Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0731 Bilag 1
Offentligt
2516725_0001.png
Grund- og nærhedsnotat
Kulturministeriet, 20. januar 2022
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om gennemsigtighed og
målretning i forbindelse med politisk reklame KOM(2021) 731
Notatet fremsendes også til Folketingets Kulturudvalg.
Nyt notat
1. Resumé
Kommissionen har den 25. november 2021 fremlagt et forslag vedrørende
gennemsigtighed og målretning af politiske reklamer KOM (2021) 731, herefter
forslag om politisk reklame. Forslaget er en del af Kommissionens
"demokratipakke” som led i foranstaltninger til beskyttelse af valgintegriteten og
den åbne demokratiske debat.
Forslaget har til formål at bidrage til et velfungerende indre marked for politisk
reklame ved at fastsætte harmoniserede regler for en høj grad af gennemsigtighed
i politisk reklame og relaterede tjenester, der har til formål at forstærke og/eller
målrette politisk reklame. Reglerne tager sigte på hele spektret af politiske
reklameudgivere samt andre relevante tjenesteudbydere, herunder særligt
udbydere af online platforme, der tillader og kan anvendes til politisk reklame.
Formålet er også at beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger ved at fastsætte regler for anvendelse af målretnings- og
forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk reklame. Disse regler skal gælde
for dataansvarlige og politiske reklameudgivere, som gør brug af sådanne
målretnings- og forstærkningsteknikker. De regler i forslaget, der omhandler
anvendelsen af målretning og forstærkning, er baseret på TEUF artikel 16 om
beskyttelse af personoplysninger.
Med forslaget fastlægger Kommissionen således en række nye forpligtelser og
sanktioner i forbindelse med brug af målrettet politisk reklame. Forpligtelserne vil
omfatte reklamer for eller på vegne af politiske aktører samt såkaldte emnebaserede
reklamer, som potentielt kan påvirke resultatet af et valg eller en folkeafstemning,
en lovgivningsmæssig eller en reguleringsmæssig proces eller stemmeadfærden i
forbindelse med de førnævnte situationer. Med forslaget vil betalt politisk reklame
fremadrettet skulle tydeligt angives og opfylde en række konkrete
gennemsigtighedsbetingelser.
Forslaget indeholder derudover betingelser for politiske målretnings- og
forstærkningsteknikker, hvor der anvendes følsomme personoplysninger såsom
etnisk oprindelse, religiøs overbevisning eller seksuel orientering. Sådanne
teknikker vil i udgangspunktet være forbudt. Forslaget vil desuden gøre det
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 2
obligatorisk at medtage klare oplysninger i politiske reklamer om, på hvilket
informationsgrundlag reklamen er målrettet den pågældende person, samt blandt
andet offentliggøre, hvilke grupper reklamen er målrettet, på grundlag af hvilke
kriterier og med hvilke forstærkningsværktøjer eller -metoder.
Derudover foreslås, at de enkelte medlemslande vil skulle indføre effektive
sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske sanktioner, der står i et
rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, når reglerne i
forslaget overtrædes.
Forslaget
supplerer
øvrig
relevant
EU-lovgivning,
herunder
databeskyttelsesforordningen samt den foreslåede forordning om digitale tjenester
("DSA"), som vil fastsætte omfattende regler om gennemsigtighed, ansvarlighed og
systemdesign med hensyn til reklamer på onlineplatforme, også hvad angår politisk
reklame.
Regeringen støtter Kommissionens intention om at fastsætte og harmonisere regler
for gennemsigtighed i politisk reklame i EU samt at beskytte personoplysninger i
forbindelse med politisk reklame. Regeringen finder det vigtigt for den
demokratiske debat, at der generelt skabes større gennemsigtighed om målrettet
politisk reklame, så borgere kan have tillid til de demokratiske budskaber og de
demokratiske processer, som politisk reklame er en del af. Det er dog samtidig
vigtigt for regeringen, at legitime politiske aktørers mulighed for at benytte politisk
reklame som led i den demokratiske debat ikke forringes eller mistænkeliggøres.
Regeringen er i udgangspunktet positiv over for de forpligtelser og krav, som
Kommissionen har foreslået. Det indbefatter bl.a. gennemsigtighedskrav om, at
enhver politisk reklame skal ledsages af en række oplysninger om afsenderen og
budskabet på en klar, fremtrædende og utvetydig måde. Det gælder ligeledes
forslaget om, med visse undtagelser, at gøre det forbudt at anvende målretnings-
eller forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme
personoplysninger i forbindelse med politisk reklame.
