Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6

Europaudvalget 2021-22
Rådsmøde 3878 - RIA Bilag 5
Offentligt

SAMLENOTAT

vedrørende en sag under Udlændinge- og Integrationsministeriets ressort,

der forventes behandlet på et snarligt rådsmøde

Screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser. S. 2

KOM(2020) 612 endelig

= Sagen er ikke på dagsordenen for rådsmødet for retlige og indre anliggender den

9.-10. juni 2022, men forventes sat på dagsordenen for et snarligt rådsmøde med

henblik på generel indstilling.

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

Screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser

KOM(2020) 612 endelig

= Generel indstilling

Nyt notat

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en udbygning af Schengenreg-

lerne.

1. Resumé

Det franske formandskab har den 31. maj 2022 indikeret, at forslaget til forordning om scree-

ning af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser vil blive sat på et snarligt rådsmøde til

generel indstilling. Forslaget til screeningsprocedureforordning blev fremsat af Kommissionen

den 23. september 2020 som en del af Kommissionens forslag til en europæisk migrations- og

asylpagt. I forslaget lægger Kommissionen op til nye procedurer for hurtigt at kunne fastslå

status på irregulære migranter ved ankomst på den ydre grænse eller på medlemsstaternes

territorie. Forslaget skal således bidrage til at sikre, at alle tredjelandsstatsborgere, som på-

gribes ved de ydre grænser i forbindelse med ulovlig indrejse på medlemsstaternes område,

eller som pågribes inde på deres område efter at være indrejst på medlemsstaternes område

uden tilladelse, hurtigt (som udgangspunkt inden for 5 dage) bliver henvist til den rette proce-

dure, dvs. asylprocedure eller udsendelsesprocedure. Screeningen består desuden af et identi-

tetstjek, et sikkerhedstjek, et sundhedstjek, et sårbarhedstjek samt registrering af biometri i re-

levante registre. Efter forslaget skal medlemsstaterne sikre en uafhængig overvågningsmeka-

nisme, der skal overvåge overholdelsen af grundlæggende rettigheder. Sagen rejser ikke

spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet. Hvis Danmark tilslutter sig forslaget, vurderes det

at have lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2020) 612 endelig af 23. september 2020 fremsat forslag til Eu-

ropa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af screening af tredjelandsstatsborgere

ved de ydre grænser og om ændring af forordning (EF) nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU)

2018/1240 og (EU) 2019/817.

Forslaget til forordning er fremsat efter Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V,

artikel 77, stk. 2, litra b) og d). Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder derfor anven-

delse,

hvilket indebærer, at foranstaltningerne ikke vil være bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbe-

holdet”). Da forordningen imidlertid udgør en videreudvikling af Schengenreglerne, træffer Danmark inden seks måneder

efter vedtagelsen af forordningen afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokollens

artikel 4.

Side

2/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

Forslaget er fremsat som led i Kommissionens forslag til en ny pagt om migration og asyl og

blev fremsat sammen med fire andre forslag: Et forslag til en ny forordning om asyl- og migra-

tionsforvaltning, et forslag om ændring af forslaget fra 2016 om en forordning om asylproce-

durer, et forslag til forordning om håndtering af krisesituationer og force majeure samt et forslag

om ændring af forslaget fra 2016 om omarbejdning af Eurodac-forordningen.

Formandskabet har på baggrund af drøftelserne af forslaget i Rådet fremlagt en række kompro-

misforslag, og nærværende notat tager afsæt i det seneste kompromisforslag af 13. maj 2022.

