Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
EUU Alm.del Bilag 434
Offentligt
Notat om sommerhusprotokollen og mulighederne for at skærpe
kontrollen og sagsbehandlingen
Indholdsfortegnelse
1. Opdraget
2. Sommerhusprotokollens baggrund og de senere drøftelser om dens
rækkevidde
2.1. Tiden frem til indførelsen af sommerhusprotokollen
2.2. Sommerhusprotokollen og senere overvejelser om at ændre reglerne om
erhvervelse af sommerhuse
3. Sommerhusprotokollens betydning
4. Sommerhusprotokollens fortolkning belyst ved domspraksis
4.1. Sager om sommerhusprotokollen
4.2. Sager vedrørende den østrigske undtagelse for sommerhuse
4.2.1.
Konle-dommen
4.2.2. Senere sager der bekræfter Konle-formularen
4.3. Sager om art. 64, stk. 1, TEUF
4.3.1. Art. 64, stk. 1, TEUF og koblingen til
sommerhusprotokollen
4.3.2. Undtagelser fortolkes strengt
4.3.3. Lempelse eller fjernelse af restriktioner
4.3.4. Ændringer der hviler på nye principper eller som indfører
nye procedurer
4.3.4.1. Hvilke ændringer hviler på nye principper eller
indfører nye procedurer?
4.3.4.2. Konsekvensen af at indføre nye principper og
nye procedurer
4.4. Andre sager om standstill-klausuler
5. Sammenfattende om protokollens rækkevidde og mulighederne for at skærpe
den danske praksis
5.1. Skæringsdatoen den 1. november 1993
5.2. Lempelser i de danske regler
5.3. Ændringer der falder uden for Konle-formularen
5.4. Særligt om muligheden for at skærpe dansk ret
5.5. Konsekvenserne af en ændring uden for Konle-formularen
6. Konklusioner
1
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0002.png
1. Opdraget
Undertegnede er af Justitsministeriet blevet anmodet om at vurdere mulighederne for
at ændre den eksisterende praksis for at indrømme udlændinge tilladelse til at
erhverve sommerhuse i Danmark efter dispensationshjemlen i Lov om erhvervelse af
fast ejendom (Erhvervelsesloven).
1
Mere specifikt ønskes en undersøgelse af
mulighederne for at skærpe kontrollen med ansøgernes oplysninger eller på anden
måde skærpe sagsbehandlingen inden for rammerne af sommerhusprotokollen. En
ekstern vurdering af dette forhold blev stillet Europaudvalget i udsigt i brev fra
Justitsministeriet dateret den 30. juni 2022.
Jeg forstår opdraget således, at man ønsker en vurdering af, hvorvidt
sommerhusprotokollen gør det muligt at skærpe kontrollen eller på anden måde
skærpe den eksisterende sagsbehandling, når det gælder tilladelse til udlændinges
erhvervelse af sommerhuse i Danmark. Da opgaven således består i at vurdere
mulighederne for en skærpelse, har jeg ikke fundet behov for at foretage en
undersøgelse af den eksisterende dispensationspraksis samt den eksisterende kontrol,
idet jeg alene forholder mig til spørgsmålet om hvorvidt sommerhusprotokollen er til
hinder for en skærpet kontrol eller sagsbehandling.
Rækkevidden af sommerhusprotokollen rejser også en række spørgsmål i relation til
reguleringen af anvendelse af sommerhuse, men disse problemstillinger inddrages
alene i det omfang, de er relevante for at besvare opdraget.
Til brug for nærværende notat har jeg undersøgt relevante love og forarbejder, danske
domme og EU-domme samt den foreliggende litteratur. Alt det materiale, der indgår,
er offentligt tilgængelige kilder, bortset fra to notater udarbejdet af
Kammeradvokaten om hhv. planlovens § 40 og § 41 dateret den 2. maj 2000 og den
20. oktober 2004. Disse to notater har jeg fået stillet til rådighed af Justitsministeriet.
Nærværende vurdering er disponeret således, at der først redegøres for baggrunden
for sommerhusprotokollen og den diskussion, der hidtil har været omkring denne.
