kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0665 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAU DVALG

Kommissionens forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets

forordning (EU) nr. 575/2013 og direktiv 2014/59/EU for så vidt angår

den tilsynsmæssige behandling af globale systemisk vigtige institut-

koncerner med en multiple point of entry-afviklingsstrategi og en me-

tode til indirekte tegning af instrumenter, der er nedskrivningsrele-

vante med henblik på at opfylde minimumskravet til kapitalgrundlag

og nedskrivningsrelevante passiver (KOM(2021) 665)

Resumé

Kommissionen offentliggjorde den 27. oktober 2021 forslag til justeringer til

det interne krav for nedskrivningsegnede passiver. Forslaget er en del af en

samlet pakke af forslag, der vedrører reguleringen af kapitalkrav mv. til kre-

ditinstitutter.

Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for danske kreditinstitutter, da

der aktuelt hverken er institutter, der anvender den behandlede koncernstruk-

tur, eller er G-SIFI’er

hjemmehørende i Danmark.

Det er i dag ikke muligt for koncerner at gøre brug af indirekte udstedelse af

nedskrivningsegnede passiver til opfyldelse af internt NEP-krav (daisy chain-

tilgang). Det skyldes bestemmelser i kapitalkravsforordningen (CRR) som

gør, at opgørelsen af NEP-kravet under daisy-chain tilgangen ikke er ækvi-

valent med opgørelsen af NEP-kravet, hvor udstedte NEP-instrumenter op-

købes af moderselskabet. Formålet er derfor at lave om i bestemmelserne i

CRR, så der er ækvivalens i opgørelsen af NEP-krav uanset, hvordan insti-

tutterne udsteder og holder NEP-instrumenter.

Derudover skal forslaget adressere visse uoverensstemmelser mellem CRR

og krisehåndteringsdirektivet (BRRD) for så vidt angår rammerne for afvik-

ling af globalt systemisk vigtige institutter (G-SIFI’er).

Drøftelserne om forslaget er indledt i Rådet. Formandskabet ventes at gå ef-

ter en hurtig proces, hvor der søges enighed snarest, evt. allerede i december

2021 eller januar 2022. Forslaget skal herefter forhandles med Europa-Par-

lamentet. Regeringen kan støtte Kommissionens forslag og det kompromis-

forslag fra formandskabet, der vil kunne opnås enighed om.

Baggrund

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Siden Finanskrisen er der i EU gennemført betydelige reformer af de lovgiv-

ningsmæssige rammer for den finansielle sektor. Reformerne er gennemført

bl.a. for at styrke finansielle virksomheders modstandsdygtighed mod frem-

tidige kriser. For globalt systemisk vigtige kreditinstitutter og koncerner (så-

kaldte G-SIFI’er

) fastsætter kapitalkravsforordningen (CRR) et minimums-

krav (såkaldt TLAC-krav) til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passi-

ver. For institutter, der ikke er G-SIFI’er, stilles der i direktiv om restrukture-

ring og afvikling af kreditinstitutter (BRRD) krav om, at de nationale myn-

digheder skal fastsætte et minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivning-

segnede passiver (NEP-krav).

Formålet med EU-reglerne om afvikling af kreditinstitutter er at sikre en ro-

bust ramme for afvikling af nødlidende og forventet nødlidende institutter,

herunder at sikre kontinuiteten i et instituts kritiske finansielle og økonomiske

funktioner og minimere konsekvenserne af instituttets sammenbrud for øko-

nomien og det finansielle system.

NEP-kravet skal sikre, at institutterne har tilstrækkelige kapitalinstrumenter

og gældsforpligtelser, der kan nedskrives og konverteres i en krisesituation

med henblik på at absorbere instituttets tab og rekapitalisere instituttet (så-

kaldt bail-in). NEP-kravet indebærer derved, at en vis andel af instituttets pas-

siver skal bestå af nogle bestemte typer af kapitalinstrumenter og gældsfor-

pligtelser, der i tilfælde af at instituttet bliver nødlidende eller forventeligt

nødlidende, kan anvendes til at tabsabsorbere og rekapitalisere instituttet.

