kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0780 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Kontor:

4. februar 2022

Kontoret for Organiseret

Kriminalitet

Sagsbeh: Signe Hovmøller Elle-

mose

Sagsnr.: 2021-3050-0026

Dok.:

2307340

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

Kommissionens forslag til Rådets henstilling om operationelt

politisamarbejde

Nyt notat.

KOM(2021) 780 final

1. Resumé

Kommissionen har den 8. december 2021 fremsat forslag til Rådets henstil-

ling om operationelt politisamarbejde. Forslaget er omfattet af retsforbe-

holdet. Da henstillingen udgør en videreudvikling af Schengenreglerne,

træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forslaget afgø-

relse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre henstillingen i dansk ret. For-

slaget har til formål at forbedre det operationelle samarbejde mellem med-

lemsstaternes retshåndhævende myndigheder og dermed bidrage til at

styrke bekæmpelsen af grov og organiseret kriminalitet og terrorisme. Fra

dansk side er man umiddelbart positivt indstillet over for intentionen med

forslaget, idet det dog på det foreliggende grundlag er vurderingen, at dele

af henstillingen ikke vil kunne gennemføres inden for rammerne af det

uskrevne grundlovsforbud. Henstillingen er ikke juridisk bindende.

2. Baggrund

Ved KOM(2020) 605 af 24. juli 2020 fremlagde Kommissionen sin strategi

for EU’s sikkerhedsunion. Et af initiativerne heri er en EU-kodeks

for poli-

tisamarbejde og koordinering af politiet i krisesituationer, som også er et

element i Kommissionens Schengenstrategi (KOM(2021) 277 af 2. juni

2021).

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 3392 3340

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Side 1/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

På den baggrund fremsatte Kommissionen den 8. december 2021 tre forslag,

der tilsammen udgør en fælles kodeks for politisamarbejde. Udover nærvæ-

rende forslag til rådshenstilling om operationelt politisamarbejde fremsatte

Kommissionen således også forslag til en forordning om automatiseret da-

taudveksling med henblik på politisamarbejde (Prüm II) og forslag til et di-

rektiv om udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes retshåndhæ-

vende myndigheder.

Forslaget til henstilling er oversendt til Rådet den 7. januar 2022 i dansk

sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 87(3) og 89,

sammenholdt med artikel 292. Forslaget skal vedtages af Rådet, der træffer

afgørelse med enstemmighed. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, men

udgør en udbygning af Schengenreglerne. Danmark vil derfor inden seks

måneder efter vedtagelsen af henstillingen skulle meddele Kommissionen,

hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre denne. En rådshenstilling er ikke

juridisk bindende.

3. Formål og indhold

Forslaget har til formål at forbedre det operationelle politisamarbejde med

henblik på at understøtte EU’s indre

sikkerhed og ultimativt Schengenom-

rådet.

Forslaget indeholder en række henstillinger, herunder til visse konkrete for-

mer for politisamarbejde (grænseoverskridende forfølgelse og grænseover-

skridende observation, fælles patruljeringer og andre fælles operationer), or-

ganisatoriske henstillinger til forbedring af politisamarbejdet og henstillin-

ger til fremme af en fælles EU-politikultur.

Grænseoverskridende forfølgelse, grænseoverskridende observation og fæl-

les patruljeringer og andre fælles operationer

Det foreslås at anbefale en lempelse af betingelserne for at udføre grænse-

overskridende forfølgelse og grænseoverskridende observation. Konkret an-

befales det at udvide listen over forbrydelser for hvilke, der i dag kan an-

vendes forfølgelse og observation over grænserne, samt fjerne de geografi-

ske og tidsmæssige begrænsninger herfor. Endvidere lægges der op til at

udvide anvendelsesområdet for tjenestevåben for de involverede politifolk

–

fra udelukkende at måtte anvende tjenestevåben i tilfælde af nødværge,

lægges der op til at anbefale, at tjenestevåben også kan anvendes i tilfælde,

hvor det er til forsvar af andre.

Side 2/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

For så vidt angår grænseoverskridende forfølgelse anbefales det at udvide

anvendelsesområdet heraf fra alene at indbefatte passage af landgrænser til

også at indbefatte sø- og luftgrænser. Videre i tilfælde af grænseoverskri-

dende forfølgelse foreslås det at henstille til, at medlemsstaterne tillader, at

polititjenestemænd fra andre medlemsstater kan standse, anholde eller mid-

lertidigt tilbageholde en mistænkt, herunder ved hjælp af tvang og fysisk

vold.

Derudover fremsættes også en række anbefalinger for så vidt angår fælles

operationer, herunder henstilles der bl.a. til, at medlemsstaterne i tilfælde af

fælles operationer tillader polititjenestemænd fra andre medlemsstater at fo-

retage identitetskontrol og pågribe enhver person, der forsøger at undgå

identitetskontrol, samt at polititjenestemænd fra andre medlemsstater kan

bære deres tjenesteuniform og tjenestevåben mv. Derudover er der også hen-

stillinger vedrørende træning og uddannelse af polititjenestemænd, som

sandsynligvis vil blive involveret i grænseoverskridende politiarbejde.

