet at undersøge kendskab

til og villighed til at prøve e-cigaretter blandt drenge/unge mænd. Det er ikke undersøgt, hvorvidt smag

giver anledning til at starte et forbrug. Dertil kommer, at der er en metodemæssig udfordring i den måde,

studiet har spurgt ind til smag i e-cigaretter, hvilket forfatterne til studiet også selv fremhæver. Endelig

er dette studie udført inden e-cigaretter begyndte at blive markedsført med søde aromaer (Bilag

P).

I relation til undersøgelsen foretaget af House of Commons Science and Technology Committee (bilag

119), er det SIF’s vurdering, at rapporten ikke kan anvendes som kilde til at underbygge, at smag ikke

har betydning for børn og unges e-cigaret-brug. Der gøres i rapporten opmærksom på, at der er tale om

et relativt nyt fænomen, hvorfor det er et begrænset vidensgrundlag, som ligger til grund for konklusio-

nen. Det skal bemærkes, at rapporten ikke er et videnskabeligt studie, hvor man har undersøgt den reelle

gateway-effekt, ej heller effekten af smag i e-cigaretter, men det er en vurdering lavet på baggrund af

forskellige ekspertudtalelser og organisationer. På baggrund af den bagvedliggende kilde er der således

ikke stærk evidens for at bekræfte, at smage i e-cigaretter er uden betydning for unges e-cigaret-brug.

(Bilag

Q).

Side 21 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Det samme er tilfældet for undersøgelsen foretaget af Nicksic m.fl. (bilag 120). Studiet finder, at smag –

sammen med en række andre faktorer - er en af de faktorer, der

har

betydning for unges brug af e-

cigaretter. ”Det fås i en smag jeg godt kan lide”, er en af de syv årsager til e-cigaretbrug, der i dette studie

udgør kategorien ”alternativer til cigaretter”. Det er fremhævet med fed skrift i tabellen i studiet (tabel

1), hvilket indikerer, at det er en af de årsager, som deltagerne i studiet har angivet som grund til at

bruge e-cigaretter (Bilag

R).

Endelig er det SIF’s vurdering, at heller ikke undersøgelsen udført af eksperter fra Yale School of Public

Health (bilag 106) understøtter sagsøgernes synspunkt. Studiet undersøger ikke, hvorvidt et forbud mod

smage i e-cigaretter vil reducere antallet af unge, der begynder at bruge dem, ej heller hvorvidt smag er

en afgørende faktor for fast brug af e-cigaretter. Studiet undersøger, hvorvidt e-cigaretter øger risikoen

for at begynde at ryge cigaretter (hvilket det finder, at de gør), og at der ikke er forskel i denne relation,

uanset om e-cigaretterne indeholder smag eller ej (Bilag

S).

3.6

Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter

samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle ciga-

retter

Sagsøgerne anfører i stævningens side 29 samt 40-42, at den videnskabelige dokumentation peger på, at

e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af

konventionelle cigaretter.

Dette bestrides.

Der er på nuværende tidspunkt således ikke entydig stærk evidens for, om brug af e-cigaretter, opvarmet

tobaksprodukter og nikotinposer vil føre til rygning af konventionelle cigaretter eller ej, eller hvor øget

risikoen for senere rygning af konventionelle cigaretter er. Det er således ikke muligt definitivt at kon-

kludere, om produkterne er eller ikke er en indgang til forbrug af konventionelle cigaretter. Når dette er

sagt er der imidlertid tendenser og forskning på området, der peger på, at dette er tilfældet.

Vidensråd for Forebyggelse har den 25. maj 2022 offentliggjort et notat vedrørende konsekvenser af ni-

kotinbrug (Bilag E), hvor det bl.a. konkluderes, at på baggrund af den eksisterende forskning, som stam-

mer fra både menneske- og dyrestudier, vurderer arbejdsgruppen, at der er moderat til stærk evidens for,

at nikotin øger sandsynligheden for at blive afhængig af både cigaretter og af rusmidler i almindelighed.

Nikotin ser således ud til at have en såkaldt ‘gateway’-effekt.

