kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

Europaudvalget 2021-22
KOM (2022) 0120 Bilag 1
Offentligt

2. maj 2022

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Kommissionens forslag om ændring af forordning 909/2014 for så vidt

angår afviklingsdisciplin, levering af grænseoverskridende virksom-

hed, samarbejde om tilsyn, levering af banklignende accessorisk virk-

somhed og krav til tredjelands værdipapircentraler (CSD’er), KOM

(2022) 120

1. Resumé

Kommissionen præsenterede den 16. marts 2022 et forslag om ændring af

forordning (EU) nr. 909/2014 for så vidt angår afviklingsdisciplin, græn-

seoverskridende levering af tjenesteydelser, tilsynssamarbejde, levering af

bankmæssige accessoriske tjenesteydelser og krav til tredjelandes værdi-

papircentraler (CSDR). Forslaget er et element i kapitalmarkedsunionen i

EU, der har til formål at forbedre vilkårene for investeringer i kapitalmar-

kederne i EU.

Formålet med forslaget er at opnå en fortsat ensartet regulering af værdi-

papirafviklingen, der foretages af såkaldte værdipapircentraler

(CSD’er),

herunder sikre mere ensartede og proportionale rammer for tilladelse og

tilsyn med CSD’er.

Forslaget lægger også op til ændringer i krav til

CSD’er

etableret i tredjelande.

Regeringen støtter generelt forslaget, der dels omfatter ændringer, der er

nødvendige for at få gældende regler til at fungere i praksis, og dels har

til formål at skabe ensartet tilsynspraksis i EU. Regeringen støtter også

forslaget om mere brug af tilsynskollegier for værdipapircentraler med ak-

tiviteter i flere EU-lande.

2. Baggrund

Kommissionen, EU-landene og Europa-Parlamentet har de senere år arbej-

det på at styrke det finansielle indre marked i EU ved at etablere en såkaldt

kapitalmarkedsunion (”Capital Markets Union” –

CMU). CMU er en sam-

lebetegnelse for forskellige lovmæssige tiltag og øvrige tiltag, der har til

formål at udvikle EU-landenes finansielle markeder og gøre det lettere for

virksomheder, herunder små og mellemstore virksomheder (SMV’er)

opnå finansiering, samt mere attraktivt at investere på tværs af EU-landene

for husholdninger og institutionelle investorer (fx pensionsselskaber).

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

2/8

For at understøtte arbejdet med CMU og løse nogle af udfordringerne i den

eksisterende lovgivning præsenterede Kommissionen den 16. marts 2022

et forslag om ændringer til forordning om forbedring af værdipapirafvik-

lingen i EU og om værdipapircentraler (CSDR)

CSDR fastsætter fælles EU-regler for afviklingen af transaktioner med fi-

nansielle instrumenter (aktier, obligationer, mv.) og regulerer samtidig

også de virksomheder, der driver de systemer, hvor værdipapirafviklingen

finder sted

–

såkaldte værdipapircentraler (Central Securities Depositories

CSD’er).

Kommissionen har vedtaget flere delegerede retsakter på baggrund af man-

dater i den gældende forordning. De delegerede retsakter uddyber kravene

til CSD’er og fastsætter mere deltaljerede krav til afviklingsdisciplin. Reg-

lerne om afviklingsdisciplin har først delvist fundet anvendelse siden 1.

februar 2022.

En del af reglerne om afviklingsdisciplin omhandler en forpligtelse til, at

der skal foretages dækningskøb ved manglende levering af værdipapirer

(buy-in). Det vil sige, at den part i en handel, der ikke får leveret de finan-

sielle instrumenter, vedkommende har købt, skal sætte et dækningskøb i

gang. Den misligholdende part skal betale en eventuel difference. Disse

regler er ikke trådt i kraft, idet der har vist sig et behov for at revidere dem,

før de kan finde anvendelse.

CSD’ernes kerneaktiviteter er

i CSDR defineret som:

•

Den første registrering af finansielle instrumenter i et elektronisk bog-

føringssystem

•

Forvaltning af finansielle instrumenter på øverste niveau

•

Drift af et værdipapirafviklingssystem

Derudover kan en CSD udøve en række accessoriske aktiviteter, herunder

visse aktiviteter af banklignende karakter.