Det franske formandskab har den 31. maj 2022 indikeret, at forslaget til forordning om scree-

ning af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser vil blive sat på Coreper-dagsordenen den

8. juni 2022 til generel indstilling.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 77, stk. 2, litra b) og d), i Traktaten om Den Euro-

pæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Artikel 77, stk. 2, litra b), vedrører udformning af en

politik til personkontrol og effektiv overvågning ved passage af de ydre grænser, og litra d) i

samme stykke vedrører udformningen af en politik med henblik på nødvendige tiltag til den

gradvise udvikling af et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Europa-Parlamentet træffer beslutning ved simpelt

flertal.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af for-

anstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokol-

len er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Dan-

mark, ligesom de ikke finder anvendelse

i Danmark (”retsforbeholdet”). Da forordningen ud-

bygger Schengenreglerne, skal Danmark i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stil-

ling inden seks måneder efter Rådets vedtagelse træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil

gennemføre forordningen i dansk ret.

3. Formål og indhold

3.1 Generelt

Med forslaget indføres en screeningsprocedure før tilladt indrejse, som skal gælde for alle tred-

jelandsstatsborgere, som pågribes ved de ydre grænser eller ilandsættes på en medlemsstats

område efter en eftersøgnings- og redningsaktion uden at opfylde indrejsebetingelserne. For-

slaget omfatter endvidere tredjelandsstatsborgere, der har søgt om international beskyttelse ved

en grænseovergang på den ydre grænse, uden at opfylde indrejsebetingelserne. Endelig omfatter

forslaget tredjelandsstatsborgere, der befinder sig på medlemsstaternes område, hvis det ikke

kan påvises, at de på lovlig vis har passeret en ydre grænse for at indrejse på medlemsstaternes

område. Formålet med screeningen er at bidrage til den nye samlede tilgang til migration og

Side

3/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

blandede strømme ved at sikre, at personers identitet, men også eventuelle sundheds- og sik-

kerhedsrisici hurtigt fastslås, og at personer omfattet af forslaget, hurtigt henvises til den rele-

vante asyl- eller tilbagesendelsesprocedure.

Forslaget har endvidere til formål:

- at øge sikkerheden i Schengenområdet ved at skabe ensartede regler for identifikation

af tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder indrejsebetingelserne som omhandlet i

Schengengrænsekodeks, og underkaste dem helbredstjek og sikkerhedskontrol ved de

ydre grænser,

- at præcisere, at indrejse ikke er tilladt for tredjelandsstatsborgere, medmindre de ud-

trykkeligt har fået tilladelse til indrejse efter en vurdering af indrejsebetingelserne, eller

når medlemsstaten beslutter at anvende særlige regler i individuelle tilfælde,

- at indføre et ensartet værktøj, med hvilket alle tredjelandsstatsborgere, der befinder sig

ved de ydre grænser uden at opfylde indrejsebetingelserne, eller som ilandsættes efter

en eftersøgnings- og redningsaktion, henvises til de relevante asyl- eller tilbagesendel-

sesprocedurer, og

- at skabe en EU-ramme til screening af tredjelandsstatsborgere, der er indrejst på med-

lemsstaternes område uden tilladelse, og som pågribes på deres område.

3.2. Anvendelsesområde og tidsfrister

3.2.1. Screening ved de ydre grænser

Screening skal ifølge forslaget finde anvendelse ved de ydre grænser for:

- tredjelandsstatsborgere, der pågribes i forbindelse med irregulær krydsning af den ydre

grænse uden at opfylde indrejsebetingelserne, udover tredjelandsstatsborgere, som

medlemsstater ikke er forpligtet til at optage biometri af ifølge Eurodac-forordningen,

- tredjelandsstatsborgere, der ilandsættes på en medlemsstats område efter en

eftersøgnings- og redningsaktion uden at opfylde indrejsebetingelserne, og

- tredjelandsstatsborgere, der søger international beskyttelse ved grænseovergangssteder

eller i transitområder uden at opfylde indrejsebetingelserne.

Under screeningen må de persongrupper, der fremgår ovenfor, ikke tillades indrejse på en med-

lemsstats område, og medlemsstaterne skal sikre, at personer omfattet af screeningen står til

myndighedernes rådighed under hele proceduren.