Side 22 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Hertil skal tillægges, at det i undersøgelsen §RØG (udarbejdet af SIF) bl.a. er undersøgt, hvilken type

tobaks- eller nikotinprodukt, der blev anvendt først blandt respondenter, der bruger mere end ét produkt

(Bilag

side 50-51).

Når man ser på, hvilket tobaks- eller nikotinprodukt respondenterne prøvede først, er der markante for-

skelle mellem aldersgrupperne. Andelen, der først har prøvet at ryge cigaretter, falder med aldersgrup-

pens alder (52,6 % af de 15-17-årige, 73,4 % af de 18-24-årige og 92,2 % af de 25-29-årige). Derimod er det

de yngre, der i højere grad end de ældre først har prøvet e-cigaretter og røgfri nikotinprodukter. Eksem-

pelvis er der 19,4 % af de 15-17-årige, der først har prøvet e-cigaretter, hvor dette er 10,2 % blandt de 18-

24-årige og 1,7 % blandt de 25-29-årige. Der er 28,0 % af de 15-17-årige, der angiver først at have prøvet

røgfri nikotinprodukter, mens dette er 16,0 % blandt 18-24-årige, og 5,9 % blandt 25-29-årige. I 2020

fremgik også forskelle aldersgrupperne imellem. Andelen, der angav først at have prøvet at ryge cigaret-

ter, faldt også med yngre aldersgrupper (68,2 % af de 15-17-årige, 85,2 % af de 18-24-årige og 95,4 % af

de 25-29-årige). Dvs. at andelen, der angiver at have prøvet at ryge cigaretter som første tobaks- og niko-

tinprodukt, er faldet mellem 2020 og 2021 for alle tre aldersgrupper.

3.7

Tiltagenes effekt, hensigtsmæssighed og proportionalitet har været indgående vur-

deret af Sundhedsministeriet på baggrund af sundhedsfaglige inputs fra Sundheds-

styrelsen

Sagsøgerne giver flere steder i sagsfremstillingen i stævningen (f.eks. side 13, 14, 15 og 21) indtryk af, at

Sundhedsministeriet ikke har vurderet effekten, hensigtsmæssigheden og proportionaliteten af de ind-

førte tiltag, og at der ikke er sundhedsfagligt belæg eller dokumentation for disse. Det er forkert og beror

på en misvisende fremstilling af det faktiske forløb både forud for fremsættelsen af lovforslaget og under

behandlingen af lovforslaget.

Som der redegøres for i det følgende, har disse forhold været behandlet af Sundhedsministeriet og Sund-

hedsstyrelsen både

forud

for lovforslagets fremsættelse, herunder ved Kommissionens vurdering af de

anfægtede tiltags overensstemmelse med EU-retten, og

under

lovforslagets behandling i Folketinget.

3.7.1

Lovudkastet sendes i høring

Som sagsøgerne angiver i stævningens side 13, sendte Sundhedsministeriet et lovudkast til ændringslo-

ven i høring i januar 2020 (bilag 017). Som sagsøgerne korrekt angiver i stævningens side 16, modtog

Sundhedsministeriet endvidere 61 høringssvar vedrørende lovudkastet. Visse af disse høringssvar, der

bl.a. blev afgivet af tobaksindustrien, herunder sagsøgerne i nærværende retssag, satte spørgsmål ved

bl.a. tiltagenes proportionalitet.

Side 23 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

I det hele taget er der en stor lighed mellem tobaksindustriens indvendinger i disse høringssvar og de

anbringender, som sagsøgerne gør gældende i den foreliggende retssag, og lovgiver har derfor i vidt om-

fang været gjort opmærksom på disse synspunkter – og forholdt sig til dem – i forbindelse med høringen

over lovudkastet. Det drejer sig om bl.a. dokumentationen for effekten af de foreslåede tiltag (bilag 026,

side 4-5) og specifikt dokumentationen for effekten af udstillingsforbuddet (bilag 026, side 9) samt effek-

ten af kravet om standardiseret emballage (bilag 026, side 15-16), virkningerne af kravet om standardi-

seret emballage for producenters varemærkerettigheder (bilag 026, side 14-15), overensstemmelsen med

EU-retten af kravet om standardiseret emballage (bilag 026, side 16).

