kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0753 Bilag 1
Offentligt

GRUND OG NÆRHEDSNOTAT

16. januar 2022

2021-4092

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

forordning om foranstaltninger over for

transportvirksomheder, der letter eller delta-

ger i menneskehandel eller smugling af mi-

granter i forbindelse med ulovlig indrejse på

Den Europæiske Unions område

KOM (2021) 753

Nyt notat

1. Resume

Kommissionen har fremsat et forordningsforslag om foranstalt-

ninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i

menneskehandel eller smugling af migranter i forbindelse med

ulovlig indrejse på Unionens område.

Forslaget indebærer, at Kommissionen gennem vedtagelse af gen-

nemførelsesretsakter vil kunne indskrænke eller forbyde trans-

portvirksomheders aktiviteter til, fra, i eller over Unionen. Bag-

grunden for forslaget er de seneste udfordringer ved de ydre

grænser, hvor migranter instrumentaliseres som politisk pressi-

onsmiddel til fare for såvel personernes liv som sikkerheden ved

grænsen.

Forslaget indebærer ingen lovgivningsmæssige konsekvenser,

men kan medføre administrative konsekvenser for erhvervslivet,

som skal oplyse passagerer om vedtagelsen af delegerede retsak-

ter.

Regeringen støtter forslagets formål, men finder det samtidig vig-

tigt, at der opnås afklaring om forslagets hjemmel og karakteren

af Kommissionens beføjelser. Herudover er det vigtigt, at Dan-

marks internationale forpligtelser, herunder på transportområ-

det, overholdes.

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 2/8

2. Baggrund

Kommissionen har den 23. november 2021 fremsat forslag om for-

ordning om foranstaltninger mod transportvirksomheder, der del-

tager i eller letter menneskehandel og smugling af migranter i for-

bindelse med ulovlig indrejse på Den Europæiske Unions område.

Forslaget er oversendt til Rådet den 3. december 2021 i dansk

sprogversion.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 91 og artikel 100,

stk. 2.

Forslaget skal ses i lyset af

udviklingen ved EU’s ydre grænse til Be-

larus efter, at præsident Lukasjenko i maj 2021 som modsvar til

EU’s økonomiske sanktioner annoncerede,

at Belarus fremover

ikke ville hindre migranter i at søge mod EU. Litauen, Polen og i

mindre grad Letland har efterfølgende set en eksplosiv stigning i

antallet af forsøg på irregulære indrejser.

Konflikten med Belarus har således vist, hvordan migranter instru-

mentaliseres til politiske formål, og hvordan visse transportvirk-

somheder har bidraget til menneskehandel og -smugling, hvorved

menneskers liv og sikkerheden ved Unionens ydre grænser er ble-

vet bragt i fare.

Med henblik på at imødegå det aktuelle

migrationspres på EU’s

ydre grænser til Belarus, præsenterede Kommissionen derfor den

23. november 2021 et forslag til en ny forordning med tiltag mod

transportører inden for luft-, sø-, vej- og jernbanesektoren, som fa-

ciliterer handel med eller smugling af migranter med henblik på

ulovlig indrejse i EU.

3. Formål og indhold

Med forordningen foreslås, at Kommissionen bemyndiges gennem-

førelsesbeføjelser til at iværksætte foranstaltninger mod transport-

virksomheder, der med forsæt enten aktivt medvirker til eller indi-

rekte understøtter smugling af migranter eller menneskehandel.

Det foreslås således, at Kommissionen på tværs af alle transport-

former kan suspendere de pågældende transportvirksomheders

rettigheder til at operere til, fra, i eller over Unionens territorium.

Varigheden af foranstaltningerne kan i udgangspunktet ikke over-

stige 12 måneder, men kan tages op til revision og om nødvendigt

forlænges.

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 3/8

Forud for vedtagelsen af eventuelle foranstaltninger sikrer Kom-

missionen, at den berørte transportvirksomhed får mulighed for at

blive hørt. Transportvirksomheden kan i den forbindelse opfordres

til straks at indstille sin deltagelse i eller lettelse af menneskehan-

del og smugling af migranter.