Et af hensynene bag CSDR var at skabe bedre forhold omkring den græn-

seoverskridende værdipapirafvikling

ved at underlægge CSD’erne ensar-

tede krav. En CSD med tilladelse efter CSDR skal have mulighed for at

udbyde sine tjenesteydelser inden for EU.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 909/2014 af 23. juli 2014 om for-

bedring af værdipapirafviklingen i Den Europæiske Union og om værdipapircentraler

samt om ændring af direktiv 98/26/EF og 2014/65/EU samt forordning (EU) nr. 236/2012.

Forvaltning af finansielle instrumenter på øverste niveau er den centrale opbevaring af

finansielle instrumenter. Derudover kan de samme finansielle instrumenter også opbeva-

res på konti hos banker og værdipapirhandlere, men her vil der ikke være tale om opbe-

varing på øverste niveau. Hvis de finansielle instrumenter er udstedt igennem en CSD vil

registreringen hos CSD’en være den centrale, mens øvrige konti hos andre institutioner

altid skal afstemmes imod det, der opbevares i CSD’en.

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

3/8

TARGET2-Securities (T2S) er en europæisk platform for værdipapirafvik-

ling, som værdipapircentralerne kan outsource afviklingen til. T2S ejes af

Eurosystemet og drives af de fire centralbanker i de største eurolande med

ECB som koordinator. CSDR understøtter T2S, idet begge initiativer har

til formål at fremme et integreret marked for værdipapirafvikling. De

CSD’er, der outsourcer afviklingen til T2S,

er underlagt de samme krav til

tilladelse og tilsyn.

Aktørerne på det danske marked har tilsluttet sig T2S, hvor Nationalban-

ken stiller danske kroner til rådighed for værdipapirafviklingen.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske Uni-

ons Funktionsmåde (TEUF). Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgivere.

Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.

3. Formål og indhold

Formålet med at ændre CSDR er at opnå en fortsat ensartet regulering af

værdipapirafviklingen samt ensartede rammer for tilladelse og tilsyn med

CSD’er

på en mere proportionel og effektiv måde, end de nuværende regler

lægger op til.

3.1 Ændringer i reglerne om afviklingsdisciplin

Kommissionen mener, at der er behov for at revidere den del af regelsættet

om afviklingsdisciplin, som omhandler tvungen buy-in ved manglende le-

vering af finansielle instrumenter.

Undervejs i arbejdet med at forberede

reglernes ikrafttræden har det vist sig, at der er en del uafklarede spørgsmål

til bl.a. anvendelsesområdet. Kommissionen finder på den baggrund, at

reglerne bør revideres, før de sættes i kraft.

Kommissionen foreslår en totrinstilgang, hvor buy-in først skal være et

krav, hvis Kommissionen konstaterer, at afviklingen i en bestemt klasse af

finansielle instrumenter, fx aktier, fortsat ikke fungerer tilfredsstillende

over en længere periode til trods for, at bødeordningen for afviklingsfejl

allerede finder anvendelse. Kommissionen vil her kunne vedtage at sætte

buy-in i kraft med en gennemførelsesretsakt.

Værdipapirhandel vil ofte involvere en længere kæde af transaktioner, og

efter den nuværende udformning af reglerne om dækningskøb er det ikke

muligt at sende dækningskøbet videre til de endelige købere og sælgere.

Forpligtelsen påhviler alle led i en transaktionskæde. Kommissionen fore-

slår derfor at introducere en videregivelsesordning (pass-on mechanism)

CSDR, der er fra 2014, har med undtagelse af få umiddelbart gældende regler først fun-

det anvendelse, efter Kommissionen har vedtaget flere delegerede retsakter på baggrund

af mandater i CSDR. De første delegerede retsakter har fundet anvendelse siden 2017. De

uddyber reglerne i CSDR mht. krav til CSD’er, mens den sidste delegerede retsakt om

afviklingsdisciplin først har fundet delvist anvendelse siden 1. februar 2022.

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

4/8

med henblik på at sikre, at det kun er de endelige købere og sælgere, der

skal gennemføre dækningskøb ved manglende levering.

Kommissionen foreslår, at den får beføjelser til at vedtage delegerede rets-

akter om beregningen af bøder for afviklingsfejl og specifikation af, hvor-

når en fejl kan tilregnes deltagerne. Det foreslås også at give Kommissio-

nen mandat til at revidere den delegerede retsakt om afviklingsdisciplin.