Fastsættelsen af NEP-kravet bidrager således til at sikre, at instituttet kan fort-

sætte sine aktiviteter, selv om de bliver nødlidende, og at tabene primært bæ-

res af ejerne (aktionærerne m.v.) og kreditorerne frem for skatteyderne.

For afviklingsenheder

fastsættes NEP-kravet på konsolideret grundlag på af-

viklingskoncernniveau, mens der for dattervirksomheder, der ikke selv er af-

viklingsenheder, fastsættes et internt NEP-krav på individuelt niveau.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske Uni-

ons funktionsmåde (TEUF), samme retsgrundlag som for de gældende rets-

akter. Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgivere. Rådet træffer beslut-

ning med kvalificeret flertal.

Formål og indhold

Kommissionen offentliggjorde den 27. oktober 2021 forslag til justeringer til

det interne krav for nedskrivningsegnede passiver. Forslaget er en del af en

samlet pakke af forslag, der vedrører reguleringen af kapitalkrav mv. til kre-

G-SIFI’er

udpeges efter regler fastlagt i CRR på baggrund

af internationale standarder.

Der er aktuelt ingen G-SIFI’er

i Danmark.

Afviklingsenheden er en virksomhed, der er omfattet af afviklingstiltag i en afviklingsplan.

En afviklingskoncern er en betegnelse for en afviklingsenhed og dens dattervirksomheder.

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

ditinstitutter. Pakken består, udover nærværende forslag, af forslag til æn-

dring af kapitalkravsforordningen og kapitalkravsdirektivet, jf. særskilt

grund- og nærhedsnotat.

Formålet med forslaget er at adressere uoverensstemmelser mellem kapital-

kravsforordningen (CRR) og krisehåndteringsdirektivet (BRRD), samt ind-

føre tilpasninger til reglerne om afvikling i CRR. Kommissionen finder det

hensigtsmæssigt, at tilpasningerne indføres ved fremsættelse af en forord-

ning, der ændrer i CRR og BRRD.

Kommissionen foreslår overordnet set ændringer på tre punkter, der gennem-

gås nedenfor.

3.1 Indirekte udstedelse af nedskrivningsegnede passiver til opfyldelse af in-

ternt NEP-krav (såkaldt daisy chain-tilgang)

Betegnelsen daisy chain vedrører den situation, hvor et datterselskab udsteder

nedskrivningsegnede passiver til en mellemliggende enhed til opfyldelse af

et internt NEP-krav, i stedet for direkte til afviklingsenheden (moderselska-

bet) (se figur 1). Den mellemliggende enhed udsteder derefter NEP-instru-

menter til afviklingsenheden til opfyldelse af sit eget NEP-krav og dattersel-

skabets. Udstedelsen fra datterselskabet er dermed indirekte udstedt til afvik-

lingsenheden. Aktuelt er ingen afviklingskoncerner i Danmark etableret

med en mellemliggende enhed.

Figur 1: Illustration af udstedelse af (direkte og indirekte) interne NEP-instrumenter til op-

fyldelse af NEP-kravet.

I det gældende BRRD har Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA)

fået til opgave at udarbejde en såkaldt regulatorisk teknisk standard (RTS),

der specificerer en tilgang til interne udstedelser af nedskrivningsegnede pas-

siver til opfyldelse af det interne NEP-krav hos datterselskaber, som Rådet

og Europa-Parlamentet har mulighed for at gøre indsigelse imod.

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Ifølge BRRD kan Kommissionen

på baggrund af RTS’en

udarbejde udkast

til delegeret retsakt herom. Kommissionen foreslår at slette denne bemyndi-

gelse til at udarbejde hhv. RTS og delegeret retsakt i BRRD, og i stedet fast-

lægge reguleringen direkte i CRR. Kommissionen anser det for nødvendigt,

da reglerne i CRR på nuværende tidspunkt medfører, at en indirekte udste-

delse til opfyldelse af NEP- ikke svarer til en direkte udstedelse, som det er

hensigten.