Hvis en transportvirksomhed er hjemhørende i et tredjelands, skal

Kommissionen inden iværksættelse af påtænkte foranstaltninger

rådføre sig med de relevante myndigheder i det pågældende tredje-

land med henblik på koordinering af deres foranstaltninger. Kom-

missionen kan i den forbindelse anmode disse myndigheder om at

træffe alle relevante foranstaltninger.

Der lægges op til, at Kommissionen skal kunne iværksætte foran-

staltninger ved hjælp af gennemførselsretsakter, der finder anven-

delse med øjeblikkelig virkning, i henhold til undersøgelsesproce-

duren i forordning (EU) nr. 182/2011 om de generelle regler og

principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kom-

missionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser. Senest 14 dage

efter vedtagelsen af en gennemførelsesretsakt skal Kommissionen

forelægge retsakten for et udvalg bestående af repræsentanter fra

medlemslandene, som kan afgive en negativ udtalelse og dermed

straks ophæve gennemførelsesretsakten.

Transportvirksomheder, nationale håndhævelsesmyndigheder, Det

Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur, Den Europæiske Jernba-

neagentur, Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerheder og de

enheder, der forvalter havne, lufthavne, stationer og andre rele-

vante infrastrukturer på medlemsstaternes område, skal gøre pas-

sagerer opmærksom på vedtagelsen af gennemførelsesretsakter ef-

ter forordningen.

Passagerers rettigheder efter de gældende passagerrettighedsfor-

ordninger på tværs af transportformerne berøres ikke af forordnin-

gen, ligesom der lægges op til, at der ikke er tale om usædvanlige

omstændigheder, hvis transportaktiviteter aflyses som følge af an-

vendelsen af foranstaltninger truffet af Kommissionen.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivnings-

procedure, jf. TEUF artikel 294, medlovgiver. Der foreligger endnu

ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 4/8

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har vurderet, at formålet med forordningsforslaget

ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemslandene, idet for-

målet er at sikre en harmoniseret tilgang til foranstaltninger over

for transportvirksomhederne. På grund af virkningerne, komplek-

siteten og den grænseoverskridende og internationale karakter er

det derfor Kommissionens vurdering, at formålet bedst kan opnås

på EU-plan, hvorfor Unionen kan vedtage foranstaltninger i over-

ensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. TEU artikel 5.

Det er regeringens vurdering, at forslaget overholder nærhedsprin-

cippet.

6. Gældende dansk ret

Flyvninger i og over dansk territorium reguleres som udgangs-

punkt i luftfartsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1149 af 13. oktober

2017 og senere lovændringer. Derudover er Chicagokonventionen

ratificeret i dansk ret, jf. bekendtgørelse nr. 17 af 30. marts 1948,

ligesom Transitoverenskomsten er ratificeret i dansk ret, jf. be-

kendtgørelse nr. 60 af 16. december 1948.

Vejtransport inden for og over de danske grænser er reguleret af

godskørselsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1051 af 12. november

2012 og senere lovændringer og buskørselsloven, jf. lovbekendtgø-

relse nr. 1050 af 12. november 2012 og senere ændringer.

Det fremgår af udlændingelovens § 43, stk. 2, jf. lovbekendtgørelse

nr. 1910 af 26. september 2021, at føreren

og den, der har rådighed

over et skib eller luftfartøj, som har bragt en udlænding her til lan-

det, samt dennes herværende repræsentant har pligt til uden udgift

for staten straks at sørge for udlændingens udrejse eller tilbagerejse,

såfremt udlændingen bliver afvist eller overført efter reglerne i lo-

vens kapitel 5 eller 5 a.

Sø- og lufttransportører vil endvidere få pligt til at erstatte statens

udgifter ved rømte eller agterudsejlede besætningsmedlemmer og

blindpassagerers ophold, tilbageførelse til skibet eller luftfartøjet el-

ler udsendelse,

jf. udlændingelovens § 43, stk. 2, 2. pkt.