Det anbefales desuden medlemsstaterne at benytte fælles operationer til be-

kæmpelse af visse typer af kriminalitet, herunder migrantsmugling og men-

neskehandel.

Organisatoriske tiltag til forbedring af politisamarbejdet

Henstillingerne indeholder en række anbefalinger til organisatoriske tiltag,

som kan forbedre politisamarbejdet, herunder styrke samarbejdet mellem de

nuværende politi- og toldsamarbejdscentre (som det anbefales at omdøbe til

fælles politi- og toldstationer) samt oprettelsen af en koordineringsplatform

til fællesoperationer, som skal understøtte medlemsstaternes praktiske ko-

ordinering af det operative politisamarbejde.

Videre anbefales det, at medlemsstaterne sikrer en effektiv adgang til oplys-

ninger og kommunikationsmidler for polititjenestemænd, som deltager i det

grænseoverskridende operationelle politisamarbejde omfattet af henstillin-

gen.

Udvikling af en fælles EU-politikultur

Endelig indeholder henstillingen også en række anbefalinger vedrørende

fælles uddannelse og faglig udvikling relateret til grænseoverskridende ope-

rationelt politisamarbejde, herunder konkret til bl.a. udvekslingsprogram-

mer for politielever samt sprogkurser.

Side 3/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Rådet vedtager henstillinger og Europa-Parlamentet skal derfor ikke høres.

5. Nærhedsprincippet

Med henvisning til truslen fra alvorlig, grænseoverskridende kriminalitet

har Kommissionen i forhold til nærhedsprincippet anført, at der er behov for

en fælles EU-indsats for at løse disse udfordringer.

Kommissionen anfører videre, at EU er bedre rustet end de enkelte med-

lemsstater til at sikre sammenhæng i de foranstaltninger, der træffes på na-

tionalt plan, afhjælpe forskelle i forskellige praksis, forebygge overlap og

usikkerheder og i sidste ende sikre effektive modforanstaltninger mod græn-

seoverskridende kriminalitet.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er

overholdt.

6. Gældende dansk ret

Lov om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen

Henstillingens forslag til afsnit 2 om grænseoverskridende forfølgelse,

grænseoverskridende observation og fælles operationer er i dag dels regule-

ret i Schengenkonventionens artikel 40 og 41, der er inkorporeret i dansk ret

ved lov nr. 418 af 10. juni 1997 om Danmarks tiltrædelse af Schengenkon-

ventionen, dels i bilaterale aftaler og bilaterale erklæringer mellem med-

lemslandene indgået som udfyldning og supplement til Schengenkonventi-

onen. For Danmarks vedkommende kan der således henvises til aftale af 6.

oktober 1999 mellem Kongeriget Danmarks regering og Kongeriget Sveri-

ges regering om politimæssigt samarbejde i Øresundsregionen (gennemført

ved lov nr. 318 af 9. maj ) samt aftale af 21. marts 2001 mellem Kongeriget

Danmarks regering og Forbundsrepublikken Tysklands regering om politi-

mæssigt samarbejde i grænseområderne (gennemført ved bekendtgørelse nr.

9 af 26. marts 2001) samt Danmarks erklæringer over for Tyskland og Sve-

rige vedrørende forfølgelsesvirksomhed ind i Danmark.

Det uskrevne grundlovsforbud

Både efter folkeretten og statsretten anses danske myndigheder som ud-

gangspunkt for at være enekompetente til at udøve myndighedsbeføjelser

inden for dansk territorium (det såkaldte uskrevne grundlovsforbud).

Side 4/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

Det antages dog, at grundloven, herunder det uskrevne grundlovsforbud,

ikke er til hinder for, at et fremmed lands myndigheder efter folkeretlig af-

tale om afgrænsning af de indbyrdes jurisdiktionsforhold opnår adgang til

dansk territorium til at udøve visse beføjelser i forhold til personer mv., som

også har en særlig tilknytning til det pågældende andet land. Vurderingen af

sådanne såkaldte jurisdiktionsaftalers forhold til grundloven beror på den

enkelte aftales formål og nærmere indhold, herunder karakteren og omfan-

get af de udenlandske myndigheders beføjelser på dansk område.