Screeningen af disse grupper skal generelt foretages på steder ved eller i nærheden af de ydre

grænser eller ved andre bestemte steder på territoriet. Screeningen skal foretages hurtigst muligt

og afsluttes senest 5 dage efter pågribelse, ilandsætning eller fremmøde ved grænseovergangen.

Side

4/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

Under ekstraordinære omstændigheder, hvor et uforholdsmæssigt stort antal tredjelandsstats-

borgere skal screenes samtidig, hvilket i praksis gør det umuligt at afslutte screeningen inden

for denne frist, kan fristen på 5 dage forlænges med op til yderligere 5 dage.

Hvis tidsfristen ikke overholdes, bliver screeningen afsluttet, og den pågældende udlænding

skal herefter henvises til den relevante procedure. Hvor nødvendigt skal uafsluttede dele af

proceduren færdiggøres under den efterfølgende procedure.

3.2.2. Screening af tredjelandsstatsborgere, der pågribes på medlemsstaternes område

Screening skal ifølge forslaget også finde anvendelse for tredjelandsstatsborgere, der pågribes

på en medlemsstats område, hvis der er tegn på, at de pågældende personer ved indrejse har

unddraget sig ind- og udrejsekontrol ved de ydre grænser.

Screeningen af denne gruppe skal foretages på et passende sted inden for en medlemsstats om-

råde, og medlemsstaterne skal sikre, at personer omfattet af screeningen står til myndighedernes

rådighed under hele proceduren. Screeningen skal foretages hurtigst muligt og afsluttes inden

for 5 dage.

3.2.3. Undtagelser til screeningsproceduren.

Det er ikke hensigten, at screeningen skal finde anvendelse for personer, der opfylder indrejse-

betingelserne i artikel 6 i forordning (EU) 2016/399 (Schengengrænsekodeks). Hvis det under

screeningen viser sig, at de pågældende tredjelandsstatsborgere opfylder disse betingelser, bør

screeningen straks ophøre, og tredjelandsstatsborgeren bør gives tilladelse til indrejse på med-

lemsstatens område. Dette gælder også, hvis medlemsstaten kan eller er forpligtet til at anvende

en undtagelse for så vidt angår indrejsebetingelserne, jf. artikel 6, stk. 5, i Schengengrænseko-

deks.

Screening finder heller ikke anvendelse for tredjelandsstatsborgere, der bliver pågrebet på en

medlemsstats område, og hvis tilladelse til ophold er udløbet (f.eks. for en person, som er for-

blevet efter udløbet af et visum eller en udstedt opholdstilladelse). Det skyldes, at denne gruppe

har været underlagt ind- og udrejsekontrol ved ankomsten til Schengenområdet.

3.3. Screeningens indhold

Screeningen foreslås med forslaget at omfatte:

- et sårbarhedstjek,

- et indledende helbredstjek, medmindre kvalificeret sundhedspersonale vurderer, at dette

ikke er nødvendigt,

- et identitetstjek sammenholdt med oplysninger i europæiske databaser,

- registrering af biometriske oplysninger (dvs. oplysninger om fingeraftryk og ansigtsbil-

lede) i relevante databaser, såfremt det endnu ikke er sket,

Side

5/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

et sikkerhedstjek gennem forespørgsel i relevante nationale databaser og EU-databaser,

navnlig Schengen-informationssystemet (SIS), for at verificere, at den pågældende per-

son ikke udgør en trussel mod den indre sikkerhed,

udfyldelse af en screeningformular, som de kompetente myndigheder skal udfylde ved

afslutningen af screeningen, og

efterfølgende henvisning til den relevante asyl- eller tilbagesendelsesprocedure.

3.4. Assistance fra Frontex og EU's Asylagentur

Det foreslås, at de nationale myndigheder under screeningen kan bistås eller støttes af eksperter

eller forbindelsesofficerer og hold, der indsættes af Det Europæiske Agentur for Grænse- og

Kystbevogtning (Frontex) og Det Europæiske Asylagentur, inden for rammerne af deres an-

svarsområder.

