Europaudvalget 2021-22
KOM (2022) 0037 Bilag 1
Offentligt
2523444_0001.png
Samlenotat
Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel
assistance til Ukraine 2022-2023
KOM (2022) 37
1. Resume
4. februar 2022
Kommissionen fremlagde 1. februar 2022 på opfordring af Ukraine et forslag om makrofinan-
siel assistance (MFA) til Ukraine i form af lån på op til 1,2 mia. euro. Det foreslåede MFA-
lån til Ukraine forudsættes dækket inden for rammerne af den flerårige finansielle ramme for
2021-2027. Sagen er ikke på dagsordenen for et kommende ECOFIN, men ventes snart ved-
taget på teknisk niveau.
2. Baggrund
Kommissionen fremsatte 1. februar 2022 et forslag om makrofinansiel assistance
(MFA) til Ukraine på op til 1,2 mia. euro i form af lån.
MFA er et instrument i EU’s eksterne samarbejde med tredjelande, som er geo-
grafisk, politisk og økonomisk tæt på EU. MFA er et krisefinansieringsinstrument,
som skal lette kortvarige betalingsbalancevanskeligheder for modtagerlande. MFA
kan tage form af enten lån, gavebistand eller en kombination heraf. Ukraine er
omfattet af EU’s naboskabspolitik og er dermed berettiget til MFA.
Ukraine har tidligere modtaget lån ifm. MFA-programmer fra EU. Som del af en
pakke med MFA-lån i lyset af COVID-19-krisen
til ti lande omfattet af EU’s na-
boskabspolitik vedtog Rådet og Europa-Parlamentet i maj 2020 et MFA-program
til Ukraine på maksimalt 1,2 mia. euro i lån. Lånet blev udbetalt til Ukraine i to ra-
ter i hhv. december 2020 og oktober 2021. Derudover har Rådet og Europa-Parla-
mentet tidligere vedtaget fire MFA-programmer til Ukraine, således at Ukraine
samlet set har modtaget ca. 5 mia. euro i MFA-lån fra EU i perioden fra 2015 til
2021
1
.
Forslaget til yderligere MFA til Ukraine begrundes med, at Ukraine og landets
økonomi påvirkes negativt af de geopolitiske spændinger ved grænsen til Rusland,
hvilket bl.a. har medført en svækkelse af Ukraines valutareserve og manglende ad-
gang til markederne.
Ukraine har foreløbigt tilbagebetalt 600 mio. euro af de tidligere tildelte MFA-lån. Løbetiderne på de reste-
rende dele af lånene medfører, at tilbagebetalingen af den resterende gæld først påbegyndes i 2024.
1
 kom (2022) 0037 - Bilag 1: Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel assistance til Ukraine 2022-2023
2523444_0002.png
Side 2 af 6
Kommissionen vurderer på den baggrund, at Ukraine har et betydeligt finansie-
ringsbehov, der ikke kan dækkes af eksisterende tilsagn om støtte fra EU, IMF og
andre institutioner.
Der ventes enighed om en rådsindstilling i februar eller marts 2022, der generelt
fastholder Kommissionens forslag, herunder assistance på op til 1,2 mia. euro i
form af lån, der stilles til rådighed fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af det så-
kaldte aftalememorandum (Memorandum
of Understanding
- MoU), der fastsætter de
nærmere økonomisk-politiske betingelser, som MFA til Ukraine vil være betinget
af. Aftalememorandummet aftales mellem EU og Ukraine, efter Rådet og Euro-
paparlamentet er nået til enighed om MFA til Ukraine.
Forslaget om MFA til Ukraine er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 212 og
skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rå-
det træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
3. Formål og indhold
Økonomisk udvikling i Ukraine
Ukraine oplevede som følge af COVID-19-pandemien negativ BNP-vækst på 4
pct. i 2020,
jf. tabel 1.
I 2021 ventes BNP at være vokset med 3,5 pct. I 2022 og
2023 ventes BNP at vokse yderligere med hhv. 3,6 og 3,4 pct. Udsigterne er dog
behæftet med betydelig usikkerhed i lyset af bl.a. den geopolitiske situation, pan-
demiens udvikling og inflationen, der ventes at være på 7,1 pct. i år.
