kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

Europaudvalget 2021-22
KOM (2022) 0658 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa

Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008, (EF) nr. 810/2009 og (EU)

2017/2226 og Rådets forordning (EF) nr. 1683/95, (EF) nr. 333/2002, (EF) nr.

693/2003 og (EF) nr. 694/2003 og konventionen om gennemførelse af Schengenaf-

talen for så vidt angår digitalisering af visumproceduren

KOM 2022/0132 endelig.

23. maj 2022

Nyt notat.

Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

1. Resumé

Kommissionen har den 27. april 2022 fremsat forslag til Europa-Parlamentets og

Rådets forordning om digitalisering af visumproceduren. Formålet med forslaget er

overordnet at forbedre visumansøgningsprocessen, mindske omkostningerne og

byrden for de involverede parter og samtidig forbedre sikkerheden i Schengenom-

rådet. Forslaget består overordnet af to elementer: en obligatorisk fælles EU-onli-

nevisumansøgningsplatform og et obligatorisk digitalt visum, der skal erstatte de

nuværende papirbaserede visumansøgninger og visummærkater. Med forslaget

skal ansøgninger til medlemsstaterne om visum til kortvarige ophold indgives on-

line, mens både visum til kortvarige og til længerevarende ophold udstedes digitalt.

Forslaget er i tråd med EU's generelle tilgang, der tilskynder til modernisering og

digitalisering af offentlige tjenester. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, men

udgør en udbygning af Schengenreglerne. Hvis Danmark tilslutter sig forslaget, vur-

deres det at kunne medføre visse lovgivningsmæssige konsekvenser samt væsent-

lige statsfinansielle konsekvenser. Nærhedsprincippet vurderes overholdt. Regerin-

gen er overordnet positivt indstillet over for forslaget.

2. Baggrund

Kommissionen har den 27. april 2022 fremsat forslag om digitalisering af visumpro-

ceduren.

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

2022 - 6938

1985400

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark ”retsforbeholdet”. Da forslaget imidlertid udgør en videreudvikling af

Schengenreglerne, træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forslaget afgørelse om,

hvorvidt Danmark vil gennemføre forslaget i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Side

1/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

På EU-plan indledte det estiske rådsformandskab i 2017 drøftelser om mulighe-

derne for at forbedre den nuværende visumprocedure med en onlinevisumansøg-

ning og et digitalt visum. Dette politiske skub førte sammen med nuværende og

kommende lovgivningsmæssige ændringer, dvs. den reviderede visumkodeks, revi-

sionen af visuminformationssystemet (VIS), ind- og udrejsesystemet (EES) og det

europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS), til, at

Kommissionen vedtog en meddelelse den 14. marts 2018 om tilpasning af den fæl-

les visumpolitik til de nye udfordringer og satte gang i overvejelserne om at gå over

til digitale visa. I Kommissionens meddelelse blev idéen om et "e-visum" præsente-

ret. I forbindelse med revisionen i 2019 af EU-forordningen om en -visumkodeks

om procedurer og betingelser for udstedelse af visa til forventede ophold på med-

lemsstaternes område i højst 90 dage inden for en 180 dages periode gav Europa-

Parlamentet og Rådet udtryk for et mål om udvikling af en fælles løsning for online

Schengenvisumansøgninger og derved drage fuld nytte af den seneste udvikling på

det retlige og teknologiske område. Covid-19-pandemien, som lagde en dæmper

på Schengenvisumaktiviteterne på verdensplan, hvilket til dels var grundet i van-

skeligheder med at tage imod visumansøgninger på konsulater og visumansøg-

ningscentre, fik medlemsstaterne til at opfordre Kommissionen til at fremskynde

arbejdet med at digitalisere visumprocedurerne. I forslaget til en pagt om migration

og asyl, som Kommissionen fremlagde den 23. september 2020, er der fastsat et

mål om at gøre visumproceduren fuldt digitaliseret senest i 2025 ved at indføre et

digitalt visum og give mulighed for at indgive visumansøgninger online.