For regeringen er det centralt, at der er juridisk klarhed over samspillet mellem
forordningsforslaget og øvrig relevant EU-regulering samt, hvem der er omfattet
af forslagets bestemmelser. Regeringen ser derfor gerne, at der i forslaget bl.a.
skabes større klarhed om, hvilke enheder og aktører der vil være omfattet. Dette
med henblik på, at både relevante enheder og aktører samt kompetente
tilsynsmyndigheder ved, hvilke regelsæt den enkelte skal efterleve.
Regeringen støtter generelt forslagets bestemmelser om tilsyn, håndhævelse og
sanktioner, idet krav til effektiv håndhævelse er vigtigt for overholdelse af
forordningens bestemmelser. Det er dog centralt, at der bliver mulighed for at
fravige kravet om administrative bøder, f.eks. ved fastsættelse af nationale
strafferetlige regler, da grundlovens § 3 om magtens tredeling antages at indebære,
at lovgivningsmagten ikke i almindelighed kan henlægge behandlingen af
strafferetlige bødesager til administrative myndigheder (administrative bøder).
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 3
EU-retsakter, der lægger op til at forpligte Danmark til at indføre administrative
bøder, giver således anledning til forfatningsretlige betænkeligheder.
Forslaget forventes at medføre lovgivningsmæssige og økonomiske konsekvenser.
2. Baggrund
Kommissionen har den 25. november 2021 fremsat forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets forordning om gennemsigtighed og målretning i
forbindelse med politisk reklame (KOM (2021) 731, herefter forordning om
politisk reklame. Forslaget er en del af en demokratipakke, der skal sikre større
gennemsigtighed i betalt politisk reklame, klarere regler for finansiering af
europæiske politiske partier og bedre rammer for mobile EU-borgeres
valgrettigheder.
Forslaget om politisk reklame skal sikre større gennemsigtighed i betalt politisk
reklame. Med den igangværende digitale omstilling og en udvikling med øget
politisk reklame har Kommissionen fokus på, at borgere lettere skal kunne
vurdere, om de ser betalt politisk indhold
—
offline og online
—
og skal kunne
deltage i åbne debatter uden bevidst misinformation, indblanding og
manipulation. Det skal være tydeligt, hvem der har sponsoreret en politisk
reklame og med hvilket formål.
I handlingsplanen for europæisk demokrati
("EDAP") fra
december 2020
fremlagde Kommissionen sin første vurdering af udfordringerne i forbindelse med
politiske reklamer og spørgsmål vedrørende nye teknikker, der anvendes til at
målrette reklamer ud fra brugernes personoplysninger. Uanset om oplysningerne
er indhentet på lovlig vis eller ej, kan disse teknikker misbruges til at udnytte
borgernes eventuelle sårbarhed og hæmme EU-borgernes adgang til objektiv,
åben og pluralistisk information. Dette er særlig relevant, da en nylig
Eurobarometerundersøgelse viste, at næsten fire ud af ti europæere har været
eksponeret for indhold, som de ikke nemt kunne afgøre, om var politisk reklame
eller ej.
Den foreslåede forordning bygger på og supplerer relevant EU-lovgivning,
herunder databeskyttelsesforordningen og den foreslåede forordning om digitale
tjenester ("DSA"). Ajourføringen af det selvregulerende adfærdskodeks
(”Code of
Practice”)
om desinformation, som er baseret på Kommissionens nyligt
offentliggjorte vejledning, vil også supplere den foreslåede forordning.
Forslaget om politisk reklame er oversendt til Rådet den 3. december 2021 i dansk
sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 114 om
harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger vedr. det indre markeds funktion.
I betragtning af, at forslaget indeholder visse specifikke regler om beskyttelse af
fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger, navnlig
begrænsninger af målretningsteknikker, baserer forslaget sig ligeledes på artikel 16
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0004.png
Side 4
i TEUF for så vidt angår disse specifikke regler. Rådet træffer afgørelse med
kvalificeret flertal.
De øvrige forslag under demokratipakken er en omarbejdning af forordningen om
statut for og finansiering af europæiske politiske partier og europæiske politiske
fonde og en omarbejdning af direktiverne om valgret og valgbarhed til Europa-
Parlamentsvalg og lokale valg for EU-borgere, der bor i et andet EU-medlemsland
end deres hjemland (mobile EU-borgere).
og indhold
Forslagets overordnede formål er at bidrage til et velfungerende indre marked for
politisk reklame ved at fastsætte harmoniserede regler for en høj grad af
gennemsigtighed i politisk reklame og relaterede tjenester. Disse regler skal gælde
for politiske reklameudgivere samt andre relevante tjenesteudbydere. Formålet er
også at beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger ved at fastsætte regler for anvendelse af målretnings- og
forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk reklame. Disse regler skal gælde
for dataansvarlige og politiske reklameudgivere, som gør brug af sådanne
målretnings- og forstærkningsteknikker.
Kap 1: Almindelige betingelser
Kapitel 1 angiver forordningens almindelige bestemmelser, herunder bestemmelser
om forordningens genstand, anvendelsesområde og formål (art. 1-3).