Derfor vil det ifølge EBA og Kommissionen ikke være muligt at levere på

mandatet i BRRD uden at foretage ændringer i CRR, som omvendt ikke kan

ændres med en delegeret retsakt. Derfor har Kommissionen stillet nærvæ-

rende forslag, og det er også derfor, der er ønske om en hurtig forhandlings-

proces så allerede vedtagne regler kan komme til at fungere i praksis.

Kommissionen foreslår et nyt krav i CRR om, at der i mellemliggende enhe-

ders NEP-grundlag fratrækkes besiddelser af NEP-instrumenter, udstedt af et

datterselskab til opfyldelse af datterselskabets interne NEP-krav.

Det er en

betingelse, at datterselskabet og den mellemliggende enhed tilhører samme

afviklingskoncern.

Kommissionen finder kravet nødvendigt ud fra et afviklingsperspektiv, da

tilgangen sikrer en tilstrækkelig rokering, således at tab flyttes opad til afvik-

lingsenheden (moderselskabet), og at kapital til rekapitalisering flyttes nedad

til datterselskabet. På den måde sikres det, at resultatet er det samme, som

hvis datterselskabet havde udstedt instrumenterne direkte til afviklingsenhe-

den, fremfor via en mellemliggende enhed. Som reglerne er affattet på nuvæ-

rende tidspunkt, vil det være den mellemliggende enhed, der i den interne

udstedelse af NEP-instrumenter vil bære tabet, i stedet for afviklingsenheden.

Kravet skal derfor sikre, at såfremt et datterselskab bliver nødlidende, vil tab

blive videreført til afviklingsenheden, og at datterselskabet bliver rekapitali-

seret af afviklingsenheden. Den mellemliggende enhed skal derved kun fun-

gere som et led, der viderefører tab til afviklingsenheden.

Derudover foreslår Kommissionen et krav om 0 pct. i risikovægt til bereg-

ningen for de eksponeringer, der fratrækkes, og et krav om at fratrække ek-

sponeringerne i beregningen af det samlede eksponeringsmål for den mel-

lemliggende enhed. Kravet er todelt, ligesom NEP-kravet, da kravet om 0

pct. i risikovægt til beregningen for de eksponeringer, der fratrækkes, er re-

levant for beregningen af den samlede risikoeksponering, mens kravet om, at

eksponeringerne skal fratrækkes, er relevant for beregningen af det samlede

eksponeringsmål (gearingsgraden).

Kravet skal sikre, at den indirekte udste-

delse svarer til en fuld direkte udstedelse, som det var intentionen i BRRD.

Fradraget finder anvendelse, når NEP-kravet fastsættes på individuelt niveau

NEP-kravet fastsættes som en procentdel af den samlede risikoeksponering for virksom-

heden, og det samlede eksponeringsmål for virksomheden, jf. art. 45, stk. 2, i BRRD.

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Formandskabets kompromisforslag er overordnet på linje med Kommissio-

nens forslag.

3.2 Behandling af G-SIFI koncerner med MPE-strategi

Kommissionen foreslår at indføre en række krav i CRR, der vedrører behand-

lingen af G-SIFI koncerner med en

såkaldt ”multiple point of entry”-strategi

(MPE-strategi).

Der er aktuelt ingen G-SIFI’er

i Danmark.