3.5. Grundlæggende rettigheder

Ifølge forslaget skal de berørte personers grundlæggende rettigheder beskyttes ved hjælp af en

uafhængig overvågningsmekanisme, der sikres af medlemsstaterne. Mekanismen skal sikre

overholdelse af EU- og folkeretten og chartret om grundlæggende rettigheder, herunder i for-

bindelse med adgang til asylproceduren og princippet om non-refoulement.

EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder skal ifølge forslaget yde generel vejledning til

medlemsstaterne i forbindelse med sikring af en sådan uafhængig overvågningsmekanisme for

grundlæggende rettigheder i forbindelse med screeningen.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har henvist til, at målene for nærværende forslag ikke i tilstrækkelig grad kan

opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den på-

tænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan. Det skyldes, at de vedrører

personkontrol ved de ydre grænser og effektiv overvågning af passage af de ydre grænser, hvil-

ket er i alle medlemsstaters interesse, idet det bør bidrage til at bekæmpe ulovlig indvandring

og menneskehandel og forebygge enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed, of-

fentlige orden, offentlige sundhed og internationale forbindelser.

Derudover har Kommissionen henvist til, at de foreslåede foranstaltninger supplerer de eksiste-

rende regler om grænsekontrol ved de ydre grænser, der er fastsat i Schengengrænsekodeks, og

andre foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 77, stk. 2, litra b), i TEUF. De bidra-

ger til at opretholde området uden kontrol ved de indre grænser, idet de forbedrer de kompetente

myndigheders oversigt over, hvem der passerer de ydre grænser, og bidrager til en mere effektiv

fastlæggelse af den procedure, der skal anvendes for de pågældende tredjelandsstatsborgere.

Side

6/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

Unionen kan derfor vedtage de foreslåede foranstaltninger i overensstemmelse med nærheds-

princippet.

Nærhedsprincippet vurderes på denne baggrund at være opfyldt.

6. Gældende dansk ret

Ved Schengenkonventionens ikrafttræden i Danmark den 25. marts 2001 indtrådte Danmark i

det praktiske Schengensamarbejde. Schengensamarbejdets formål er at skabe et fælles område

uden indre grænser, og udgangspunktet for Schengensamarbejdet er en ophævelse af person-

kontrollen ved de fælles indre grænser inden for Schengenområdet suppleret med fælles regler

for passage af Schengenområdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelandsstatsborgere.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse

af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage med senere ændringer (Schengengrænse-

kodeks) fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer Schengen-

områdets ydre grænser, ligesom den indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at per-

soner ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem medlemsstaterne. De nødven-

dige ændringer af dansk ret som følge af vedtagelsen af Schengengrænsekodeks blev oprinde-

ligt gennemført i dansk lovgivning ved lov nr. 301 af 19. april 2006.

De foreslåede foranstaltninger i Kommissionens forslag til forordning om indførelse af scree-

ning af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser supplerer de eksisterende regler om græn-

sekontrol ved de ydre grænser, der er fastsat i Schengengrænsekodeks.

Kontrollen med udlændinges indrejse, ophold og udrejse mv. reguleres af udlændingelovens

kapitel 7. Det følger af udlændingelovens § 38, stk. 1, som ændret senest ved lov nr. 738 af 8.

juni 2018, at ved grænsen til et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen, skal ind- og

udrejsekontrol finde sted i medfør af Schengengrænsekodeks’ artikel 7 og 8.

Udlændingelovens §§ 40 a og 40 b, indeholder bestemmelser om optagelse af biometri (finger-

aftryk og personfotografi) af udlændinge samt om anvendelse og opbevaring af disse oplysnin-

ger.