Visumsagsbehandlingen er allerede delvist digitaliseret, da ansøgninger og afgørel-

ser registreres i VIS, men to vigtige trin er stadig papirbaserede: Visumansøgnings-

proceduren og visummærkaten, hvilket forslaget lægger op til en ændring af.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i artikel 294 i

TEUF. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er en udbygning af Schengenreglerne, idet det vedrører passage af de

ydre grænser og udstedelse af visum til kortvarigt ophold.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 77, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF). Ved artikel 77, stk. 2, litra a, i TEUF gives Unionen

beføjelse til at vedtage foranstaltninger om "den fælles politik for visa og andre

tilladelser til kortvarigt ophold". Ved artikel 77, stk. 2, litra b, i TEUF gives Unionen

beføjelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende "personkontrol ved passage af

de ydre grænser". Ved artikel 79, stk. 2, litra a, i TEUF gives Unionen beføjelse til at

vedtage foranstaltninger vedrørende "betingelserne for indrejse og ophold samt

standarder for medlemsstaternes udstedelse af langtidsvisa og opholdstilladelser".

Da retsaktens formål er en digitalisering af både visa til kortvarigt ophold og visa til

længerevarende ophold, er der behov for et fælles retsgrundlag bestående af arti-

kel 77, stk. 2, og artikel 79, stk. 2, i TEUF.

Side

2/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

Da retsgrundlaget for forslaget findes i tredje del, afsnit V, i TEUF, er sagen omfattet

af ”retsforbeholdet".

I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stil-

ling, der er knyttet som bilag til traktaten om TEUF, deltager Danmark ikke i vedta-

gelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i

Danmark. Inden seks måneder, efter at Rådet har truffet foranstaltning om denne

forordning til udbygning af Schengenreglerne, træffer Danmark afgørelse om, hvor-

vidt det vil gennemføre denne forordning i sin nationale lovgivning, jf. artikel 4 i

protokollen.

3. Formål og indhold

Formålet med forslaget er overordnet at forbedre Schengenvisumansøgningspro-

cessen gennem en strømlining og harmonisering af visumprocedurerne samt at

mindske omkostningerne og byrden for de involverede parter og samtidig forbedre

sikkerheden i Schengenområdet.

Forslaget er i tråd med EU's generelle tilgang, der tilskynder til modernisering og

digitalisering af offentlige tjenester. Forslaget skal desuden ses i lyset af, at med-

lemsstaterne i øjeblikket arbejder på at forbedre forvaltningen af de fælles ydre

grænser for at opretholde et højt niveau af intern sikkerhed, sikre den frie bevæge-

lighed for personer i Schengenområdet og gøre det lettere for tredjelandsstatsbor-

gere lovligt at rejse til EU, samtidig med at den irregulære migration begrænses.

Forslaget forsøger at afhjælpe nedenstående udfordringer:

•

Konsulaternes langvarige procedure for at forvalte, behandle, arkivere og i sid-

ste ende destruere papirdokumenter og omkostningerne forbundet hermed.

Medlemsstaternes afhængighed af eksterne tjenesteydere, hos hvem 90% af

ansøgningerne om visum til kortvarigt ophold indgives. Herunder omfattende

kontrakter, omkostninger til kontrol og yderligere omkostninger for visuman-

søgerne.

Yderligere gebyrer for ansøgere til eksterne tjenesteydere ved indgivelse af an-

søgning.

Visumansøgeren skal rejse til nærmeste konsulat eller visumansøgningscenter

ifm. hver ansøgning.

Vanskeliggørelse af ansøgers mulighed for at identificere sig og rejse til udlan-

det under ansøgningsprocessen, idet ansøger skal efterlade sit rejsedokument.

Gentagelse af samme langvarige procedure ved hver ansøgning for hyppigt rej-

sende, som desuden kan variere alt efter medlemsstaten.

Risiko for, at fysiske visummærkater kan blive genstand for svig, forfalskning

og tyveri. Herudover transport og sikker opbevaring af visummærkater.