Også udkast til bekendtgørelser om bl.a. standardisering af emballagen for e-cigaretter og genopfyld-

ningsbeholdere blev sendt i høring. Det kom på høringsportalen den 15. september 2020 (https://hoerings-

portalen.dk/Hearing/Details/64324).

3.7.2

Notifikationen af lovudkast til ændringsloven samt tilhørende bekendtgørelser

Lovudkastet til ændringsloven blev d. 17. april 2020 notificeret til Kommissionen og medlemsstaterne i

overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535 om tekniske forskrifter.

Det notificerede

lovudkast fremlægges som

Bilag U,

mens følgeskrivelsen til notifikationen fremlægges som

Bilag V.

Notifikationsproceduren i direktivet har til formål at give Kommissionen og EU’s medlemsstater mulig-

hed for at gennemgå de tekniske forskrifter, som medlemsstater agter at indføre for produkter, der er

omfattet af direktivets anvendelsesområde, før deres vedtagelse. Målet er at sikre, at de tekniske for-

skrifter er kompatible med EU-lovgivning og principperne for det indre marked.

Sundhedsministeriet notificerede lovudkastet sammen med en særskilt konsekvensundersøgelse af de i

lovudkastet omhandlede tiltag (Impact Assessment, bilag 027). Af Sundhedsministeriets analyse fremgår

følgende om det generelle behov for de foreslåede tiltag i lovudkastet (bilag 027, side 1):

”Tobaksrygning er den væsentligste forebyggelige kilde til sygdom og død i Danmark. Ca. 13.600 men-

nesker dør årligt som følge af rygning. 17 pct. af alle voksne danskere ryger dagligt, og samtidig er

rygningen meget skævt fordelt og dermed også den største enkeltfaktor, der skaber ulighed i sundhed

her i landet.

En særlig problemstilling knytter sig til børn og unges rygning, da de er særligt sårbare over for ska-

devirkningerne af tobak og andre nikotinprodukter. Hver dag begynder 40 danske unge at ryge, og

Notifikationen kan tilgås via dette link:

https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/en/search/?trisaction=search.de-

tail&year=2020&num=228.

Side 24 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

tallet er stigende. Samtidig begynder fire ud af fem rygere at ryge, inden de fylder 18 år, og de får

dermed allerede i en tidlig alder skabt den nikotinafhængighed, som kan skade dem resten af livet.

De seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt. Samtidig er unges brug af røgfri

tobaksprodukter et opmærksomhedspunkt. I Danmark har 10 procent af de 15-24-årige et dagligt eller

lejlighedsvist forbrug af røgfri tobak.

I 2017 estimerede Sundhedsstyrelsen, at hvis de 11-17-årige, der røg på det tidspunkt, fortsatte med

at ryge resten af livet, ville mere end 18.000 af dem dø af rygning. En væsentlig reduktion i antallet

af unge rygere vil altså kunne forhindre, at tusindvis af dem, der er unge i dag, vil blive syge eller dø

af rygning – jo større reduktion i rygning, jo større effekt.

Med lovforslaget er det derfor Sundheds- og Ældreministeriets hensigt at skærpe tobakslovgivningen

med henblik på at nedbringe antallet af rygere – særligt at færre unge begynder at ryge eller bliver

afhængige af andre nikotinprodukter. Det er ligeledes ministeriets hensigt at sikre, at rygning eller

brug af andre nikotinprodukter ikke appellerer til børn og unge, og at børn og unge ikke bliver kon-

fronteret dermed i forbindelse med eksempelvis deres skolegang.

[…]”

Vedrørende nødvendigheden af at indføre krav om standardiseret emballage for bl.a. e-cigaretter (det

anfægtede

tiltag 1)

samt effekten af et sådant tiltag fremgår følgende (bilag 027, side 12-14):

”3.4.1.

Viden om effekt

Flere europæiske lande, såvel som lande uden for EU, har indført eller er ved at indføre standardise-

rede tobakspakker, således at det område, producenten i dag har til rådighed, også skal have et be-

stemt udseende. Standardiserede tobakspakker er et relativt nyt tiltag, og evidensen er derfor sparsom,

men Sundhedsstyrelsen vurderer på grundlag af de foreliggende undersøgelser og erfaringer, at det

vil have en effekt på især børn og unges rygning. Mængden af forskning i effekten af standardiserede

pakker stiger i takt med, at flere lande indfører det.