Ukraines underskud på den offentlige saldo voksede under pandemien fra 2 pct.
af BNP i 2019 til 6 pct. af BNP i 2020. Underskuddet ventes at være faldet til 4,5
pct. af BNP i 2021 og skønnes at falde yderligere til hhv. 3,5 og 2,4 pct. af BNP i
2022 og 2023. Det offentlige underskud i 2020 var medvirkende til at øge Ukrai-
nes offentlige gæld, der steg fra 50,5 pct. af BNP i 2019 til 60,8 pct. at BNP i
2020.
Som følge af de geopolitiske spændinger blev markedernes vurdering af risiciene
relateret til de offentlige finanser i Ukraine kraftigt forværret i løbet af november
2021, og i januar 2022 mistede Ukraine reelt set adgang til finansiering på marke-
derne. De geopolitiske spændinger og den medfølgende svækkelse i markedernes
tillid til ukrainsk økonomi har endvidere svækket Ukraines valuta,
Hryvniaen,
og re-
duceret valutareserven.
Tabel 1
Makroøkonomiske indikatorer, Ukraine
2018
Realøkonomiske nøgletal
Realvækst i BNP (pct.)
3,5
3,2
-4,0
3,5
3,6
3,4
3,8
4,0
2019
2020
2021*
2022*
2023*
2024*
2025*
 kom (2022) 0037 - Bilag 1: Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel assistance til Ukraine 2022-2023
2523444_0003.png
Side 3 af 6
Indbyggertal (mio.)
Inflation (pct.)
BNP pr. indbygger (USD)
Ledighed (pct.)
42,0
10,9
3118,3
9,0
41,7
7,9
3690,1
8,5
41,5
2,7
3741,1
9,2
41,3
9,5
4384,2
9,7
41,1
7,1
4958,3
8,7
41,0
5,8
5439,5
8,2
40,8
5,2
5958,0
7,8
40,6
5,0
6553,7
7,5
Offentlige finanser
Offentlige indtægter (pct. af
BNP)
Offentlige udgifter (pct. af
BNP)
Offentlig saldo (pct. af BNP)
Offentlig bruttogæld (pct. af
BNP)
39,6
41,7
-2,2
60,4
39,4
41,3
-2,0
50,5
40,0
46,0
-6,0
60,8
36,7
41,2
-4,5
54,4
36,1
39,6
-3,5
51,7
35,8
38,2
-2,4
48,9
35,7
38,1
-2,4
46,4
35,6
38,0
-2,4
44,8
Ekstern balance
Betalingsbalancens løbende
poster (pct. af BNP)
-3,3
-2,7
4,0
-0,7
-2,4
-3,3
-3,5
-3,8
Anm.: *Tallene for 2021-2025 er skøn
Kilde: Den Internationale Valutafonds (IMF) world economic outlook, oktober 2021
Ukraines finansieringsbehov
IMF estimerede i november 2021, at Ukraine havde et finansieringsbehov på 2,6
mia. euro i 2022, der blev dækket af ydelser og lån fra IMF og andre institutioner.
Finansieringsbehovet følger bl.a. af, at Ukraine skal indfri gæld i 2022 ifm. eksiste-
rende lån.
Siden IMF’s vurdering af finansieringsbehovet i november 2021, har
den geopolitiske udvikling og den efterfølgende manglende adgang til markederne
ifølge Kommissionen medført et udækket finansieringsbehov (dvs. et behov, der
ikke allerede er dækket af ydelser og lån fra fx IMF) på yderligere 2,5 mia. euro.
Kommissionen nævner dog, at vurderinger af Ukraines finansieringsbehov gene-
relt er behæftet med stor usikkerhed i den aktuelle ustabile situation, som landet
står i.
Formålet med den foreslåede MFA er således at hjælpe Ukraine med at dække en
del af det anslåede finansieringsbehov i 2022 og genopbygge markedernes tillid til
landet.
Den foreslåede MFA på 1,2 mia. euro vil dække ca. halvdelen af det anslåede fi-
nansieringsbehov og foreslås udbetalt i to lige store rater på 600 mio. euro
2
. Første
rate udbetales umiddelbart efter ikrafttrædelsen af det såkaldte aftalememorandum
(Memorandum
of Understanding
- MoU). Udbetalingen af anden rate vil afhænge af og
følge implementeringen af det igangværende IMF-program samt tiltagene aftalt i
aftalememorandummet.