Risiko for visumshopping, hvor ansøger indgiver visumansøgning til en med-

lemsstat med hurtig ansøgningsprocedure i stedet for den medlemsstat, ansø-

geren reelt ønsker at besøge.

Risiko for, at EU kommer til at halte bagefter, idet tredjelande, som konkurre-

rer direkte med EU om at tiltrække besøgende fra tredjelande, f.eks. Australien

og New Zealand, allerede har indført fuldt digitaliserede procedurer for alle

3/8

•

Side

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

•

visumpligtige udlændinge, mens visumansøgningsproceduren til EU er kom-

pleks og besværlig.

Den negative indvirkning på opfattelsen af Den Europæiske Union som en sam-

let geografisk enhed, som den nuværende fragmentering med hensyn til nati-

onal praksis for forvaltning af ansøgningsproceduren har.

Forslaget omhandler digitalisering af Schengenvisumproceduren og består over-

ordnet af to elementer: En fælles

EU-onlinevisumansøgningsplatform

og et

digitalt

visum.

Herved indføres mulighed for at indgive Schengenvisumansøgninger online

gennem en europæisk platform og at udskifte visummærkaten i papirform med det

digitale visum. Det vil være obligatorisk for medlemsstaterne at anvende begge.

Forslaget vil medføre nedenstående muligheder:

•

Ansøger vil som udgangspunkt skulle indgive ansøgning om Schengenvisum on-

line via EU-platformen, uanset destination.

EU-platformen vil give ansøgeren ajourførte oplysninger om Schengenvisa til

kortvarige ophold, hvorvidt der kræves visum og i så fald, hvilken type visum,

samt hvorvidt indsamling af biometriske identifikatorer er nødvendig.

Ansøgere vil online kunne opgive oplysninger, indsende dokumentation, betale

visumgebyr, indgive ansøgning og gemme oplysninger. Systemet vil underrette

ansøgeren, hvis der mangler oplysninger.

Efter indgivelse af ansøgning vil systemet automatisk vurdere hvilken med-

lemsstat, der har kompetence til at behandle ansøgningen. Dette vil medlems-

staten skulle kontrollere.

Efter kontrollen vil ansøgningen overføres til den kompetente medlemsstats

nationale system.

EU-platformen vil muliggøre sikker elektronisk kommunikation mellem ansø-

geren og den kompetente medlemsstat samt give ansøgeren mulighed for at

tjekke status på ansøgningen.

Ansøgere vil blive underrettet elektronisk om afgørelsen.

Et eventuelt visum vil blive udstedt i digitalt format. Selve afgørelsen om visum

vil få isat et kryptografisk signeret digitalt segl (todimensionel stregkode), som

vil være mulig at printe eller vise på en elektronisk enhed.

Ansøger vil desuden kunne kontrollere gyldigheden af sit digitale visum på EU-

ansøgningsplatformen.

•

Personligt fremmøde

vil som udgangspunkt kun være påkrævet med henblik på ind-

samling af biometriske identifikatorer, hvilket er obligatorisk for førstegangsansø-

gere, og ansøgere, hvis biometriske data ikke længere er gyldige, eller hvis der er

tale om første ansøgning med et nyt rejsedokument, der skal kontrolleres. Herefter

vil ansøgere som udgangspunkt kunne ansøge fuldt ud online i en periode på 59

måneder (efter deres første vellykkede ansøgning), forudsat at de søger med

samme rejsedokument.

Det bemærkes, at EU-platformen for nuværende kun vil skulle anvendes til ansøg-

ninger om visa til kortvarige ophold (Schengenvisa), men at visa til både kortvarige

Side

4/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

og længerevarende ophold vil skulle udstedes i digitalt format, ligesom de i dag ud-

stedes i samme ensartede papirformat (visummærkat).