Forordningens genstand og anvendelsesområde følger af forordningens artikel 1.
Ifølge artikel 1, stk. 1, fastsætter forordningen harmoniserede
gennemsigtighedsforpligtelser for udbydere af politisk reklame og relaterede
tjenester og harmoniserede regler for anvendelse af målretnings- og
forstærkningsteknikker i forbindelse med udgivelse, udbredelse eller promovering
af politisk reklame, hvor der anvendes personoplysninger.
Forordningens anvendelsesområde defineres i artikel 1, stk. 2, som 'politisk
reklame, der udarbejdes, placeres, promoveres, udgives eller udbredes i
medlemsstaterne, eller som er rettet mod enkeltpersoner i en eller flere
medlemsstater, uanset hvor udbyderen af reklametjenesterne er etableret, og uanset
hvilke midler der anvendes'.
Artikel 1, stk. 3 fastlægger, at forordningen har til formål a) at bidrage til et
velfungerende indre marked for politisk reklame og relaterede tjenester, og b) at
beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger.
Forordningens artikel 2 indeholder en række definitioner, herunder blandt andet
"tjeneste", "politisk reklame" og "politisk aktør".
Artikel 3 vedrører forordningens harmoniseringsniveau. Det fremgår heraf, at
medlemsstaterne ikke må opretholde eller indføre bestemmelser eller
foranstaltninger, der fraviger dem, der er fastsat i forordningen.
3.
Formål
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0005.png
Side 5
Kap 2: Gennemsigtighedsforpligtelser i forbindelse med politisk reklame
Forordningens kapitel 2 indeholder bestemmelser om gennemsigtighedskrav i
forbindelse med politisk reklame, og om behandlingen af oplysninger i forbindelse
med levering af politiske reklamer (art. 4-11).
Artikel 4 er en generalklausul, som fastsætter, at politiske reklametjenester skal
leveres på en gennemsigtig måde i overensstemmelse med de forpligtelser, der er
fastsat i artikel 5-11 og artikel 14 i forslaget.
Forordningens artikel 5 vedrører identificeringen af politiske reklametjenester.
Ifølge artikel 5 skal udbydere af reklametjenester anmode sponsorer og udbydere
af reklametjenester, der handler på vegne af sponsorer, om at erklære, hvorvidt den
reklametjeneste, de anmoder tjenesteudbyderen om at udføre, udgør en "politisk
reklametjeneste" (som defineret i artikel 2, stk. 5). Det skal præciseres i de
kontraktlige aftaler, hvordan de relevante bestemmelser i forordningen overholdes.
Artikel 6 beskriver, hvordan udbydere af politiske reklametjenester skal forholde
sig til registrering og videregivelse af de oplysninger, som udbyderne tilvejebringer
i forbindelse med levering af deres tjenester. Artikel 6, stk. 1, oplister
hvilke
oplysninger udbydere skal opbevare. Artikel 6, stk. 2, fastslår, at oplysninger efter
stk. 1 skal afgives skriftligt og eventuelt i elektronisk form og opbevares i en
periode på mindst fem år.
Artikel 7 oplister gennemsigtighedskravene i forbindelse med politiske annoncer.
Bestemmelsens generelle formål er at sikre, at enhver politisk annonce ledsages af
en række oplysninger om afsenderen og budskabet på en klar, fremtrædende og
utvetydig måde. Det følger bl.a. af artikel 7, stk. 1, at politiske annoncer skal
ledsages af en såkaldt ”gennemsigtighedsmeddelelse”, der gør det muligt
at forstå
den bredere sammenhæng, som den politiske annonce indgår i. Artikel 7, stk. 2,
stiller en række krav til gennemsigtighedsmeddelelsen, som skal være nem at tilgå
og indeholde en række nærmere angivne oplysninger om afsender. Artikel 7
indeholder derefter bestemmelser om ajourføring og tilgængelighed, opbevaringen
af gennemsigtighedsmeddelelserne og påkrævede indsatser for at sikre, at
oplysningerne er retvisende. Ifølge artikel 7, stk. 4 og 5, skal
gennemsigtighedsmeddelelserne offentliggøres sammen med den politiske annonce
fra første udgivelse og indtil et år efter sidste udgivelse og herefter opbevares i en
periode på fire år.