Sundhedsstyrelsen oplyser, at forskning om standardiserede pakker viser effekt ifht. rygernes tanker

om og forsøg på rygestop samt cigaretpakkens tiltrækningskraft (appeal), brugernes oplevelse af at

ryge m.v. Sundhedsstyrelsen vurderer, at standardiserede tobakspakker, som begrænser producenter-

nes mulighed for at bruge cigaretpakken som reklame, særligt er målrettet unge.

Sundhedsstyrelsen henviser til et Cochrane Review fra 2017, hvori det konkluderes, at standardise-

rede cigaretpakker påvirker (særligt unges) holdninger til cigaretter, og at pakkerne bliver opfattet

Side 25 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

som mindre attraktive (appeal). Baseret på eksisterende adfærdsforskning forventes det at føre til re-

duktion i andelen, der starter med at ryge og stigning i andelen, der stopper med at ryge. Cochrane

Reviewet beskriver også flere studier, der undersøger effekten af standardiserede cigaretpakker på

rygeprævalens eller rygestopforsøg. Det drejer sig blandt andet om et centralt studie fra Australien,

som estimerer, at standardiserede cigaretpakker har ført til en reduktion i rygeprævalensen på 0,55

procent-point fra december 2012 til september 2015.

Sundhedsstyrelsen bygger desuden deres viden på et review af Drovandi et al. fra 2019 , som fokuserer

på unges oplevelse af standardiserede cigaretpakker og billede-advarsler, og som i tråd med konklu-

sionerne i Cochrane reviewet fra 2017, konkluderer, at grafiske helbredsadvarsler og standardiserede

tobakspakker ser ud til at øge unges opmærksomhed om farerne ved tobaksbrug, samt at standardi-

serede pakker bidrager til en øget bevidsthed hos unge om sundhedsrisici ved rygning og til reducering

af tiltrækningskraft, popularitet og ”coolness” ved pakkerne og ved rygning. Dertil kommer, at det

ifølge reviewet er veldokumenteret, at tobaksindustriens markedsføringsstrategier er målrettet teen-

agere og unge voksne, fordi det er afgørende for industriens overlevelse at tiltrække næste ”generation”

rygere.

Herudover henviser Sundhedsstyrelsen til Vidensråd for Forebyggelses rapport ”Forebyggelse af børn

og unges rygning. Hvad virker?” , hvori det er anført, at debutalderen for at have prøvet at ryge en hel

cigaret er steget i Australien i perioden, hvor standardiserede tobakspakker blev indført i Australien.

Det fremgår desuden af rapporten, at unge er ekstremt følsomme for branding og reklamer.

For yderligere undersøgelser, der underbygger, at standardiserede pakker kan påvirke især børn og

unges rygning henvises til det hollandske Trimbos Institutes fact sheet on Generic Tobacco Packaging.

3.4.2.

Internationalt perspektiv

Det fremgår af artikel 11 i WHO Rammekonvention om tobakskontrol, at der skal fastsættes særlige

krav til udformning og mærkning af tobaksvarer. Desuden anbefaler WHO, at der indføres regler om

standardiserede pakker, idet det vil gøre tobaksprodukter mindre attraktive for børn og unge og mind-

ske pakkernes reklameeffekt. Standardiserede pakker forstærker effekten af sundhedsadvarslerne og

fjerner de elementer på pakken, der giver indtryk af, at nogle varianter er mindre skadelige end andre.

Standardiserede pakker er indført eller er ved at blive indført i blandt andet Australien, Frankrig,

Storbritannien, New Zealand, Norge, Irland, Ungarn, Slovenien, Uruguay, Canada, Belgien, Geor-

gien, Rumænien og Thailand.

