kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0890 Bilag 2
Offentligt

Grund- og Nærhedsnotat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering

af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

KOM (2021) 890

Revideret notat. Ændringer er markeret med en streg i margenen.

21. marts 2022

Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

1. Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til forordning om håndtering af tilfælde af

instrumentalisering på migrations- og asylområdet. Formålet med forslaget,

som ledsager forslaget om ændring af Schengengrænsekodeksen, er at hjælpe

en medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,

ved at indføre en særlig nødprocedure for asylforvaltning og migrationssty-

ring og om nødvendigt træffe støtte- og solidaritetsforanstaltninger i forhold

til den pågældende medlemsstat. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere

de grænsekontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænse-

kodeks. Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik

på at søge asyl og adgang til proceduren for international beskyttelse. De

garantier, der gælder i henhold til EU-retten, finder fortsat anvendelse for at

sikre at sårbare personer, herunder børn, beskyttes. Forslaget er omfattet af

Danmarks retsforbehold og vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæs-

sige eller statsfinansielle konsekvenser, ligesom ændringerne ikke er bin-

dende for eller finder anvendelse i Danmark.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM (2021) 890 af 14. december 2021 fremsat for-

slag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde

af instrumentalisering på migrations- og asylområdet.

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Side

1/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF

artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget skal ses som et supplement til Kommissionens forslag til en ny pagt

om asyl og migration. De særlige regler, der indføres med dette forslag om

en permanent ramme, bygger på og bør være i overensstemmelse med de af

Kommissionens forslag, der danner grundlag for EU's fremtidige migrations-

og asylpolitik. For det første forslaget fra 2016 til en forordning om asylpro-

cedurer,

som fuldt ud harmoniserer og fastsætter de overordnede procedure-

mæssige regler og garantier på asylområdet, og det ændrede forslag,

som

blev fremsat i 2020, som fastsætter den nye grænseprocedure for asyl. For det

andet forslaget fra 2016 til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejd-

ning),

som fastlægger grundlaget for mere ensartede materielle modtagelses-

forhold og pålægger asylansøgere yderligere forpligtelser for at forhindre

uautoriserede sekundære bevægelser. For det tredje forslaget fra 2018 til til-

bagesendelsesdirektivet (omarbejdning),

som vil gøre EU's tilbagesendelses-

direktiv mere effektivt. Endelig forslaget om en forordning om håndtering af

krisesituationer og force majeure,

som tilpasser reglerne for asyl og tilbages-

endelse samt en solidaritetsmekanisme for at hjælpe medlemsstaterne med at

håndtere krisesituationer og force majeure.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk. 2, litra d og f, om

fælles procedurer for tildeling og fratagelse af ensartet status for asyl eller

subsidiær beskyttelse og standarder for modtagelse af asylansøgere eller an-

søgere om subsidiær beskyttelse samt artikel 79, stk. 2, litra c, om ulovlig

indvandring og ulovligt ophold, herunder udsendelse og repatriering af per-

soner med ulovligt ophold.

Forslaget er således fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om

Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger,

der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er

Forslag

til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international be-

skyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2016) 467 endelig).

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international be-

skyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2020) 611 endelig).

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af

ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning) (COM(2016) 465 endelig).

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlems-

staterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (omarbejdning)

(COM(2018) 634 endelig).

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af krisesituationer og force ma-

jeure på migrations- og asylområdet (COM(2020) 613 endelig).

Side

2/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende

for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbehol-

det”).

3. Formål og indhold

Dette forslag, som ledsager forslaget om ændring af Schengengrænsekodeks

handler om tilfælde af instrumentalisering set fra et migrations-, asyl- og til-

bagesendelsesperspektiv. Formålet med forslaget er at hjælpe en medlems-

stat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter. Ved instru-

mentalisering af migranter forstås tilfælde, hvor et tredjeland ansporer

strømme af irregulære migranter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredje-

landsstatsborgere til eller gøre det lettere for dem at rejse til de ydre grænser

og derefter videre til

EU’s

ydre grænser, når sådanne foranstaltninger tyder

på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten

af sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare,

herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller be-

skyttelsen af den nationale sikkerhed.

Med forslaget indføres en særlig nødprocedure for asylforvaltning og migra-

tionsstyring, således at der på en velordnet, menneskelig og værdig måde og

under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder kan tages imod de

personer, der er blevet instrumentaliseret af et tredjeland.