Forordningens artikel 8 bestemmer, at reklameudgivere periodisk skal rapportere
om deres levering af politiske reklamer. Det skal ske som en del af deres
ledelsesberetning, jf. artikel 19 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
2013/34/EU af 26. juni 2013 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og
tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer, i deres årsregnskaber, hvor de
skal medtage oplysninger om udgifterne til eller værdien af andre ydelser, der helt
eller delvist er modtaget for disse tjenester, herunder om anvendelsen af
målretnings- og forstærkningsteknikker, aggregeret efter kampagne.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0006.png
Side 6
Artikel 9 omhandler angivelse af eventuelt ulovlige politiske annoncer. Efter
bestemmelsen skal reklameudgivere ved levering af politiske reklametjenester
indføre mekanismer, der gør det muligt for enkeltpersoner vederlagsfrit at meddele
dem, at en bestemt annonce, som de har offentliggjort, ikke er i overensstemmelse
med reglerne i forslaget.
Artikel 10 og 11 vedrører videregivelse af oplysninger. Artikel 10 omhandler de
tilfælde, hvor kompetente nationale myndigheder har beføjelse til at anmode en
udbyder af politiske reklametjenester om at videregive de oplysninger, der er nævnt
i artikel 6, 7 og 8. Artikel 11 vedrører udbydere af politisk reklametjenesters
videregivelse af de i artikel 6 nævnte oplysninger til berørte enheder.
Kap 3: Målretning og forstærkning af politisk reklame
Kapitel 3 indeholder specifikke krav vedrørende målretnings-
forstærkningsteknikker,
og
om
videregivelse
af
målretnings-
forstærkningsoplysninger til andre berørte enheder (art. 12-13).
og
og
Artikel 12, stk. 1, indeholder et forbud mod at anvende målretnings- eller
forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme personoplysninger,
jf. artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af
27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse
af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) og artikel 10, stk. 1, i
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1725 af 23. oktober 2018
om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer og om
fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af forordning (EF) nr.
45/2001 og afgørelse nr. 1247/2002/EF, i forbindelse med politisk reklame.
Forbuddet gælder med visse undtagelser, jf. artikel 12, stk. 2.
Artikel 13 medfører, at den dataansvarlige, der er omhandlet i artikel 12, skal træffe
passende foranstaltninger til efter anmodning fra berørte enheder og i
overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, at videregive de i artikel 12 omhandlede
oplysninger.
Kap. 4: Tilsyn og håndhævelse
Kapitlet indeholder regler vedrørende tilsyn og håndhævelse af forordningen (art.
14-17).
Tjenesteudbydere, som ikke er etableret i EU, men som leverer politiske
reklametjenester inden for EU, skal ifølge artikel 14 udpege en retlig repræsentant
i en af medlemsstaterne, hvor deres tjeneste udbydes. Den retlige repræsentant kan
være enten en fysisk eller en juridisk person.
Tilsyn med overholdelse af forslagets artikel 12
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 7
Det følger af art. 15, stk. 1, at de tilsynsmyndigheder, der er udpeget i henhold til
artikel 51 i forordning (EU) 2016/679 (GDPR) eller artikel 52 i forordning (EU)
2018/1725 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger, har kompetence til at overvåge anvendelsen af artikel 12 om
vedrørende målretnings- og forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk
reklame.
Tilsyn med overholdelse af forslagets artikel 5-11 og artikel 14
Artikel 15, stk. 2, indebærer, at medlemsstaterne skal udpege en kompetent
myndighed til at varetage tilsynet med udbydere af formidlingstjenester
overholdelse af artikel 5-11 og artikel 14. Digitale formidlere skal forstås i
overensstemmelse med definitionen i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning om et indre marked for digitale tjenester KOM (2020) 825 - herefter
benævnt DSA. Tilsynet kan varetages af den kompetente myndighed, som
medlemsstaten har udpeget efter reglerne i DSA-forslaget. Koordinatoren for
digitale tjenester udpeget i medfør af DSA’en vil i hver medlemsstat have ansvaret
for at sikre koordinering på nationalt plan for udbydere af formidlingstjenester og
om nødvendigt indgå i et grænseoverskridende samarbejde med de andre
koordinatorer for digitale tjenester. Bestemmelser i DSA’en om
grænseoverskridende samarbejde og om undersøgelser gennemført i fællesskab af
flere koordinatorer for digitales tjenester gælder også for spørgsmål omfattet af
forslaget.
Artikel 15, stk. 3, indebærer, at medlemsstaterne skal udpege en kompetent
myndighed til at varetage tilsynet med de aspekter af forordningen, som ikke er
omhandlet i stk. 1 og 2. Den kompetente myndighed skal strukturelt være
fuldstændig uafhængig af sektoren og enhver form for indblanding udefra eller
politisk pres. Det er yderligere et krav, at hver kompetent myndighed skal træffe
nødvendige og forholdsmæssige foranstaltninger for at sikre effektivt tilsyn og
overholdelsen af reglerne i denne forordning. De kompetente myndigheder har
beføjelser til at anmode udbydere af politiske reklametjenester om adgang til data,
dokumenter eller enhver oplysning, som er nødvendig for, at myndigheden kan
udføre sine tilsynsopgaver i forbindelse med denne forordning.