Tobak og elektroniske cigaretter er omfattet af den fri bevægelighed for varer, som følger af EUF-

traktaten. Medlemsstaterne må derfor som udgangspunkt ikke opstille krav, der hindrer varernes fri

Side 26 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

bevægelighed. Det følger imidlertid også af EUF-traktaten, at varernes fri bevægelighed kan ind-

skrænkes af hensyn til bl.a. den offentlige sundhed, hvilket er det hensyn, der søges varetaget med

nærværende lovforslag.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af

medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak

og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (i det følgende kaldet »tobaksvare-

direktivet«) indeholder bestemmelser om bl.a. fremstilling, præsentation og salg af tobak og elektroni-

ske cigaretter.

Efter tobaksvaredirektivet kan medlemsstaterne vælge at fastsætte krav om standardisering for to-

baksvarer og dermed gå videre end direktivet uden at stride mod principperne for varernes frie bevæ-

gelighed. Således kan henvises til direktivets præambelbetragtning nr. 53 og 55 samt direktivets ar-

tikel 24, stk. 2, hvoraf fremgår, at direktivet ikke berører en medlemsstats ret til at opretholde eller

indføre yderligere krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i medlemsstaten,

i forbindelse med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget af hensyn til

folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette

direktiv. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke udgøre et middel

til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

Forslaget om indførsel af standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt

elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er berettiget for at sikre fol-

kesundheden og opnå det ønskede formål om effektivt at sætte en stopper for og forebygge børn og

unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt andre nikotinprodukter. Der er tale om en de-

taljeret lovgivning, der fastsætter rammerne for standardiseringen, som efterfølgende vil blive udmøn-

tet i administrative regler. Der er dog ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme

mål.

Forslaget om standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroni-

ske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er ét tiltag i en samlet handleplan mod

børn og unges rygning, som skal udmøntes ved lov. Børn og unge er særligt sårbare over for skade-

virkningerne af tobak og andre nikotinprodukter, og en væsentlig reduktion i antallet af unge rygere

vil kunne forhindre, at tusindvis af dem, der er unge i dag, vil blive syge eller dø af rygning – jo større

reduktion i rygning, jo større effekt. Som anført under pkt. 3.4.1. kan standardiserede pakker påvirke

især børn og unges rygning, idet det vil begrænse producenternes mulighed for at bruge cigaretpakken

som reklame, som særligt er målrettet børn og unge. Derfor står forslaget om standardiseret udform-

ning også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål om at styrke folkesundheden og særligt

Side 27 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

sætte en stopper for og forebygge børn og unges rygning, som ikke kan opnås via andre alternative og

mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende resultat.

Som en afvejning over for interesser fra producenter m.v. foreslås det med lovforslaget, at der gives en

rimelig overgangsperiode til afvikling af varelager hos forhandlerne. Således foreslås det, at for to-

baksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med

og uden nikotin, der er fremstillet før den 1. januar 2021, har reglerne om standardisering af pakkerne

først virkning fra den 1. januar 2022.

Endelig skal det anføres, at forslaget om standardiseret udformning gælder for alle tobaksvarer (und-

taget cigarer og pibetobak), urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyld-

ningsbeholdere med og uden nikotin, der sælges i Danmark, hvorfor der ikke forskelsbehandles.

På baggrund af ovenstående finder Sundheds- og Ældreministeriet forslaget om standardiseret ud-

formning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyldnings-

beholdere med og uden nikotin nødvendigt, proportionalt og rimeligt og i overensstemmelse med to-

baksvaredirektivets artikel 24, stk. 2.”

Om Sundhedsministeriets konsekvensundersøgelse og effekten af forbuddet mod kendetegnende aromaer

i e-cigaretter andre end tobak og mentol (det anfægtede

tiltag 2)

fremgår (bilag 027, side 17-20):

”Med forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak,

urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden

nikotin mindskes disse produkters tiltrækningskræft over for særligt børn og unge.

4.4.1.

Undersøgelser

Cirka 25 % af de 15-årige danske unge har prøvet e-cigaretter. Halvdelen af de 16-19-årige drenge har

prøvet e-cigaretter. Der er en markant større andel af børn og unge, der ikke ryger, som har prøvet e-

cigaretter, end voksne, der ikke ryger, som har prøvet e-cigaretter.