Det følger endvidere af udlændingelovens § 59 a, stk. 1 og 2, at den,

der bringer en udlænding her til landet, straffes med bøde, såfremt

den pågældende udlænding ved indrejse i Danmark eller i transit i

en dansk lufthavn ikke er i besiddelse af fornøden rejselegitimation

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 5/8

og visum, jf. udlændingelovens § 39. Både juridiske personer og fy-

siske personer kan pålægges strafansvar efter bestemmelsen.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Der er ingen lovgivningsmæssige konsekvenser forbundet med for-

ordningsforslaget.

Økonomiske konsekvenser

Vedtagelsen af forordningsforslaget vurderes i sig selv ikke at med-

føre hverken statsfinansielle, samfundsøkonomiske eller erhvervs-

økonomiske konsekvenser.

Der kan dog opstå administrative konsekvenser for erhvervslivet og

visse myndigheder, da disse, såfremt en delegeret retsakt efter for-

ordningen måtte vedtages, vil skulle oplyse passagerer herom på

websider og, hvor det er relevant, i deres lokaler.

De administrative konsekvenser kan dog på nuværende tidspunkt

ikke kvantificeres.

Andre konsekvenser

Danmark har i dag en række folkeretlige forpligtelser, der følger af

både internationale, europæiske og bilaterale transportaftaler, som

i forskelligt omfang giver tredjelandsoperatører adgang til dansk

territorium på henholdsvis luft-, sø- og vejtransportområdet. Gen-

nemførelsen af foranstaltninger mod transportvirksomheder, der

faciliterer handel med eller smugling af migranter, vil som ud-

gangspunkt medføre, at disse virksomheder ikke vil kunne forlade

sig på de nævnte transportaftaler og dermed ikke vil kunne operere

på dansk territorium. De nærmere retlige og politiske konsekven-

ser for Danmark og EU er endnu ikke til fulde afdækket, men disse

forhold undersøges nærmere i forbindelse med behandlingen af

forordningsforslaget.

8. Høring

Forslaget har været i høring i Specialudvalg for Transport den 7. ja-

nuar 2022 til den 14. januar 2022.

Erhvervsflyvningens Sammenslutning

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 6/8

Erhvervsflyvningens Sammensætning bemærker, at forslaget om-

fatter såvel EU-transportører som tredjelandstransportører og op-

fordrer i den forbindelse til, at dette bør fremgå tydeligere af for-

ordningen og om nødvendigt medføre forskellige bestemmelser

gældende for henholdsvis EU-transportører og tredjelandstrans-

portører.

Endvidere mener Erhvervsflyvningens Sammensætning, at det bør

betragtes som en usædvanlig omstændighed,

”[…]

såfremt et EU

luftfartsselskab får aflyst sin transport på grund af en aktivitet

under denne forordning, hvis f.eks. selskabet er uden viden om

dets inddragelse i en ulovlig indrejse til EU eller selskabets fly for-

sinkes på grund af foranstaltninger, som foretages imod ulovlig

indrejse i enten afgangs- eller ankomst lufthavn. Sådanne forhold

bør beskrives i forordningen.”

Dansk Erhverv

Dansk Erhverv støtter det overordnede formål med forslaget og

finder det rimeligt, at der skal kunne iværksættes sanktioner og an-

dre tiltag over for virksomheder, der letter eller medvirker til men-

neskesmugling.

Dansk Erhverv finder det dog nødvendigt at påpege, at virksomhe-

dernes retssikkerhed skal varetages. Som forordningsforslaget læ-

ses nu, vil Kommissionen før der foreligger dom eller anden afgø-

relse over virksomhederne i betragtelig grad kunne begrænse eller

de facto lukke en transportvirksomhed alene ud fra en mistanke.

På den baggrund kan Dansk Erhverv ikke støtte denne del af for-

slaget i den nuværende form og anmoder regeringen om at arbejde

for, at der skal indføres mere retssikkerhedsmæssigt betryggende

aktionsmuligheder i forbindelse med indførelse af lovgivningen.