3.2

Ændringer relateret til CSD’er

Kommissionen foreslår at forenkle CSDR’s ordning for grænseoverskri-

dende virksomhed. Myndighederne i værtslandet har efter de gældende

regler mulighed for at afvise en CSD’s ønske om at udøve grænseoverskri-

dende virksomhed i det pågældende land. Kommissionen foreslår at ændre

dette til en notifikationsordning, hvor myndighederne i et værtsland ikke

kan afvise en CSD’s ønske om at udøve grænseoverskridende virksomhed

i værtslandet.

Myndighederne i CSD’ens hjemland kan dog afslå at vide-

resende en notifikation til et værtsland, hvis der er tvivl om,

om CSD’en er

tilstrækkeligt robust til at kunne håndtere det nye marked.

Kommissionen foreslår at forbedre samarbejdet mellem nationale tilsyns-

myndigheder ved at fastsætte en forpligtelse for de nationale myndigheder

til at etablere samarbejde i tilsynskollegier. Det skal gælde, hvis flere

CSD’er indgår i den samme koncern. Der skal også etableres kollegier,

hvis der udøves grænseoverskridende virksomhed. De to typer kollegier

kan kombineres. CSDR understøtter for så vidt allerede i dag, at der kan

etableres tilsynssamarbejde, men det er ikke en forpligtelse.

Kommissionen finder, at

CSD’erne bør have bedre mulighed for adgang til

banklignende accessorisk virksomhed

ved at give de CSD’er,

som har en

accessorisk banktilladelse,

adgang til at levere ydelserne til andre CSD’er.

Det vil stille de nuværende 28 EU-CSD’er

mere lige i forhold til at kunne

tilbyde afvikling i flere valutaer. Ud af de 28 CSD’er er det i dag seks,

der

har en accessorisk banktilladelse, som giver dem adgang til at tilbyde af-

vikling i flere valutaer. De har fået den accessoriske tilladelse på baggrund

af, at de allerede før CSDR var reguleret som bank. Efter de gældende reg-

ler må CSD’en ikke

levere banklignende accessoriske ydelser til andre end

egne kunder. Formålet med Kommissionens forslag er at øge effektiviteten

i afviklingen herunder forøge den grænseoverskridende afvikling ved at

give CSD’erne bedre mulighed for at konkurrere.

CSDR foreskriver som udgangspunkt, at de penge, der anvendes i værdi-

papirafviklingen, kommer fra en direkte forbindelse til en centralbank. Der

kan dog også være behov for at afvikle i penge, som kommer fra det al-

mindelige banksystem - såkaldte kommercielle bankpenge. Kommissionen

foreslår at give EBA et mandat til at revidere de grænseværdier, der er sat

for, hvor meget en CSD uden banktilladelse kan afvikle i kommercielle

bankpenge, før det kræves, at den bank, de anvender, skal være en særlig

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

5/8

CSDR-bank. Der er endnu ikke etableret en sådan bank, hvilket må formo-

des at være begrundet i, at den ikke kan udøve andre aktiviteter. De

CSD’er, som ikke har en accessorisk banktilladelse, har i dag reelt ikke

adgang til at udbyde afvikling i andre valutaer end de centralbanker, som

de har fået adgang til.

Tredjelands-CSD’er

En tredjelands-CSD skal efter de gældende regler søge ESMA om adgang

til at levere to af CSD’ernes kerneydelser;

opbevaring og udstedelse af fi-

nansielle instrumenter inden for EU. ESMA kan behandle en anmodning,

hvis Kommissionen har foretaget en ækvivalensvurdering af de regler og

tilsyn, som en tredjelands-CSD er underlagt. Så længe Kommissionen ikke

har foretaget en ækvivalensvurdering af det pågældende tredjeland, er der

ikke en forpligtelse til at behandle anmodningen frafor begrænsning for

tredjelands-CSD’er’s

adgang

til at levere ydelser inden for EU. Kommis-

sionen foreslår dog nu, at der fastsættes en overgangsordning, som udløber

tre år efter, revisionen af CSDR er vedtaget. Herefter kan tredjelands-

CSD’er ikke levere opbevaring og udstedelse af finansielle instrumenter

inden for EU, hvis de ikke har opnået en anerkendelse fra ESMA.

Tredjelands-CSD’er

har i dag fri adgang til at levere afvikling af transak-

tioner med finansielle instrumenter, som er underlagt lovgivningen i et EU-

land. Denne adgang skal fortsætte, men Kommissionen foreslår dog, at der

indføres en forpligtelse for tredjelands-CSD’er

til at notificere ESMA om

aktiviteterne. Det skal medvirke til at give såvel ESMA som de enkelte

EU-lande et overblik over omfanget af denne type aktivitet.

4. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.

Europa-Parlamentet har i 2020 vedtaget en rapport om den videre udvik-

ling af kapitalmarkedsunionen, hvori man har opfordret til at se nærmere

på og udtrykt støtte til de områder og tiltag, der er omfattet i Kommissio-

nens forslag.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen foreslår ændringer til eksisterende bestemmelser i CSDR.

Kommissionen anfører, at finansielle markeder er grænseoverskridende af

natur og formålet om at sikre ensartede konkurrencebetingelser for virk-

somheder og aktører såvel som investorbeskyttelse bedre kan opnås på EU-

niveau fremfor af EU-landene enkeltvis. Slutteligt adresserer forslaget ud-

fordringer, der er de samme på tværs af EU-landene.

Kommissionen anfører, at hensigten med forslaget ikke i tilstrækkelig grad

kan opfyldes af EU-landene, hvis de handler uafhængigt af hinanden, da

udfordringerne stammer fra uklare og besværlige krav i den gældende

CSD-forordning, som alene kan ændres ved et forslag fra Kommissionen.

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

6/8

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at ensartet regulering

og tilsyn med CSD’er bedst sikres ved en ændring af gældende forordning

og finder på den baggrund, at forslaget er i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

CSDR er en forordning med direkte virkning og er dermed gældende uden

yderligere implementering i dansk ret. Det gælder også for delegerede for-

ordninger, som Kommissionen har fastsat i medfør af CSDR.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Ingen. Forslaget vil, idet det er en forordning, være direkte gældende i Dan-

mark.

Ændringer i Kommissionens delegerende forordninger vil ligeledes have

direkte virkning i Danmark.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Reglerne om afviklingsdisciplin indebærer i deres nuværende form en ri-

siko for øgede omkostninger for investorer, der er parter i en handel med

finansielle instrumenter. Det skyldes, at anvendelsesområdet for buy-in er

uklart og lægger op til, at alle, der handler finansielle instrumenter, skal

have etableret adgang til at kunne gennemføre buy-in, hvis ikke de modta-

ger de finansielle instrumenter, som de har købt, til tiden. Det må forventes

generelt at øge handelsomkostningerne. Kommissionens forslag udskyder

og indskrænker anvendelsesområdet for buy-in og dermed også de poten-

tielle negative samfundsøkonomiske konsekvenser heraf, da de øgede om-

kostninger, som investorerne må formodes at skulle bære, vil være lavere

end med de gældende regler.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Værdipapirhandlere (banker og fondsmæglerselskaber) har med Kommis-

sionens forslag udsigt til ikke at skulle indrette sig på at efterleve kravet

om tvungen buy-in. Selv om det måtte blive indført på et senere tidspunkt,

vil det være i langt mindre omfang, da det vil være målrettet en specifik

kategori af finansielle instrumenter, hvor det er vurderet nødvendigt for at

forbedre afviklingsdisciplinen.

8. Høring

Forslaget har været i skriftlig høring i EU-Specialudvalget for den finan-

sielle sektor med frist for bemærkninger d. 5. april 2022. Der er modtaget

høringssvar fra Finans Danmark (FIDA) og VP Securities.

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

7/8

Finans Danmark (FIDA) støtter det fremsatte forslag og glæder sig over,

at flere af de problematikker, der er blevet fremhævet af sektoren i tidligere

høringer, er blevet håndteret.

FIDA støtter den foreslåede totrinstilgang fsva. obligatorisk buy-in, da det

vil modvirke en øjeblikkelig indførelse af obligatorisk buy-in. FIDA me-

ner, at reglerne om bøder for afviklingsfejl er et tilstrækkeligt og effektivt

redskab. FIDA erkender, at det kan være nødvendigt at anvende en buy-in

ordning, der målrettes specifikke markeder og instrumenter, men mener, at

der stadig mangler retssikkerhed på området.

FIDA påpeger, at sanktionerne fastsat i delegeret retsakt om bødebereg-

ning ikke er symmetriske mellem fejl på hhv. instrumentsiden og betalings-

siden, og mener at det ikke bør betyde noget, hvilken del af handelen, der

fejler.