I de nuværende regler i CRR skal G-SIFI-koncerner med en MPE-strategi

beregne det risikobaserede krav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede

passiver (TLAC-kravet) under den teoretiske antagelse, at kun én enhed i

koncernen bliver afviklet, og hvor tab og rekapitalisering fra et hvilket som

helst datterselskab overføres til afviklingsenheden (SPE-strategi). Det teore-

tiske SPE-krav sammenlignes med det faktiske TLAC-krav for hver afvik-

lingsenhed i koncernen i henhold til en MPE-strategi (MPE-krav), og hvis

det teoretiske SPE-krav er højere end summen af det faktiske MPE-krav

kan

afviklingsmyndighederne handle i overensstemmelse med bestemmelserne i

BRRD. Hvis summen af de faktiske MPE-krav er højere end det teoretiske

SPE-krav

vil afviklingsmyndighederne

handle i overensstemmelse med

BRRD. I modsætning hertil følger det af CRR, at hvis summen af defaktiske

MPE-krav er højere end det teoretiske SPE-krav

kan

afviklingsmyndighedere

handle i overensstemmelse med bestemmelserne i BRRD. Der er således

uoverensstemmelse mellem sammenligningerne i CRR og BRRD. Kommis-

sionen foreslår, at denne uoverensstemmelse fjernes, ved at bestemmelsen

om at afviklingsmyndigheden

kan

handle i overensstemmelserne i BRRD ud-

går, og ved at bestemmelserne tilpasses, således at afviklingsmyndighederne

efter forslaget altid vil skulle handle i overensstemmelse med BRRD, uanset

om det teoretiske SPE-krav er højere eller lavere end summen af det faktiske

MPE-krav.

Kommissionen foreslår, at G-SIFI-koncerner med en MPE-strategi i forbin-

delse med fradrag i TLAC skal tage både det risikobaserede og ikke-risiko-

baserede krav til kapitalgrundlag og NEP for de berørte datterselskaber i be-

tragtning.

Endvidere foreslår Kommissionen, at datterselskaber etableret uden for EU,

der tilhører en G-SIFI og som ville være afviklingsenheder, hvis de var etab-

leret i EU, skal tages i betragtning ved beregningen af TLAC-kravet.

Afviklingsplanen skal indeholde en afviklingsstrategi. Ved en

”multiple

point of entry”

(MPE- strategi) forstås en afviklingsstrategi, hvor mere end én koncernenhed kan afvikles.

Alternativet er en tilgang baseret på

”single point of entry” (SPE-strategi),

hvorved forstås

en afviklingsstrategi, hvor blot én koncernenhed afvikles (normalt modervirksomheden),

og hvor dattervirksomheder ikke afvikles, idet deres tab og rekapitaliseringsbehov over-

føres til den enhed, der skal afvikles.

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Formandskabets kompromisforslag er overordnet på linje med Kommissio-

nens forslag.

3.3 Tilpasning af gældsinstrumenter udstedt til opfyldelse af internt TLAC-

krav

For væsentlige datterselskaber i EU af G-SIFI-koncerner etableret udenfor

EU foreslår Kommissionen, at det interne TLAC-krav kan opfyldes med ka-

pitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver. Kriterierne for at udstede

nedskrivningsegnede passiver er baseret på en antagelse om, at instrumen-

terne skal udstedes af afviklingsenheder. Da et datterselskab med et internt

TLAC-krav ikke er en afviklingsenhed, kan det interne TLAC-krav på nuvæ-

rende tidspunkt således kun opfyldes med kapitalgrundlag, idet betingelserne

for at udstede nedskrivningsegnede passiver ikke er opfyldt. Kommissionen

foreslår derfor at indsætte en ny bestemmelse så datterselskaber af G-SIFI’er,

der ikke er afviklingsenheder, kan opfylde betingelserne for at udstede ned-

skrivningsegnede passiver til at opfylde det interne TLAC-krav.

Formandskabets kompromisforslag er overordnet på linje med Kommissio-

nens forslag.

3.4 Tilpasning til BRRD

Formandskabets kompromisforslag lægger op til yderligere tilpasninger i

BRRD, så rammen tilpasses de foreslåede ændringer i CRR.