Dansk PersonTransport

Dansk PersonTransport støtter på ingen måde smugling af migran-

ter eller menneskehandel, hvorfor der som udgangspunkt bakkes

op om alle proportionelle tiltag, der kan tjene til at bekæmpe dette.

Det er dog Dansk PersonTransports klare opfattelse, at man er

uskyldig til det modsatte er bevist, hvorfor det ikke er til EU-Kom-

missionen at afgørelse om en transportvirksomhed har været be-

vidst om medvirkning til menneskehandel. Denne opgave ligger

hos de nationale domstole.

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 7/8

Dansk PersonTransport bemærker, at hvis forordningsforslaget

vedtages i sin nuværende form vil EU-Kommissionen have hjem-

mel til at suspendere retten til at levere transporttjeneste fra, til el-

ler inden for EU i op til et år, hvis Kommissionen finder, at en virk-

somhed bevidst har medvirket til smugling af migranter eller men-

neskehandel.

Dansk PersonTransport anfører, at forordningen bør ændres såle-

des, at EU-Kommissionen først bør kunne suspendere retten til at

levere transporttjeneste, hvis og når en transportvirksomhed er

dømt for at udøve kriminel aktivitet.

9. Generelle forventninger til andre landes hold-

ninger

Det forventes, at der vil være bred støtte fra medlemslandene til

formålet med forordningsforslaget, da der er en interesse i at be-

skytte de ydre grænser og forhindre politisk instrumentalisering af

migranter. Det forventes dog samtidig, at flere lande vil efterspørge

juridisk afklaring om hjemmel for forslaget og de beføjelser, der til-

lægges Kommissionen.

Det forventes yderligere, at der vil blive efterspurgt en redegørelse

for sammenhængen mellem anvendelsen af forordningen og såvel

EU’s som medlemslandenes

internationale forpligtelser i henhold

til internationale konventioner samt de multilaterale og bilaterale

aftaler på transportområdet.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen står fast på, at lande har ret til at beskytte egne græn-

ser, og at man har en forventning om, at internationale forpligtel-

ser respekteres. Instrumentalisering af migranter til politiske for-

mål er uacceptabel. Situationen ved EU’s ydre grænse mod Belarus

har vist, at en sådan instrumentalisering udgør en trussel og kan

medføre store humanitære konsekvenser for uskyldige mennesker.

Derfor støtter regeringen forordningsforslagets baggrund og sigte.

Det er samtidig vigtigt for regeringen, at Danmark ikke alene har

en forventning om, at andre lande respekterer deres internationale

forpligtelser, men at Danmark ligeledes respekterer sine.

Regeringen finder det derfor vigtigt, at forslaget ikke lægger trans-

portvirksomheder til last, som i overholdelsen af internationale

kom (2021) 0753 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter

Side 8/8

forpligtelser eller på anden måde uforsætligt involveres i menne-

skehandel eller smugling af migranter

fx ved at komme nødstedte

til havs til undsætning.

Derfor er der behov for en nærmere afklaring af sammenhængen

mellem forordningsforslaget og Danmarks internationale forplig-

telser i henhold til internationale konventioner og aftaler, der giver

transportvirksomheder adgang til dansk territorium.

Dertil er det vigtigt for regeringen, at det juridiske grundlag for for-

slaget er det rette, og at de processuelle rammer for vedtagelsen af

delegerede retsakter efter forslaget beskrives nærmere, herunder at

der sættes passende grænser for Kommissionens beføjelser, samt

at det sikres, at transportørernes retssikkerhed ikke lider skade

som følge af vedtagelsen af delegerede retsakter.

Herudover finder regeringen, at det bør være tydeligt, at en even-

tuel vedtagelse af forordningsforslaget ikke skal anses som en udvi-

delse af Kommissionens beføjelser til at fastsætte trafikrettigheder

mellem EU og tredjelande, men at medlemslandene kan bevare

sine nuværende beføjelser til at regulere området.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Euro-

paudvalg

Sagen er tidligere forelagt af udlændinge- og integrationsministe-

ren til orientering den 2. december 2021 i forbindelse med rådsmø-

det (retlige og indre anliggende) den 9. december 2021.