I medfør af artikel 15, stk. 5, skal de kompetente myndigheder have beføjelser til
at:
a) udstede påbud til udbydere af politiske reklametjenester i tilfælde af
manglende overholdelse af forpligtelserne i denne forordning
b) offentliggøre en erklæring med nærmere angivelse af identiteten på den eller
de juridiske og fysiske personer, som er ansvarlige for tilsidesættelsen af en
i denne forordning fastsat forpligtelse, og tilsidesættelsens art
c) pålægge administrative bøder og økonomiske sanktioner.
Ifølge artikel 15, stk. 7, skal hver medlemsstat endvidere udpege en af de
kompetente myndigheder som
kontaktpunkt
på EU-plan. Kontaktpunktet bør ifølge
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0008.png
Side 8
præambelbetragtning (62) om muligt være medlem af det europæiske
valgsamarbejdsnetværk.
Sanktioner
Artikel 16 indeholder en bestemmelse om, at medlemsstaterne fastsætter regler i
national lovgivning om sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske
sanktioner, der skal finde anvendelse på udbydere af politiske reklametjenester
under deres jurisdiktion, for så vidt angår overtrædelser forordningen. Sanktionerne
skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende
virkning. Disse regler om sanktioner skal meddeles til Kommissionen inden for 12
måneder efter forordningens ikrafttræden, og senere ændringer hertil skal meddeles
straks.
Når der skal træffes afgørelse om sanktionens art og størrelse, skal der i hvert enkelt
tilfælde tages hensyn til bl.a. følgende parametre:
(a) overtrædelsens art, grovhed og varighed
(b) hvorvidt overtrædelsen blev begået forsætligt eller uagtsomt
(c) enhver foranstaltning, der træffes for at afbøde eventuelle skader
(d) alle relevante tidligere overtrædelser og andre skærpende eller formildende
omstændigheder i sagen og
(e) graden af samarbejde med den kompetente myndighed.
Medlemsstaterne skal offentliggøre datoerne for deres nationale valgperioder på et
let tilgængeligt sted med en passende henvisning til denne forordning.
Det bemærkes endvidere, at grundlovens § 3 om magtens tredeling antages at
indebære, at lovgivningsmagten ikke i almindelighed kan henlægge behandlingen
af strafferetlige bødesager til administrative myndigheder (administrative bøder).
EU-retsakter, der lægger op til at forpligte Danmark til at indføre administrative
bøder, giver således anledning til forfatningsretlige betænkeligheder.
Kap 5: Afsluttende bestemmelser
Forordningens kapitel 5 indeholder de afsluttende bestemmelser (art. 18-20).
Kapitlet omfatter regler om Kommissionens aflæggelse af evalueringsrapport om
forordningens virkning (artikel 18), om delegerede beføjelser (artikel 19) og om
forordningens ikrafttrædelse og anvendelse (artikel 20).
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF
art. 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse. Forslaget er i
parlamentet forankret i udvalget for Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse
(IMCO), hvor forslaget blev præsenteret den 10. januar 2022.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen vurderer, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 9
Kommissionen vurderer, at den grænseoverskridende karakter af udbuddet af politiske
reklametjenester nødvendiggør regulering på EU-niveau. Kommissionen vurderer, at
der er behov for harmoniseret EU-regulering på området for politiske reklamer, da de
nuværende nationale regelsæt er forskellige med hensyn til anvendelsesområde,
indhold og virkning. Det gør, at der opstår et uensartet sæt af nationale regler med
risiko for tiltagende fragmentering til skade for den reelle udøvelse af
etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i EU.
Regeringen er enig i Kommissionens vurdering, idet udbud af politiske
reklametjenester, særligt i onlinemiljøer, i sin natur er grænseoverskridende.
Regeringen vurderer således samlet set, at forslaget er i overensstemmelse med
nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
De danske regler om politisk reklame reguleres hovedsageligt i lovbekendtgørelse
nr. 1360 af 9. april 2020 om radio- og fjernsynsvirksomhed og bekendtgørelse nr.
1155 af 18. juni 2020 om reklamer og sponsorering m.v. af programmer i radio,
fjernsyn og on demand audiovisuelle medietjenester samt indgåelse af
partnerskaber (reklamebekendtgørelsen).
Dansk ret indeholder regler om politisk reklame i fjernsyn (flow tv). Der findes ikke
i radio- og fjernsynslovgivningen særlige regler for politiske reklamer i radio eller
i on demand-audiovisuelle medietjenester. På internettet og på de kommercielle og
de ikkekommercielle radiostationer må der derfor godt udsendes reklamer for
politiske budskaber mv.