Som et eksempel på det kan nævnes den ovenfor omtalte lov om Danmarks

tiltrædelse af Schengenkonventionen, hvorefter et medlemslands politi har

fået adgang til i en afstand på op til 25 km fra den dansk-tyske grænse at

observere og forfølge lovovertrædere på dansk territorium. Der er ikke tale

om, at disse myndigheder kan foretage nogen form for fysisk magtanven-

delse. Magtanvendelse på dansk territorium vil, bortset fra eventuelle til-

fælde af nødværge, skulle foretages af dansk politi. Ordningen indebærer

desuden ikke, at dansk politi afskæres fra at udøve de pågældende beføjel-

ser, men alene at der etableres en parallel kompetence for andre medlems-

landes politi. Der kan endvidere peges på, at der vil være tale om beføjelser

i forhold til lovovertrædelser, som har tilknytning til udlandet.

Det fremgår af pkt. 5 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget bag lov

om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen (lovforslag nr. L 221 af

10. april 1997), at Justitsministeriet konkluderede, at konventionen kunne

tiltrædes inden for rammerne af grundloven, idet der ikke med tiltrædelsen

ville blive overladt beføjelser, som efter grundlovens § 20 kun kan overlades

til mellemfolkelige myndigheder, til andre landes myndigheder. Ved vurde-

ringen lagde Justitsministeriet bl.a. vægt på, at udenlandske myndigheder

ikke kan foretage fysisk magtanvendelse i forbindelse med observation og

forfølgelse på dansk territorium, dvs. at magtanvendelse på dansk territo-

rium, bortset fra eventuelle tilfælde af nødværge, vil skulle foretages af

dansk politi. Ud over karakteren af beføjelserne lagde Justitsministeriet end-

videre vægt på, at retten for et andet medlemslands politi til at fortsætte en

forfølgelse kun gælder i en afstand på op til 25 km fra den dansk-tyske

grænse, og at de danske myndigheder efter konventionen når som helst kan

forlange observationen indstillet.

7. Konsekvenser

Forslaget til henstilling har i sig selv hverken lovgivningsmæssige eller

statsfinansielle konsekvenser.

Side 5/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, men da det udgør en udbygning af

Schengenreglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af

henstillingen skulle meddele Kommissionen, hvorvidt Danmark ønsker at

gennemføre denne. Henstillingen er ikke juridisk bindende.

Såfremt henstillingen vedtages, og Danmark beslutter at gennemføre den,

vil henstillingen kunne medføre både lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser. Disse vil i givet fald blive vurderet særskilt i den for-

bindelse, herunder i lyset af det uskrevne grundlovsforbud. Det er på det

foreliggende grundlag vurderingen, at dele af henstillingen ikke vil kunne

gennemføres inden for rammerne af det uskrevne grundlovsforbud. Det gør

sig navnlig gældende for så vidt angår anbefalingen om, at polititjeneste-

mænd fra andre medlemsstater skal kunne standse, anholde eller midlerti-

digt tilbageholde en mistænkt (herunder ved hjælp af tvang og fysisk vold),

og anbefalingen om, at medlemsstaterne i tilfælde af fælles operationer til-

lader polititjenestemænd fra andre medlemsstater at foretage identitetskon-

trol og pågribe enhver person, der forsøger at undgå identitetskontrol. Det

bemærkes i den forbindelse, at det ikke fremgår af forslaget, at magtanven-

delse fra udenlandske polititjenestemænd i disse tilfælde vil skulle ske under

dansk ledelse og kontrol. Den nærmere betydning af henstillingens bestem-

melse om, at tjenestevåben også kan anvendes i tilfælde, hvor det er til for-

svar af andre i forhold til en evt. udvidelse af det danske nødværgebegreb

vil i den forbindelse også skulle afklares.

Det bemærkes, at afledte nationale udgifter som følge af EU-retsakter afhol-

des inden for de berørte myndigheders eksisterende bevillingsramme,

jf.

budgetvejledningens bestemmelser herom.

8. Høring

Forslaget og grund- og nærhedsnotatet har været sendt i høring hos Special-

udvalget for politimæssigt og retligt samarbejde.

Politiforbundet bakker overordnet op om initiativer, som har til formål at

styrke de retshåndhævende myndigheders muligheder for at bekæmpe græn-

seoverskridende kriminalitet. Omvendt giver Politiforbundet udtryk for at

være yderst betænkelig ved ethvert tiltag, som indebærer (øget) adgang for

udenlandske myndigheders medarbejdere til at foretage egentlige efter-

forskningsskridt eller gennemføre tvangsindgreb i retshåndhævelsesøjemed

på den danske stats territorium.

Side 6/7

kom (2021) 0780 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om operationelt politisamarbejde

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdning til forslaget.

10. Regeringens (foreløbige) generelle holdning

Regeringen er umiddelbart positivt indstillet over for initiativer, der sigter

på at forbedre det europæiske politisamarbejde. Det er imidlertid centralt for

regeringen, at det uskrevne grundlovsforbud respekteres, og regeringen vil

derfor arbejde for at sikre, at henstillingen ikke går udover, hvad der kan

rummes inden for rammerne heraf. Regeringen ser i øvrigt positivt på valget

af retsakt, idet en henstilling ikke er juridisk bindende.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 7/7