Af Kommissionens forslag fremgår, at udviklingen af EU-platformen vil kunne starte

i 2024 og blive operationel i 2026. Med en femårig overgangsperiode vil alle med-

lemsstaterne være i stand til at anvende EU-platformen i 2031.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har henvist til nedenstående:

”De nuværende forskelle mellem medlemsstaternes visumansøgningsprocedurer og

de forskellige grader af digitalisering viser, at målet om at gøre visumprocedurerne

sikrere og mere egnede til den digitale tidsalder ikke kan nås ved, at medlemssta-

terne handler alene. En yderligere forbedring af de fælles procedurer kræver hand-

ling fra EU's side, da de fleste af de konstaterede problemer er knyttet til EU-retten.”

Kommissionen har ydereligere henvist til nedenstående:

”Med

denne forordning sigtes der mod at strømline og harmonisere procedurerne

inden for rammerne af den fælles visumpolitik. Derudover tilpasser initiativet rejser,

indrejsekrav og grænsekontrollen inden for Schengenområdet gennem digitalise-

ring og interoperabilitetsrammen ved grænserne. Derfor kan relevante dele af

Schengenreglerne (primært visumkodeksen, VIS-forordningen og andre relaterede

retsakter) kun ændres på EU-plan.

På grund af omfanget og virkningerne af de planlagte tiltag kan målene kun nås

effektivt og systematisk på EU-plan.”

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er over-

holdt.

6. Gældende dansk ret

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 1, at der ved Schengenkonventionen i

denne lov forstås konvention af 19. juni 1990 om gennemførelse af Schengenafta-

len af 14. juni 1985 om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser med

senere ændringer.

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 4, at bestemmelserne i Europa-Parlamen-

tets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) med se-

nere ændringer gælder her i landet.

Side

5/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 6, at bestemmelserne i Europa-Parlamen-

tets og Rådets forordning om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af op-

lysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold (VIS-forordningen)

med senere ændringer gælder her i landet.

Det følger af udlændingelovens § 4 a, stk. 2 og 3, at der i medfør af Schengenkon-

ventionens artikel 18 kan udstedes visum til længerevarende ophold med gyldighed

begrænset til Danmark (langtidsvisum), dog højst med en gyldighedsperiode på 1

år, til en udlænding, der er meddelt en af de typer af opholdstilladelser, som er

nævnt i bestemmelserne.

Efter udlændingelovens § 39, stk. 2, 2. pkt., kan udlændinge- og integrationsmini-

steren fastsætte nærmere regler om visum. I visumbekendtgørelsen, jf. bekendt-

gørelse nr. 419 af 4. april 2022 om udlændinges adgang til Danmark på grundlag af

visum, er der fastsat nærmere regler om visum.

Efter udlændingelovens § 47, stk. 4, kan udlændinge- og integrationsministeren ef-

ter aftale med udenrigsministeren fastsætte regler om, at private samarbejdspart-

nere på vegne af en dansk diplomatisk eller konsulær repræsentation kan varetage

opgaver med modtagelse og registrering af ansøgninger om visum, opholdstilla-

delse og arbejdstilladelse, herunder optage personfotografi og fingeraftryk, mod-

tage gebyr for ansøgningen samt yde vejledning om regler vedrørende visum, op-

holdstilladelse og arbejdstilladelse. Der kan ikke gives private samarbejdspartnere

kompetence til at afgøre konkrete sager om ansøgning om visum, opholdstilladelse

og arbejdstilladelse.

Efter udlændingelovens § 58 d, stk. 1, kan udlændinge- og integrationsministeren

fastsætte nærmere bestemmelser til gennemførelse af bl.a. reglerne i Schengen-

konventionen, VIS-forordningen og visumkodeksen.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Hvis Danmark tilslutter sig forslaget, kan det medføre behov for tilpasning af dansk

lovgivning.

Det vil forventeligt bl.a. skulle overvejes nærmere, om der vil være behov for at

justere udlændingelovens § 47, stk. 4, om, at udlændinge- og integrationsministe-

ren efter aftale med udenrigsministeren kan fastsætte regler om de opgaver, som

private samarbejdspartnere kan varetage, da forslaget til en nyaffattelse af artikel

43, stk. 5 og stk. 6, i visumkodeks sammenholdt med forslaget til en ny artikel 7e i

VIS-forordningen indebærer visse ændringer i forhold til de opgaver, som eksterne

tjenesteydere vil kunne varetage i forbindelse med Schengenvisumansøgninger.