National Academies of Science, Engineering, and Medicine (NASEM) konkluderer, at brug af e-ciga-

retter øger risikoen for at ryge tobak senere i livet. Et af studierne, der indgik i NASEM-rapporten, er

en metanalyse, der omfattede 17.389 personer i alderen 14-30 år. Studiet viser, at risikoen for at be-

gynde at ryge tobak er 3,5 gange større hos personer, der har prøvet e-cigaretter end hos dem, der ikke

har.

Side 28 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

WHO skriver i deres ”Report on the Global Tobacco Epidemic 2019”, at børn og unge, der aldrig har

røget, og som bruger e-cigaretter, ser ud til mindst at fordoble deres risiko for at begynde at ryge

cigaretter senere i livet.

Et canadisk studie fra 2018 fandt, at unge, der havde brugt e-cigaretter inden for de sidste 30 dage,

havde en øget risiko for at have prøvet at ryge cigaretter, sammenlignet med dem der ikke havde e-

cigaretter inden for de sidste 30 dage.

Et kohortestudie blandt ca. 6.000 børn og unge i USA fra 2019 fandt også en sammenhæng mellem

brug af e-cigaretter og øget risiko for at begynde at bruge cigaretter.

Public Health England (PHE) skriver i deres rapport fra 2018, at aldrig-rygere i UK, som prøver e-

cigaretter, har større sandsynlighed for at prøve at ryge cigaretter senere end dem, der ikke har prøvet

e-cigaretter. Dog vurderes det i rapporten, at der ikke er en kausal sammenhæng, og at e-cigaretter

ikke ser ud til at have betydning for faldet i brug af tobak blandt unge i UK.

Et systematisk review fra 2018 har set på e-cigaretbrugeres præferencer for bl.a. forskellige smagsstof-

fer i forskellige aldersgrupper. Det ser ud til, at smagsstoffer er en vigtig faktor for teenagere (<18 år)

ift. at prøve e-cigaretter, og at teenagere starter deres forbrug af e-cigaretter med e-cigaretter med

smagsstoffer, især søde smagsstoffer. I studiet fandt man også, at brugerne opfattede sødlige og frug-

tige smagsstoffer som mindre skadelig, mens tobakssmag blev opfattet som mere skadelig.

En rapport fra Nordens vedfærdscenter fra 2019 konkluderer, at smagstilsætninger er en ledende år-

sag til, at børn og unge prøver e-cigaretter. Nye brugere foretrækker især de søde smagsvarianter som

f.eks. slik, frugt, tyggegummi og læskedrikke. Desuden opfattes e-cigaretter med smag af f.eks. frugt

mindre sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak.

En norsk rapport om snus fra 2019 viste også, at et flertal af unge bruger snus med smag.

Tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter og elektroniske cigaretter med en kendetegnende aroma kan

således påvirke forbrugsmønstrene samt antallet af personer, der indleder et forbrug. Kendetegnende

aromaer kan medvirke til at gøre rygning og anvendelse af elektroniske cigaretter mere tiltrækkende,

da de mindsker smagen af tobak, kan gøre smagen mindre skrap og for visse tilsætningsstoffer have

en lindrende effekt. Dette betyder, at røgen opfattes som værende mindre irriterende, når den inhale-

res. Den sundhedsfaglige bekymring er særligt, at en mildere eller blødere smag kan være særligt

tiltrækkende for unge mennesker, og at kendetegnende aromaer kan medføre, at flere unge begynder

at ryge eller fastholdes i deres afhængighed.

Side 29 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

E-væsker indeholder varierende mængder og typer af smagsstoffer, afhængigt af producent og pro-

dukt. Der findes over 7000 forskellige aromastoffer på markedet, som bliver brugt i e-cigaretter.

4.4.2.

Internationalt perspektiv

WHO opfordrer til, at e-cigaretter reguleres ved lov, og at lovgivningen reguleres ud fra den nyeste

evidens på området. WHO er bekymret for udviklingen og savner sikker evidens for, at e-cigaretter

ikke er sundhedsskadelige. WHO er særligt bekymret for helbredskonsekvenserne ved brug af e-ciga-

retter, om e-cigaretter får ikke-rygere og særligt unge til at ryge samt tobaksindustriens indflydelse på

produktudviklingen og lovgivningen.