Formandskabet foreslår således, at der i bestemmelserne indsættes sætningen

”eller tredjelandsenheder, som ville være afviklingsenheder, hvis de var etab-

leret i Unionen”. Herved

omfatter bestemmelserne ikke kun afviklingsenhe-

der i en G-SIFI, men også tredjelandsenheder, som ville være afviklingsen-

heder, hvis de var etableret i EU. Ændringen har til formål at sikre overens-

stemmelse mellem de nævnte bestemmelser i BRRD og en af de foreslåede

ændringer i CRR.

Der forventes heller ikke med formandskabets kompromisforslag at være

konsekvenser for danske kreditinstitutter.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke fastlagt sin holdning til forslaget.

Nærhedsprincippet

Kommissionen fremfører, at idet forslagene supplerer allerede eksisterende

EU-lovgivning, er det mest hensigtsmæssigt med foranstaltninger på EU-ni-

veau frem for gennem nationale lovgivningsinitiativer. Samtidig peger Kom-

missionen på, at de foreslåede ændringer vil sikre en ensartet anvendelse af

reglerne og sikre lige konkurrencevilkår i EU, som ikke kan opnås gennem

tiltag i de enkelte EU-lande.

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Regeringen er enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt med foran-

staltninger på europæisk niveau for at sikre en ensartet anvendelse af reg-

lerne. Det er på den baggrund regeringens vurdering, at forslaget er i over-

ensstemmelse med nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

CRR er en forordning og derfor direkte gældende i dansk ret. BRRD er ge-

nerelt implementeret i lov om finansiel virksomhed, lov om restrukturering

og afvikling af visse finansielle virksomheder og lov om fondsmæglerselska-

ber og investeringsservice- og aktiviteter, alle med tilhørende bekendtgørel-

ser.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Vedtagelse af Kommissionens forslag forventes ikke at have lovgivnings-

mæssige konsekvenser. Vedtagelse af formandskabets kompromisforslag

ventes imidlertid at medføre et behov for mindre tilpasninger til lov om

finansiel virksomhed.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have samfundsøkonomiske konsekvenser. Det

bemærkes, at det generelt kan have positive samfundsøkonomiske effekter

at adressere risici i den finansielle sektor, som ikke i tilstrækkeligt omfang

måtte være håndteret i den eksisterende regulering.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have erhvervsøkonomiske konsekvenser. For-

slaget berører ikke aktuelt kreditinstitutter beliggende i Danmark.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslagene forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, ar-

bejdsmarkedet, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark. I det omfang

forslagene fører til en mere modstandsdygtig finansiel sektor, kan forsla-

gene have positive konsekvenser for forbrugerbeskyttelsen.

Høring

Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor.

Der er i den forbindelse ikke fremkommet bemærkninger til forslaget.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

kom (2021) 0665 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. kapitalkravsregler og tilsyn

Kommissionen præsenterede forslaget for ECOFIN den 9. november 2021.

Drøftelserne om forslaget er indledt i Rådet. EU-landene forventes generelt

at støtte formålet med forslaget. En række EU-lande ser gerne forslaget hur-

tigt vedtaget, som det nuværende slovenske formandskab har lagt op til. For-

mandskabet ventes at gå efter en hurtig proces, hvor der søges enighed i Rå-

det snarest, evt. i december 2021 eller januar 2022.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter Kommissionens forslag og vil kunne støtte det kompro-

misforslag, der vil kunne opnås enighed om. Der er tale om tekniske juste-

ringer, der vil forbedre mulighederne for at afvikle nødlidende kreditinsti-

tutter i EU. Det bemærkes, at der på nuværende tidspunkt hverken er af-

viklingskoncerner i Danmark etableret med en mellemliggende enhed eller

G-SIFI’er

hjemmehørende i Danmark.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Samlenotat til Folketingets Europaudvalg ifm. ECOFIN 9. november 2021,

hvor Kommissionens pakke af forslag blev præsenteret, indeholder en

overordnet orientering om nærværende forslag.