Der er i forslaget hentet inspiration i forslaget om en forordning om håndte-

ring af krisesituationer og force majeure. Dette gælder særligt ved udarbej-

delsen af de særlige foranstaltninger, der er skræddersyet til at reagere effek-

tivt på et tredjelands fjendtlige foranstaltninger i overensstemmelse med Uni-

onens grundlæggende værdier. Forslaget har til formål at tage højde for en

sådan særlig situation, uden at retten til asyl eller princippet om non refoule-

ment undergraves og skal sikre, at de instrumentaliserede personers grund-

læggende rettigheder beskyttes. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere de

grænsekontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænseko-

deks, med særlige regler for asyl- og tilbagesendelsesprocedurer og operatio-

nelle foranstaltninger og solidaritetsforanstaltninger til fordel for den berørte

medlemsstat.

Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik på at

søge asyl og adgang til proceduren for international beskyttelse. De garantier,

Forslag Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en

EU-kodeks for personers grænsepassage

Side

3/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

der gælder i henhold til EU-retten, finder fortsat anvendelse for at sikre at

sårbare personer, herunder børn, beskyttes.

De vigtigste elementer i forslaget er følgende:

Bestemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de græn-

seovergangssteder, der er udpeget til dette formål

Med forslaget til ændring af Schengengrænsekodeks tydeliggøres det, at den

medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan

begrænse strømmene ved grænsen ved at begrænse antallet af åbne grænse-

overgangssteder eller åbningstider, når omstændighederne kræver det, herun-

der med henblik på at forhindre ulovlig indrejse og beskytte den nationale

sikkerhed. Det gør det reelt kun muligt at indgive asylansøgninger på

bestemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de

grænseovergangssteder, der er udpeget til dette formål.

For at sikre en ensartet tilgang i tilfælde af instrumentalisering sikres det ved

nærværende forslag, at der er en reel og effektiv adgang til asylproceduren,

herunder ved at pålægge medlemsstaterne at oplyse tredjelandsstatsborgere

eller statsløse personer på et sprog, som tredjelandsstatsborgeren eller den

statsløse person forstår eller med rimelighed kan forventes at forstå om

beliggenheden af de registreringssteder, herunder grænseovergangsstederne,

hvor en ansøgning om international beskyttelse kan registreres og indgives.

Muligheden for at forlænge registreringsfristen i op til fire uger

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, har ifølge forslaget mulighed for, men er ikke forpligtet til, at forlænge

registreringsfristen for ansøgninger om international beskyttelse i op til fire

uger i forbindelse med asylansøgninger fra tredjelandsstatsborgere eller stats-

løse personer, der pågribes eller findes i nærheden af den ydre grænse med et

tredjeland, som instrumentaliserer migranter.

Hvis den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af mi-

granter, gør brug af den længere registreringsfrist, skal der gives prioritet til

at registrere de ansøgninger om international beskyttelse, der formodentlig er

velbegrundede, eller som er blevet indgivet af uledsagede mindreårige eller

af mindreårige og deres familiemedlemmer.

Muligheden for at anvende grænseproceduren for asyl på alle ansøgninger og

muligheden for at forlænge dens varighed

Side

4/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Ifølge forslaget skal foranstaltningerne hjælpe den medlemsstat, der er kon-

fronteret med en instrumentalisering af migranter, med at forhindre indrejse

for personer, som ikke opfylder indrejsebetingelserne, og samtidig beskytte

de grundlæggende rettigheder. Muligheden for at behandle en asylansøgning

ved grænsen uden at tillade indrejse på området findes i artikel 41 i forslaget

til forordning om asylprocedurer. På nuværende tidspunkt og ifølge reglerne

i forslagene under den nye pagt kan undersøgelsen af, om en ansøgning er

antagelig og berettiget, i en grænseprocedure dog kun foretages under helt

særlige omstændigheder. Forslaget indeholder desuden krav om obligatorisk

prioritering af velbegrundede ansøgninger og ansøgninger fra uledsagede

mindreårige, familier og børn.

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, bør endvidere ikke anvende nødproceduren for asylforvaltning i tilfælde,

hvor der er brug for lægehjælp.