Efter tobaksvaredirektivets artikel 7, stk. 1, pålægges medlemslandene at forbyde markedsføring af

cigaretter og tobaksvarer med en kendetegnende aroma.

Herudover vil det ifølge direktivets artikel 7, stk. 7, ikke være tilladt at markedsføre cigaretter og

rulletobak, der indeholder aromastoffer i deres bestanddele såsom filtre, papir, emballage, kapsler

eller enhver teknisk funktion, der gør det muligt at ændre de pågældende tobaksvarers duft, smag

eller røgudviklingsintensitet. Filtre, papir og kapsler i cigaretter og rulletobak må heller ikke inde-

holde tobak eller nikotin.

Det følger af præambelbetragtning 47 i tobaksvaredirektivet, at medlemsstaterne har ansvaret for

vedtagelsen af regler om aromastoffer i forhold til e-cigaretprodukter. Sundheds- og Ældreministeriet

er bekendt med, at Finland, Estland og Ungarn (delvist) har forbud mod salg af elektroniske cigaret-

ter og e-væsker (både med og uden nikotin) med smagstilsætninger ud over tobakssmag.

I forlængelse heraf bemærkes det, at det fremgår af tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3, at en med-

lemsstat også kan forbyde en bestemt kategori af tobaksvarer eller relaterede produkter på grund af

de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis bestemmelserne er berettiget på grund af be-

hovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau,

der sikres med dette direktiv.

I præambelbetragtning nr. 54 fremgår det desuden, at medlemsstaterne, for at tage hensyn til en mulig

fremtidig udvikling på markedet, desuden bør kunne forbyde en bestemt kategori af tobak eller rela-

terede produkter på grund af de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis bestemmelserne

er berettiget på grund af behovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje

beskyttelsesniveau, der opnås med dette direktiv.

Side 30 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Endelig skal det bemærkes, at tobaksvaredirektivet giver mulighed for yderligere regulering af tobaks-

varer m.v. Som det blandt andet fremgår af præambelbetragtning 55, bør en medlemsstat kunne op-

retholde eller indføre national lovgivning, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres

i denne stat, vedrørende aspekter, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, forudsat at

bestemmelserne er forenelige med TEUF og ikke bringer den fulde anvendelse af direktivet i fare. På

disse betingelser vil en medlemsstat således bl.a. kunne regulere eller forbyde tilbehør til tobaksvarer

(herunder vandpiber) og til urtebaserede rygeprodukter og regulere eller forbyde produkter, der af

udseende minder om en type tobak eller relateret produkt.

Forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urteba-

serede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin

er berettiget for at sikre folkesundheden og opnå det ønskede formål om effektivt at sætte en stopper

for og forebygge børn og unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt andre nikotinprodukter.

Der er ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme mål.

Forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urte-

baserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden niko-

tin er ét tiltag i en samlet handleplan mod børn og unges rygning, som skal udmøntes ved lov. Børn

og unge er særligt sårbare over for skadevirkningerne af nikotin. Som anført under pkt. 4.4.1. er

smagsstoffer ledende årsag til, at børn og unge prøver elektroniske cigaretter. Nye brugere tiltrækkes

særligt af søde smagsvarianter som fx slik, frugt, tyggegummi, læskedrikke med videre, og undersø-

gelser viser, at mange unge har en opfattelse af, at e-cigaretter med fx smag af frugt er mindre sund-

hedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak. Dette vil formentlig også gælde for andre tobaks-

varer end cigaretter og rulletobak. Derfor står forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre

tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og

genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål,

som ikke kan opnås via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende

resultat.

Som en afvejning over for interesser fra producenter m.v. foreslås det med lovforslaget, at der gives en

rimelig overgangsperiode til afvikling af varelager hos forhandlerne. Således foreslås det, at for andre

tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og

genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin, der er fremstillet før den 1. januar 2021, har forbuddet

mod visse smagsstoffer først virkning fra den 1. januar 2022.

Side 31 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Herudover skal det anføres, at forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end

cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldnings-

beholdere med og uden nikotin gælder for alle sådanne varer, der sælges i Danmark, hvorfor der ikke

forskelsbehandles.