Kommission oplyser ifm. offentliggørelsen af sit forslag til MFA, at den anden halvdel af det anslåede finan-
sieringsbehov ventes dækket af øvrige multilaterale og bilaterale donorer.
2
 kom (2022) 0037 - Bilag 1: Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel assistance til Ukraine 2022-2023
Side 4 af 6
Overensstemmelse med EU’s støtte til
Ukraine og retningslinjer for MFA
Kommissionen vurderer, at de politiske og økonomiske betingelser for MFA til
Ukraine er opfyldt. Kommissionen vurderer således, at den foreslåede MFA er i
overensstemmelse med de såkaldte Genval-kriterier. Genval-kriterierne indebærer,
at MFA skal være af ekstraordinær karakter, at MFA skal komplementere finansie-
ring fra IMF og Verdensbanken samt være betinget af opfyldelsen af nærmere
fastlagte økonomisk-politiske betingelser samt demokratiske værdier, respekt for
menneskerettigheder og retsstatsprincippet.
Betingelser forbundet med MFA
MFA til Ukraine er betinget af eksistensen og den løbende opfyldelse af et IMF-
program. Denne betingelse er opfyldt for Ukraine, hvor
IMF’s bestyrelse
senest
22. november 2021 valgte at forlænge et eksisterende låneprogram til Ukraine fra
juni 2020 til udgangen af juni 2022.
MFA til Ukraine vil ligeledes være betinget af efterlevelsen af nærmere økono-
misk-politiske betingelser fastlagt i aftalememorandummet, som aftales mellem
Ukraine og EU. Kommissionen oplyser ifm. opgørelsen af sit forslag til MFA til
Ukraine 1. februar, at aftalememorandummet ventes at afspejle den akutte situa-
tion, Ukraine står i og derfor primært fokusere på et begrænset antal tiltag af rela-
tivt kortsigtet karakter, herunder mhp. at styrke den økonomiske robusthed og
stabilitet, styrke den offentlige forvaltning og retsstaten samt energisystemet.
Kommissionen oplyser ligeledes, at en eventuel efterfølgende og mere langsigtet
MFA til Ukraine vil kunne fokusere på et bredere spektrum af reformer og tiltag.
Kommissionen vil, som med de tidligere MFA-programmer, stå for den løbende
overvågning af Ukraines MFA-program med inddragelse af EU-landene.
Risici forbundet med MFA til Ukraine
Kommissionen vurderer, at der er en række finansielle og politiske risici forbundet
med den foreslåede MFA til Ukraine.
Kommissionen peger bl.a. på, at der er en risiko for, at der kan foregå svig med
midlerne som følge af bl.a. manglende kvalitet i den ukrainske forvaltning og de
tilstedeværende kontrol- og revisionsmekanismer i landet. Kommissionen vil der-
for bl.a. sikre, at låneaftalen omfatter bestemmelser om inspektion, forebyggelse af
svig, revision og inddrivelse af midler i tilfælde af svig eller korruption. Assistan-
cen vil desuden være underlagt kontrol- og revisionsprocedurer under Kommissi-
onens ansvar, herunder ved hjælp fra det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af
Svig (OLAF).
Kommissionen vurderer også, at der er risiko for, at Ukraine ikke kan efterleve
MFA-lånenes finansielle forpligtelser (rentebetalinger eller gældsindfrielse), herun-
der fx i tilfælde af en forværring af de offentlige finanser. Kommissionen vurderer
dog, at risikoen begrænses af, at EU blot vil være én ud af flere internationale do-
norer, herunder IMF.
 kom (2022) 0037 - Bilag 1: Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel assistance til Ukraine 2022-2023
Side 5 af 6
Kommissionen bemærker desuden, at den regionale, geopolitiske situation med
spændinger ved grænsen til Rusland udgør en væsentlig risiko. En forværring af
den geopolitiske situation vil kunne påvirke den makroøkonomiske stabilitet i
Ukraine negativt og have konsekvenser for landets evne til at tilbagebetale MFA-
lånene.