Reklamebekendtgørelsens § 14 indeholder begrænsninger for politisk reklame i
fjernsyn (flow tv). Efter § 14, stk. 1, må der ikke udsendes reklamer for
arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger, religiøse bevægelser, politiske partier,
politiske bevægelser samt valgte medlemmer eller opstillede kandidater til politiske
forsamlinger i fjernsyn. Efter § 14, stk. 2, må der ikke udsendes reklamer for
politiske budskaber i perioden fra tidspunktet for udskrivelse af valg til politiske
forsamlinger eller folkeafstemninger og indtil afholdelsen af valget eller
afstemningen.
Reklamebekendtgørelsens kapitel 4 indeholder regler om sponsorering af
programmer mv. Efter reklamebekendtgørelsens § 25, stk. 1, må sponsorerede
programmer ikke indgå i DR’s public service-programvirksomhed.
Efter
bekendtgørelsens § 26, stk. 1, skal sponsorerede programmer i radio, fjernsyn og
on demand audiovisuelle medietjenester klart kunne identificeres ved, at
sponsorens navn, logo eller andet symbol fremgår.
I radio, som indgår i den samlede public service-virksomhed, jf. lov om radio- og
fjernsynsvirksomhed m.v. § 11, og i fjernsyn må der ikke udsendes programmer,
som er sponsoreret af arbejdsgiverorganisationer eller fagforeninger eller af
politiske partier eller religiøse bevægelser, jf. reklamebekendtgørelen § 29, stk. 2.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0010.png
Side 10
Politisk aktivitet er ikke omfattet af markedsføringslovens, lov nr. 426 af 3. maj
2017, anvendelsesområde, medmindre den politiske aktivitet kan siges at have
karakter af erhvervsvirksomhed.
Det bemærkes, at der ikke i gældende lovgivning på Kulturministeriets og
Erhvervsministeriets område er regler for målrettet politisk reklame på digitale
platforme.
Behandling af personoplysninger i forbindelse med politisk reklame er reguleret af
databeskyttelsesforordningen og -loven. Disse regelsæt fastsætter ikke specifikke
krav med hensyn til behandling af personoplysninger i forbindelse med politisk
reklame.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
En vedtagelse af forslaget vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning.
Som forslagets art. 16, stk. 1, er formuleret på nuværende tidspunkt, vil
medlemsstaterne i forbindelse med artikel 5-11, artikel 13 og artikel 14 skulle
fastsætte regler om sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske
sanktioner, der finder anvendelse på udbydere af politiske reklametjenester under
deres jurisdiktion, for så vidt angår overtrædelser af denne forordning, som i hvert
enkelt tilfælde skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have
afskrækkende virkning. Der henvises i den forbindelse til bemærkningerne
vedrørende administrative bøder i pkt. 6 ovenfor. Der vil skulle fastsættes regler om
strafansvar for overtrædelse af de nævnte bestemmelser i forordningen i dansk ret.
Det fremgår af forordningsforslagets præambelbetragtning nr. 13, at:
"Denne
forordning bør ikke berøre det materielle indhold i politisk reklame eller regler om
visning af politisk reklame, herunder såkaldte tavshedsperioder forud for valg eller
folkeafstemninger."
Det vurderes, at der ikke er behov for at ændre i
lovbekendtgørelse nr. 1360 af 9. april 2020 om radio- og fjernsynsvirksomhed og
bekendtgørelse nr. 1155 af 18. juni 2020 om reklamer og sponsorering m.v. af
programmer i radio, fjernsyn og on demand audiovisuelle medietjenester samt
indgåelse af partnerskaber.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Det forventes, at forslaget vil medføre statsfinansielle konsekvenser, idet der bl.a.
vil skulle føres tilsyn med overholdelse af artikel 5-11 og artikel 14 af kompetente
nationale myndigheder. Herudover vil en kompetent myndighed skulle agere
kontaktpunkt på EU-plan. Det må forventes, at ressourceforbruget stiger hos den
eller de myndigheder, der udpeges til håndhævelsesmyndigheder, i det omfang
forordningen medfører en øget sagsmængde eller en udvidet opgaveportefølje.
Udgifter hertil afholdes i udgangspunktet inden for eksisterende ramme.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0011.png
Side 11
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Forslaget forventes at medføre væsentlige administrative byrder for de omfattede
udbydere af politiske reklametjenester som følge af administrative krav om bl.a.
transparens, herunder fx opbevaring og tilvejebringelse af oplysninger i forbindelse
med politisk reklame med henblik på tilsyn fra relevante kompetente myndigheder.
8. Høring
Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for konkurrenceevne, vækst og
forbrugerspørgsmål og i specialudvalget for kulturpolitiske spørgsmål med frist den
21. december 2021. Der er modtaget høringssvar fra Danmarks Radio (DR), TV2
Danmark (TV2) og Dansk Industri (DI).