Endelig skal det bemærkes, at der som følge af forsigtighedsprincippet kan træffes beskyttelsesforan-

staltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der foreligger en sundhedsrisiko, og hvilket

omfang denne har.

På baggrund af ovenstående finder Sundheds- og Ældreministeriet forslaget om et forbud mod visse

smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elek-

troniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin nødvendigt, proportionalt og ri-

meligt og er berettiget på grund af behovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det

høje sundheds-beskyttelsesniveau, der sikres med tobaksvaredirektivet.”

Vedrørende Sundhedsministeriets analyse i relation til udstillingsforbuddet (det anfægtede

tiltag 3)

fremgår følgende (bilag 027, side 2):

”Skjulte tobaksvarer ser ud til at kunne bidrage til at hindre, at børn og unge fristes til at begynde at

ryge eller får tilbagefald efter rygestop. Der henvises i den forbindelse til ”Forebyggelse af rygning

blandt børn unge – hvad virker?” fra Vidensråd for Forebyggelse. Sundheds- og Ældreministeriet vur-

derer derfor, at et forslag om et forbud mod synlig fremvisning og anbringelse på salgssteder for to-

baksvarer, tobakssurrogater, urtebaserede rygeprodukter og elektroniske cigaretter og genopfyldnings-

beholdere med og uden nikotin vil være et relevant og effektivt værktøj til at sikre, at færre børn og

unge fremadrettet ryger eller begynder at anvende andre produkter med nikotin eller elektroniske ci-

garetter samt udsættes for tobaksudstillinger (reklame).”

Endelig fremgår følgende om Sundhedsministeriets analyse af reklameforbuddet for tobakssurrogater,

der også omfatter tobaksfri nikotinposer (det anfægtede

tiltag 5)

(bilag 027, side 4):

”Den foreslåede ændring af reklamereglerne ovenfor vil også gælde for tobakssurrogater og urtebase-

rede rygeprodukter. Der er således det samme sundhedsmæssige beskyttelseshensyn over for forbru-

gerne i forhold til promovering af tobakssurrogater og urtebaserede rygeprodukter som over for to-

baksvarer.”

Side 32 / 84

25. MAJ 2022

4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI

Den 30. september 2020 notificerede Sundhedsministeriet udkast til en række bekendtgørelser i forbin-

delse med udkastet til ændringsloven. Der er tale om notifikation af følgende bekendtgørelser:

•

Udkast til bekendtgørelse om standardisering af e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere

med og uden nikotin (2020-604-DK)

Udkast til bekendtgørelse om mærkning og emballage på tobakssurrogater (2020-605-

DK)

Udkast til bekendtgørelse om standardisering af tobakspakker og urtebaserede rygepro-

dukter (2020-606-DK)

Udkast til bekendtgørelse om forbud mod synlig anbringelse og fremvisning m.v. af to-

baksvarer, tobakssurrogater og urtebaserede rygeprodukter (2020-608-DK)

Udkast til bekendtgørelse om forbud mod reklame og synlig anbringelse og fremvisning

m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin (2020-

609-DK)

Som det fremgår af afsnit 4.5 nedenfor, har sagsøgerne alene – i forhold til ovennævnte bekendtgørelser

– gjort anbringender gældende i sagen vedrørende bekendtgørelsen om reklame- og udstillingsforbuddet

for e-cigaretter (2020-609-DK). Sagsøgernes påstand 11 angår lovligheden af § 6, stk. 5 og 6, i denne

bekendtgørelse, der indeholder reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger (det anfægtede

til-

tag 4).

Notifikationen af udkastet til bekendtgørelsen om reklame- og udstillingsforbuddet for e-cigaretter (2020-

609-DK) fremlægges som

Bilag W,

der omfatter følgeskrivelsen til notifikationen (Bilag W, del I), udka-

stet til bekendtgørelsen (Bilag W, del II) samt Sundhedsministeriets Impact Assessment (Bilag W, del

III). Som det fremgår af bilaget, er bestemmelserne i udkastet § 6, stk. 5 og 6 ikke nærmere omtalt i

Sundhedsministeriets Impact Assessment.