Den berørte medlemsstat skal stadig sikre, at dens foranstaltninger tilgodeser

de grundlæggende humanitære garantier, som f.eks. at sørge for føde, vand,

tøj, nødvendig lægebehandling, bistand til sårbare personer, midlertidig ind-

kvartering og en værdig levestandard for alle ansøgere.

Forslaget giver også mulighed for at fravige artikel 41a i forslaget til en for-

ordning om asylprocedurer vedrørende en grænseprocedure for gennemfø-

relse af tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, der

får afslag på deres ansøgninger i forbindelse med proceduren.

Støtte- og solidaritetsforanstaltninger

Hvad angår støtte- og solidaritetsforanstaltninger, indføres der med forslaget

foranstaltninger, der fokuserer på behovene i den medlemsstat, der er kon-

fronteret med en instrumentalisering af migranter. Støtte- og solidaritetsfor-

anstaltninger kan bestå af kapacitetsforanstaltninger, der bidrager til at hånd-

tere konsekvenserne af instrumentaliseringen af migranter, støtter tilbagesen-

delsesoperationer eller støtter oplysning i de tredjelande, hvor de personer,

der instrumentaliseres, kommer fra.

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, skal sende

Kommissionen en anmodning om støtte- og solidaritetsforanstaltninger fra

andre medlemsstater med angivelse af, hvilke solidaritetsforanstaltninger der

anmodes om.

Side

5/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

En medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,

kan anmode om støtte fra EU's Asylagentur, Det Europæiske Agentur for

Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) eller Europol i overensstemmelse med

deres mandater.

Procedure for tilladelse

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, og som agter at anvende nødproceduren for asylforvaltning og migrati-

onsstyring, skal meddele Kommissionen, hvilke undtagelser den agter at gøre

brug af og eventuelle støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der er behov for.

På grundlag af den berørte medlemsstats oplysninger vil Kommissionen, hvis

det er relevant, straks udarbejde et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse,

hvori det fastsættes, hvilke undtagelser der kan anvendes i en indledende pe-

riode på højst seks måneder. Hvis Kommissionen finder det relevant, kan den

foreslå, at Rådets gennemførelsesafgørelse, der er omhandlet i stk. 3, ophæ-

ves, eller at Rådet vedtager en ny gennemførelsesafgørelse, hvorved der gives

mulighed for at forlænge anvendelsen af de særlige undtagelser, der er om-

handlet i artikel 2, 3 og 4, i en periode på højst seks måneder.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har henvist til, at formålet med forslaget omhandler:

”En situation, hvor et tredjeland ansporer til strømme af irregulære migran-

ter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredjelandsstatsborgere til eller gøre

det lettere for dem at rejse til de ydre grænser, til eller fra sit område og

derefter videre til de ydre grænser, når sådanne foranstaltninger tyder på, at

hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten af

sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare,

herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller be-

skyttelsen af den nationale sikkerhed, bør betragtes som et angreb på EU som

en helhed og kræver derfor EU-løsninger og EU-støtte. Der er behov for at

udstyre den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af

migranter, med de rette juridiske værktøjer til at håndtere situationen effek-

tivt, og for, at alle medlemsstater kan reagere effektivt og tilvejebringe støtte

til den pågældende medlemsstat.

Side

6/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Det kræver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er

grænseoverskridende. Det er klart, at foranstaltninger, der træffes af de en-

kelte medlemsstater, ikke i tilstrækkelig grad kan opfylde behovet for en fælles

EU-tilgang til et fælles problem.

Målet med tilgangen kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne

alene og kan på grund af denne afgørelses omfang og virkninger derfor bedre

opfyldes på EU-plan. Unionen skal derfor handle og kan vedtage foranstalt-

ninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5, stk. 3, i trak-

taten om Den Europæiske Union.”

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er

overholdt.

6. Gældende dansk ret

Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført under punkt 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold.

Forslaget vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser

og forslaget er ikke er bindende for eller finder anvendelse i Danmark.

Forslaget indeholder en bestemmelse om nødprocedure for tilbagesendelse i

tilfælde af instrumentalisering, hvorefter medlemslandende kan fravige ud-

sendelsesdirektivet, jf. nærværende forslags artikel 4. Forslaget indebærer, at

udsendelsesdirektivet kan fraviges for så vidt angår personer, som har fået

afslag på international beskyttelse efter nødproceduren for asylforvaltning

ved grænsen.