DR mener ikke at være omfattet af forordningens rækkevide, da de ikke kan
betegnes som udbyder af en digital reklametjeneste jf. præambelbetragtning nr. 26.
DR udsender ikke politiske reklamer, ligesom DR ikke udsender programmer, som
er sponsoreret af politiske partier.
DR bemærker derudover, at politiske synspunkter, som indgår i lineære
audiovisuelle udsendelser, eller som udgives i trykte medier, ikke omfattes af
forordningsforslaget, jf. præambelbetragtning nr. 19. Det undtager en stor del af
DR’s
programvirksomhed. DR udgiver dog også lineære audioudsendelser og
udsendelser on demand, herunder audio- og audiovisuelle udsendelser, som
efterfølgende gøres tilgængelige on demand på
DR’s
platforme.
DR finder også, at lineære audioudsendelser samt audio- og audiovisuelle
udsendelser, som udsendes on demand, bør omfattes af undtagelsen af
præambelbetragtning nr. 19.
TV2 bemærker, at forslaget til forordningen fremstår som alt andet end
gennemsigtigt, idet mange af forslagets bestemmelser er overordentligt svære at
gennemskue og forstå. Som eksempel nævnes, at det ikke har været muligt at
gennemskue forordningens definition på en "politisk reklametjeneste" (artikel 2, nr.
5), herunder den helt centrale afgrænsning mellem en udbyder af en politisk
reklametjeneste og en "politisk reklameudgiver" (artikel 2, nr. 11). TV2 bemærker
således, at TV2's bemærkninger skal ses i lyset af, at det har været vanskeligt, hvis
ikke umuligt, at vurdere forslagets præcise rækkevidde og medfølgende
konsekvenser.
TV2 vurderer, at forslaget til forordningen pålægger udgivere af politiske reklamer
en ganske omfattende informations- og arkiveringsforpligtelse. Det er TV2's
opfattelse, at de nævnte informations- og arkiveringsforpligtelser vil påføre
reklameudgivere betydelige økonomiske og driftsmæssige belastninger, samt at
disse belastninger med stor sandsynlighed vil have som konsekvens, at mange
medievirksomheder vil afstå fra at indgå aftale om indrykning af politiske reklamer.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
2516725_0012.png
Side 12
TV2 finder derfor, at resultatet vil være en markant forringelse af muligheden for
udbredelsen af politiske budskaber til skade for såvel den offentlige debat som de
politiske partiers mulighed for at facilitere en demokratisk dialog med borgerne.
TV2 opfordrer med henvisning til de indledende bemærkninger til, at forordningen
gennemarbejdes med henblik på at forbedre dens tilgængelighed og
gennemsigtighed.
TV2 opfordrer kraftigt til, at Kommissionen genovervejer forordningens
omfattende krav til reklameudgivere, idet der er stor risiko for, at forordningen vil
resultere i en begrænsning af muligheden for udbredelsen af politisk reklame i EU
og dermed også en begrænsning af dialogen mellem borgerne og det politiske
system.
DI støtter op om det grundlæggende formål bag forordningen, som er at fastsætte
og harmonisere regler for gennemsigtighed i politisk reklame i EU samt at
beskytte personer, når personoplysninger behandles i forbindelse med politisk
reklame.
DI finder det vigtigt for den demokratiske debat, at der
–
ikke mindst i en digital
medievirkelighed
–
er tillid hos borgerne til de demokratiske budskaber og de
demokratiske processer, som politisk reklame er en del af. Det er
DI’s
opfattelse
at reglerne foreslået i forordningsforslaget giver gode forudsætninger for at
understøtte rammer for at opnå de oplistede formål.
DI bemærker, at der i forbindelse med det videre arbejde om at fastsætte regler på
området bør være fokus på at indføre entydige definitioner af begrebet politisk
reklame, som gør det nemt for de involverede aktører at fastslå, hvornår der er tale
om et politisk budskab, der er omfattet af de nye krav.
DI bemærker endvidere, at der bør være fokus på at afgrænse, hvilke aktører der
berøres af reglerne, ligesom der bør skabes en entydig fordeling af ansvaret
mellem de forskellige berørte aktører, når reglerne skal efterleves. Yderligere
finder DI det vigtigt, at der fokuseres på, at de berørte aktører ikke påføres
unødige administrative byrder som følge af de nye regler, og at der således
foretages en grundig afvejning af byrderne på den ene side og udbyttet på den
anden.
Endelig finder DI, at der bør være fokus på, at reglerne ikke bliver en barriere for
digital innovation, hvorfor DI foreslår, at der indføres en lempeligere ordning for
virksomheder, som er op til fem år gamle, som alt andet lige vil opleve de nye regler
som en større byrde end større aktører.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Det forventes, at en lang række medlemsstater vil hilse forslaget velkommen og
være enige i, at det er nødvendigt at regulere politisk reklame på EU-plan. Flere
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 13
medlemsstater har fremhævet, at der er mangler i lovgivningen og håndhævelsen
ved levering af politiske reklametjenester på tværs af grænserne.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter det grundlæggende formål bag forordningen, som er at fastsætte
og harmonisere regler for gennemsigtighed i politisk reklame i EU, herunder ifm.
demokratiske valg, samt at beskytte personer, når personoplysninger behandles i
forbindelse med politisk reklame.