Det vil forventeligt bl.a. også skulle overvejes, om der vil være behov for at ændre

visumbekendtgørelsen.

Side

6/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

Den foreløbige vurdering er, at forslaget om visumdigitalisering ikke vil have yder-

ligere lovgivningsmæssige konsekvenser.

Økonomiske konsekvenser

EU anslår, at omkostningerne i forbindelse med selve udviklingen og etableringen

af EU-visumansøgningsplatformen vil være på mellem ca. 254 mio. kr. og 309 mio.

kr. De årlige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger vil være på ca. 80-100 mio.

kr.

Da forslaget er omfattet af retsforbeholdet, bidrager Danmark i udgangspunktet

ikke til finansieringen heraf. Hvis Danmark vælger at tilslutte sig forslaget, vil Dan-

mark skulle bidrage til finansieringen, hvortil det bemærkes, at Danmarks finansie-

ringsandel er ca. 2 pct. af EU’s udgifter.

EU anslår endvidere, at etablering- og investeringsomkostningerne pr. medlemsstat

vil være på ca. 20-25 mio. kr. Når de nationale systemer er opdateret og tilsluttet,

vil det også være nødvendigt at vedligeholde de nye nationale systemer. De årlige

drifts- og vedligeholdelsesomkostninger pr. medlemsstat anslås af EU at være ca. 4

mio. kr. om året.

Implementering af Kommissionens forslag om digitalisering af visumproceduren vil

have væsentlige økonomiske konsekvenser for Danmark, idet forslaget indebærer

digitale ændringer til det eksisterende danske visumsystem. Det fremgår således af

forslaget, at hver medlemsstat skal tilslutte og ajourføre deres nationale systemer,

så de kan anvende tjenesterne i EU-platformen. De forventede omkostninger for

Danmark afhænger af, hvor omfattende de tekniske ændringer til det danske vi-

sumsystem bliver. Endvidere afhænger de forventede omkostninger af, hvordan

implementeringen planlægges i forhold til implementeringen af øvrige igangvæ-

rende Schengen it-projekter.

Det har på nuværende tidspunkt ikke været muligt at foretage et endeligt estimat

for de konkrete økonomiske og administrative konsekvenser. Det er forventningen,

at gennemførelse af forslaget vil have væsentlige økonomiske konsekvenser pri-

mært på Udlændinge- og Integrationsministeriets, Udenrigsministeriets og Justits-

ministeriets ressortområder. Forslaget vurderes at medføre behov for omfattende

it-udvikling og tilpasning af danske it-systemer, hvilket vil skulle afdækkes på et se-

nere tidspunkt i forbindelse med udarbejdelse af implementerings- og aktivitets-

plan.

Det bemærkes, at det fremgår af budgetvejledningen, at afledte nationale udgifter

som følge af EU-retsakter afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende

bevillingsramme.

Side

7/8

kom (2022) 0658 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om digitalisering af visumproceduren

Det bemærkes yderligere, at danske myndigheder har mulighed for at ansøge om

EU-midler til medfinansiering af projekter inden for visumdigitalisering via det dan-

ske program under EU’s instrument for finansiel

støtte til grænseforvaltning og vi-

sumpolitik (BMVI/IGFV) som led i EU’s flerårige finansielle ramme for 2021-2027.

Programmet administreres i Udlændinge- og Integrationsministeriet.

8. Høring

Forslaget er sendt i høring hos Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde

(SPAIS) den 20. maj 2022.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er ikke kendskab til andre landes holdninger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Fra dansk side er man overordnet positivt indstillet over for forslaget om visumdi-

gitalisering, som sigter mod at strømline og effektivisere visumansøgningsprocedu-

rerne for ansøgere og medlemsstater ved hjælp af digitale midler samt at øge sik-

kerheden i Schengenområdet ved at digitalisere ansøgningsproceduren og visum-

mærkaten.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

8/8