Udsendelsesdirektivet er en udbygning af Schengenreglerne, som Danmark

har tiltrådt på mellemstatsligt grundlag.

Forslagets artikel 4 vurderes således isoleret set at kunne have lovgivnings-

mæssige konsekvenser for de dele af udlændingeloven og hjemrejseloven, der

er implementeret i medfør af udsendelsesdirektivet, og som ikke er omfattet

af undtagelsen i artikel 4, 2. pkt., litra a-b. Det omfatter blandt andet reglerne

om fastsættelse af en passende frist for udrejse (udlændingelovens § 33), reg-

lerne for fastsættelse af indrejseforbud (udlændingelovens § 32), reglerne om

retsmidler (bl.a. udlændingelovens § 53) og reglerne for administrativ fri-

hedsberøvelse ifm. en udsendelse (hjemrejselovens § 16).

Side

7/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Det vurderes imidlertid, at såfremt forordningen vedtages i sin nuværende

form, vil det ikke have lovgivningsmæssige konsekvenser, da det fremgår af

forslagets præambel, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen af forordningen

som følge af Danmarks retsforbehold. Den foreslåede forordning er derfor

ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark.

Statsfinansielle konsekvenser

Ikke relevant

8. Høring

Grund- og nærhedsnotatet har den 7. marts 2022 været sendt i høring hos

Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde (SPAIS).

Amnesty International

har i den forbindelse bemærket, at de modsætter sig

hele retorikken af ’instrumentalisering’,

og det at se mennesker som objekter

eller redskaber, som kan bruges politisk af stater

–

i stedet for at se disse men-

nesker som ’subjekter’ og rettighedshavere.

Amnesty International finder det meget vigtigt, at menneskerettighederne be-

skyttes og respekteres

–

også i praksis. Respekten for non-refoulement prin-

cippet vil kun gøre sig gældende, hvis migranter og asylansøgere har en reel

adgang til de nødvendige rettigheder, herunder en retfærdig asylprocedure,

adgang til medicin, lægehjælp, mad, vand, bistand til sårbare personer og en

indkvartering, der sikrer en værdig levestandard for alle asylansøgere.

Amnesty International understreger, at alle asylansøgere skal have adgang til

en retfærdig asylproces og have værdige forhold og adgang til basale rettighe-

der, og at Amnesty International i efteråret løbende har dokumenteret, hvor-

dan Polen, Litauen og Letland har krænket asylansøgeres og migranters ret-

tigheder.

Amnesty International påpeger endelig, at den mindskede bevægelsesfrihed

for asylansøgere og migranter kan svare til en frihedsberøvelse.

DRC Dansk Flygtningehjælp

har bemærket, at den foreslåede særlige nød-

procedure for asylforvaltning og migrationsstyring ikke vil kunne sikre, at

mennesker, som søger asyl i EU, vil blive modtaget på en velordnet, menne-

skelig og værdig måde og under fuld overholdelse af de grundlæggende ret-

tigheder.

DRC Dansk Flygtningehjælp mener, at det er problematisk, når medlemssta-

terne forringer asylansøgeres rettigheder med det formål at håndtere en kon-

flikt med et af EU’s nabolande,

samt at det ikke fremstår proportionelt, at

Side

8/9

kom (2021) 0890 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

medlemsstaterne vil begrænse asylansøgeres rettigheder, hvis målet er at

håndtere en konflikt

med et af EU’s nabolande.

DRC Dansk Flygtningehjælp har endvidere bemærket, at der er andre og

bedre måder at håndtere situationer, hvor EU modtager et højt antal asylan-

søgere. DRC Dansk Flygtningehjælp mener derfor, at forslaget om instru-

mentalisering skal forkastes, og at medlemsstaterne i stedet bør fokusere på

at finde fælles løsninger til ansvarsdeling i situationer, hvor der kommer

mange asylansøgere på én gang.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdning til sagen.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen ser generelt positiv på forslaget, navnlig muligheden for, at med-

lemsstater ved sine grænser eller transitområder kan træffe afgørelse om an-

tageligheden og berettigelsen af alle ansøgninger, idet dette kan bidrage til

hurtigere udsendelse af afviste asylsøgere og reduktion af såvel irregulære

ankomster som sekundære bevægelser inden for Schengenområdet.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

9/9