VP Securities

fremhæver, at CSD’ers begrænsede mulighed for at levere

accessoriske bankydelser har været en væsentlig indgangsbarrierer for eu-

ropæiske CSD’er og støtter, at der ændres på reglerne

herfor. VP Securities

støtter også mere enkle regler for, at CSD’er kan levere grænseoverskri-

dende ydelser inden for EU, men finder, at Kommissionens forslag skal

tilpasses yderligere for at give den fornødne forenkling. VP Securities på-

peger bl.a., at reglerne med fordel kan afspejle graden af kompleksitet for

forskellige aktivklasser, og begrænses til det, som er relevant for den en-

kelte aktivklasse.

VP Securities er skeptisk ved udsigten til etablering af tilsynskollegier og

beder om yderligere baggrund for forslaget, herunder hvilke faktorer, der

er lagt til grund i Kommissionens konsekvensanalyse, samt forklaring på

hvordan et mere komplekst tilsyn ved indførelse af kollegier vil føre til et

mere ensartet tilsyn.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er på nuværende tidspunkt ikke nærmere kendskab til andre EU-landes

holdninger til forslaget. EU-landene ventes dog generelt at støtte formålet

med forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt forslaget om en mere proportional og effektiv

måde at forfølge

CSDR’s

formål om at opnå ensartede regler for afviklin-

gen af transaktioner med finansielle instrumenter i EU og fælles regler for

tilladelse og tilsyn med CSD’er.

Regeringen støtter, at der foretages ændringer i reglerne om afviklingsdi-

sciplin. Det gælder i særdeleshed forslaget om, at reglerne om tvungen

buy-in skal revideres, før de kan sættes i kraft for enkelte finansielle instru-

kom (2022) 0120 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af værdipapircentraler (CSDR)

8/8

menter, hvis Kommissionen bl.a. på baggrund af en rapport fra ESMA vur-

derer, at der er et behov herfor. Det skyldes, at der åbenlyst har vist sig et

behov for at revidere buy-in reglerne, før de træder i kraft, ligesom der er

rejst en berettiget tvivl om, hvorvidt en buy-in forpligtelse er nødvendig

for transaktioner med alle finansielle instrumenter.

Regeringen støtter også, at der foretages andre justeringer i reglerne om

afviklingsdisciplin, herunder ændringer som er nødvendige for bedre at

kunne afgrænse anvendelsesområdet. Der er fx behov for at præcisere

hvilke parter, der er omfattet af en buy-in forpligtelse, ligesom det bør præ-

ciseres, hvornår en afviklingsfejl ikke kan tilregnes nogen og derfor ikke

skal opkræves. Regeringen støtter også forslaget om en videregivelsesord-

ning for buy-in, da forpligtelsen bør påhvile den handelspart, der har for-

årsaget for sen eller manglende levering af finansielle instrumenter.

Regeringen støtter, at CSD’erne

bør have bedre adgang til at udnytte det

EU-pas, som en tilladelse i henhold til CSDR giver adgang til. Det bør ske

gennem en notifikationsordning. Et af formålene med reguleringen er at

skabe et fælles indre marked for CSD-ydelser, men EU-pasordningen har

vist sig unødigt kompliceret at anvende i praksis.

Regeringen er også enig med Kommissionen i, at der er behov for at præ-

cisere forventninger og krav til samarbejdet mellem myndigheder, herun-

der også centralbanker,

om tilsynet med CSD’erne, som skal foregå ved

etablering af flere tilsynskollegier. Der er flere grænseoverskridende kon-

cerner med flere

CSD’er,

og tilsynssamarbejdet bør afspejle dette ved etab-

lering af kollegier, hvor det er relevant.

Regeringen vil arbejde for klarhed om bødeberegningen for afviklingsfejl,

således at der ikke er forskel på om fejlen skyldes manglende levering af

finansielle instrumenter eller manglende betaling.

Regeringen støtter, at der løsnes for adgangen til at facilitere afvikling i

andre valutaer end centralbankpenge. Regeringen finder det væsentligt, at

EBA, ESRB og ESMA får et mandat til at fastsætte grænseværdien for

kreditinstitutternes adgang til at kunne levere kommercielle bankpenge til

afviklingen efter en nærmere analyse af risiciene herved. Der er behov for

sådanne tiltag for at understøtte mere konkurrence blandt CSD’erne.

Regeringen vil arbejde for, at der tages

højde for, at CSD’erne

har behov

for indblik i risici forbundet med outsourcing af afvikling til T2S. Regerin-

gen finder, at der som minimum bør være mere åbenhed om forholdene

hos T2S, der har meget stor betydning for en velfungerende værdipapiraf-

vikling i EU.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.