Endelig nævner Kommissionen, at den komplekse indenrigspolitiske situation i
Ukraine kan skabe uro og svække reformdagsordenen i landet. Kommissionen
nævner i den forbindelse, at udbetalingen af den anden rate af MFA-lånet samt en
eventuel efterfølgende MFA vil blive betinget af reformer.
4. Europa-Parlamentets holdning
Europa-Parlamentets holdning til Kommissionens ventede forslag om MFA til
Ukraine kendes endnu ikke.
5. Nærhedsprincippet
Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.
6. Gældende dansk ret og lovgivningsmæssige konsekvenser
Ikke relevant.
7. Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslag om MFA har virkninger for EU’s budget inden
for rammerne af EU-be-
villingerne til MFA. Et beløb svarende til 9 pct. af lånebeløbet til Ukraine tilføres
garantifonden på EU-budgettet i overensstemmelse med Rådets forordning nr.
480/2009 om oprettelse af en garantifond for aktioner i forhold til tredjelande.
I dette tilfælde med et lån på 1,2 mia. euro vil i alt 108 mio. euro således skulle til-
føres garantifonden.
Det foreslåede MFA-lån til Ukraine på 1,2 mia. euro forudsættes dækket inden for
rammerne af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027.
Ved forslaget om MFA-lån til Ukraine får Kommissionen tildelt beføjelser til at
optage lån på kapitalmarkederne på vegne af EU, som vil kunne videreformidle lå-
neprovenuet til Ukraine på lignende vilkår. Tilbagebetalingen af de lån, som Kom-
missionen optager, garanteres af EU-budgettet. Der vil være en reel udgift for
EU-budgettet alene i det tilfælde, hvor Ukraine ikke lever op til forpligtigelserne
over for EU ift. tilbagebetaling af MFA-lånet, og garantien fra EU-budgettet akti-
veres.
Ukraines evt. manglende tilbagebetaling af MFA-lån vil have statsfinansielle kon-
sekvenser for Danmark via påvirkningen af EU-budgettet. Danmark finansierer
ca. 2 pct. af udgifterne på EU's budget. Ved et MFA-lån på 1,2 mia. euro garante-
rer Danmark således for ca. 24 mio. euro (ca. 179 mio. kr.)
via EU’s budget.
 kom (2022) 0037 - Bilag 1: Samlenotat vedr. Kommissionens forslag til makrofinansiel assistance til Ukraine 2022-2023
Side 6 af 6
Kommissionen lægger op til, at de 108 mio. euro, der skal overføres garantifonden
finansieres inden for de eksisterende budgetmæssige rammer. DK finansierer som
nævnt ca. 2 pct. af udgifterne i EU’s budget og har
således en finansieringsandel
på ca. 2,2 mio. euro af midlerne, der tilføres garantifonden.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslaget forventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser for Ukra-
ine, i det omfang MFA bidrager til at understøtte Ukraines makroøkonomiske, fi-
nansielle og politiske stabilitet, herunder sikre øget tillid på markederne til ukra-
insk økonomi. På den måde må MFA forventes at have positive samfundsøkono-
miske konsekvenser for Ukraine, men også afledte positive effekter for EU-lan-
dene.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Sagen har ikke i sig selv erhvervsøkonomiske konsekvenser.
8. Høring
Sagen har ikke været i ekstern høring.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der ventes at være generel opbakning fra EU-landene til forslaget.
10. Regeringens generelle holdning
Regeringen kan støtte Kommissionens forslag om MFA til Ukraine på op til 1,2
mia. euro i lån. Assistancen og de medfølgende betingelser ventes at hjælpe Ukra-
ine i den akutte situation og understøtte Ukraines reformproces og stabilitet i lan-
det.
Regeringen støtter, at der fastlægges et aftalememorandum, hvor de ukrainske
myndigheder forpligter sig til at leve op til relevante økonomiske og politiske be-
tingelser for MFA, herunder fx gennemførelse af reformer og overholdelse af rets-
statsprincippet.
Regeringen støtter ligeledes, at forslaget om MFA til Ukraine afholdes inden for
EU’s eksisterende budgetramme til MFA.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.