Regeringen finder det vigtigt for den demokratiske debat, at der generelt skabes
større gennemsigtighed om politisk reklame, så borgere fortsat kan have tillid til de
demokratiske budskaber, traditioner og processer i EU, som politisk reklame er en
vigtig del af. Derfor er det vigtigt for regeringen, at forordningen understøtter og
styrker legitime politiske aktørers mulighed for at benytte politisk reklame som led
i den demokratiske debat.
Regeringen støtter intentionen om, at forordningen skal bidrage til at sikre et indre
marked med sammenhængende regler på et område, hvor der i dag er stor national
fragmentering. Derfor finder regeringen det også nødvendigt, at der etableres
harmoniseret EU-regulering på området, fordi den generelle vækst og stigning i
relevante online tjenester er markant, og fordi tjenesterne og dermed udførslen af
politiske reklamer opererer på tværs af landegrænser, hvilket besværliggør både
efterlevelsen af reglerne og håndhævelsen af dem. Samtidig gør denne udvikling
processen omkring politisk reklame mindre gennemsigtig for borgerne, hvilket
risikere at påvirke tilliden og demokratiet. Derfor finder regeringen det også
nødvendigt, at der etableres harmoniseret EU-regulering på området.
For regeringen er det centralt, at der er juridisk klarhed over samspillet mellem
forordningsforslaget og øvrig relevant EU-regulering samt, hvem der er omfattet af
forslagets bestemmelser. I den forbindelse vurderer regeringen, at der i forslagets
artikel 1-2 vedrørende genstands- og anvendelsesområde er behov for større klarhed
over, hvilke enheder der vil være omfattet. En sådan klarhed angår for så vidt både
bestemmelsernes materielle afgrænsning og enhedernes selskabsretlige form og
størrelse. Derfor ser regeringen gerne, at det gøres mere klart, hvornår en relevant
tjeneste betragtes som en udbyder af politiske reklametjenester og dermed omfattes
af forordningsforslaget. Dette med henblik på, at det står klart for både enhed og
kompetente tilsynsmyndigheder, hvilke regelsæt den enkelte skal efterleve.
I forordningen foreslås en række gennemsigtighedskrav i forbindelse med politiske
reklame, som regeringen i udgangspunktet stiller sig positiv over for.
Gennemsigtighedskravene medfører bl.a., at enhver politisk annonce ledsages af en
række oplysninger om afsenderen og budskabet på en klar, fremtrædende og
utvetydig måde. Herudover stilles der også krav til, at udbydere af politiske
reklametjenester skal forholde sig til registrering og videregivelse af de
oplysninger, som tilvejebringes i forbindelse med levering af politiske reklamer
herunder specifikke krav til,
hvilke
oplysninger der benyttes i og til at målrette
reklamen, samt
hvordan
de omfattede udbydere
skal
opbevare oplysningerne.
 kom (2021) 0731 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
Side 14
Regeringen stiller sig ligeledes positiv over for de foreslåede krav vedrørende
målretnings- og forstærkningsteknikker og om videregivelse af målretnings- og
forstærkningsoplysninger til andre berørte enheder, som bl.a. medfører et forbud
(med særlige undtagelser) mod
at
anvende målretnings-
eller
forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme personoplysninger
i forbindelse med politisk reklame.
Regeringen støtter generelt forslagets bestemmelser om tilsyn og håndhævelse, idet
krav til effektiv håndhævelse er vigtigt for overholdelse af forordningens
bestemmelser. Regeringen ser derfor positivt på forslagets formelle krav til
samarbejde med myndigheder og relevante enheder. Regeringen ser endvidere
positivt på, at der i forordningens præambelbetragtninger er angivet konkrete
tidsfrister for, hvornår anmodninger om oplysninger fra udbydere af politiske
reklametjenester skal være besvaret.
Derudover er det vigtigt for regeringen, at rammevilkårerne for små og mellemstore
virksomheder understøttes, hvorfor der arbejdes for at der ikke indføres
unødvendige administrative byrder ved forslaget.
Regeringen støtter ligeledes forslagets krav om, at medlemsstaterne fastsætter
regler om sanktioner, for overtrædelse af forslaget. Det er dog centralt for
regeringen, at Danmark ikke med forslaget forpligtes til at skulle indføre
administrative bøder, idet administrative bøder giver anledning til forfatningsretlige
betænkeligheder.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.