Efter Eurodac-forordningen, der blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 323 af 18. maj 2005,

er medlemsstaterne forpligtet til at optage fingeraftryk mv. af asylansøgere og udlændinge, som

er indrejst ulovligt i Schengenområdet, til en fælles europæisk database.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil alene have lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser, hvis Danmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks

stilling inden seks måneder efter forslagets vedtagelse træffer afgørelse om, at Danmark vil

Side

7/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

gennemføre forordningen i dansk ret. En sådan gennemførelse vurderes at have lovgivnings-

mæssige konsekvenser, herunder ved ændringer af udlændingeloven, bl.a. i forhold til bestem-

melser om kontrollen med udlændinges indrejse og relevante myndigheders kompetence.

Økonomiske konsekvenser

Kommissionen angiver, at forslaget til forordning har virkninger for EU-budgettet. De samlede

finansielle ressourcer, der er nødvendige for at støtte gennemførelsen af dette forslag, anslås at

beløbe sig til ca. 418 mio. EUR på EU-niveau i perioden 2021-2027. Kommissionen har anført,

at der er mulighed for medfinansiering af

omkostningerne under EU’s instrument for grænser

og visum (BMVI). BMVI-midlerne

er allerede afsat under EU’s flerårige finansielle ramme

(MFF) for 2021-2027.

Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU’s budget.

Forslaget indeholder ikke elementer om etablering af særlige it-løsninger hverken nationalt eller

på europæisk plan til at understøtte screeningen. Screeningen skal dog bl.a. omfatte identifika-

tion, registrering af biometriske oplysninger samt sikkerhedskontrol i relevante nationale og

europæiske databaser. Det kan derfor ikke udelukkes, at implementering af forslaget vil med-

føre nationale it-omkostninger, såfremt der bliver behov for nationale it-løsninger, der under-

støtter adgange for de relevante myndigheder til søgninger og registreringer i relevante danske

og europæiske databaser, i det omfang de ikke allerede findes. Såfremt den i forslaget omtalte

”screeningformular” skal udarbejdes nationalt og digitaliseres, kan dette også medføre natio-

nale it-omkostninger til implementeringen.

På baggrund af det foreliggende forslag er det ikke muligt nærmere at estimere disse eventuelle

omkostninger, samt hvilke myndigheder der evt. kommer til at bære dem.

et bemærkes, at

afledte nationale udgifter som følge af EU-retsakter afholdes inden for de berørte ministeriers

eksisterende bevillingsramme, jf. budgetvejledningens bestemmelser herom.

Der vil blive iværksat et arbejde med henblik på en nærmere vurdering af de økonomiske kon-

sekvenser, herunder et foreløbigt skøn over danske udgifter til bl.a. udvikling af de nationale

systemer, såfremt det vurderes, at der er behov for disse.

8. Høring

Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde (SPAIS) er i november 2020 blevet fore-

lagt samlenotat om den samlede migrations- og asylpagt. Endvidere har grund- og nærhedsno-

tatet om forslaget i november 2020 været forelagt udvalget. Sagen er endvidere forelagt speci-

aludvalget den 1. juni 2022.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til

forslaget.

Side

8/9

Rådsmøde nr. 3878 (retlige og indre anliggender) den 9.-10. juni 2022 - Bilag 5: Supplerende samlenotat vedr. rådsmøde RIA 9-10/6 - pk.t 19

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen er overordnet positiv over for Kommissionens udspil, herunder styrkelsen af de

ydre grænser. Det er vigtigt at sikre en mere effektiv identifikation af personer, der har behov

for international beskyttelse, samt en mere effektiv tilbagesendelse af personer, der ikke har

behov for beskyttelse. Der er behov for at sikre, at forslaget kan bidrage til at sikre en begræns-

ning af sekundær bevægelser inden for EU, og at sundhedstjekket ikke formaliseres unødven-

digt.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Folketingets Europaudvalg (FEU) er den 9. december 2020 forud for rådsmødet (retlige og

indre anliggender) den 14. december 2020 blevet forelagt den samlede migrations- og asylpagt,

herunder forslaget om screening. Endvidere er grund- og nærhedsnotat om forslaget oversendt

til FEU den 30. november 2020.

Side

9/9