Dernæst vurderes det kort, hvordan de eksisterende danske regler kan krænke EU-
retten, hvis sommerhusprotokollen ikke fandtes, og i tilslutning hertil analyseres
rækkevidden af sommerhusprotokollen på baggrund af praksis fra EU-Domstolen.
2
Dette munder ud i en drøftelse af mulighederne for at skærpe både kontrollen og
sagsbehandlingen. En sammenfatning af vurderingens konklusioner findes til sidst.
1
2
Lov nr. 265 af 21/03/2014.
EU-Domstolens har siden Lissabon-traktatens ikrafttræden officielt været benævnt Den Europæiske Unions
Domstol. I det følgende bruges betegnelsen EU-Domstolen om instansen både før og efter Lissabon-traktatens
ikrafttræden.
2
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0003.png
2. Sommerhusprotokollens baggrund og de senere drøftelser om dens
rækkevidde
2.1. Tiden frem til indførelsen af sommerhusprotokollen
Før den danske indtræden i det daværende EF havde man taget skridt til at regulere
erhvervelse af fast ejendom, herunder sommerhuse. Hjørnestenen i denne regulering
var Lov om erhvervelse af fast ejendom (Erhvervelsesloven) fra 1959, som bestemte,
og stadig bestemmer, at personer, der ikke har bopæl i Danmark og ej heller tidligere
har haft bopæl i landet i et tidsrum af i alt 5 år, kun kan erhverve adkomst til fast
ejendom her i landet med Justitsministerens tilladelse.
3
Det fremgår af forarbejderne
til bestemmelsen, at fordi befolkningstætheden kun efterlader meget begrænsede
arealer, der kan benyttes som ferieområder for befolkningen, anser man det for
rimeligt, at personer, der er bosat her i landet, får en fortrinsret til at erhverve fast
ejendom. Selvom sigtet var at regulere adgangen til sommerhuse, lod man
reguleringen omfatte erhvervelse af al fast ejendom, fordi det for det første ville være
svært at afgrænse, hvad der udgør sommerhuse, og fordi de hensyn, der ligge bag, at
give landets borgere fortrinsret i større eller mindre omfang, gør sig gældende ved al
fast ejendom.
4
Forarbejderne slår ydermere fast, at loven ikke angiver nærmere retningslinjer for,
hvornår Justitsministeriet skal
give tilladelse til erhvervelse, men det ”må
forventes, at
ordningen vil blive administreret liberalt.”
Det tilføjes, at forslaget
”navnlig
kunne få
betydning ved den mulighed, det giver for at forhindre, at opkøb af fast ejendom fra
personer eller selskaber m.m. hjemmehørende i udlandet tager for stort omfang i
almindelighed eller på bestemte områder.”
5
Justitsministeriet har udviklet en praksis,
hvorefter der alene gives dispensation, hvis en person har en stærk tilknytning til
Danmark. Dette sker ud fra en samlet vurdering, som tager hensyn til tidligere ophold
i Danmark, særlig familiemæssig, erhvervsmæssig, kulturel og økonomisk tilknytning
til Danmark og speciel tilknytning til den ejendom, der ønskes erhvervet.
6
Umiddelbart forud for tiltrædelsen til EF blev der tilføjet hjemmel til at indføre regler
der undtager statsborgere og visse selskaber fra andre medlemsstater fra at opfylde
bopælskravet.
7
Udmøntningen af denne hjemmelsbestemmelse findes i dag i
Erhvervelsesbekendtgørelsen.
8
Bekendtgørelsen gør en række undtagelser for
3
Se nu Erhvervelsesloven, lov nr. 265 af 21/3/2014, § 1, stk. 1. I dag er kompetencen til at indrømme
dispensation overladt til Civilstyrelsen.
4
Jf. forslag til lov om erhvervelse af fast ejendom, FT 1959-60, Tillæg A, sp. 287-288.
5
Jf. FT 1959-60, Tillæg A, sp. 288-289.
6
Civilstyrelsen har redegjort for den eksisterende praksis i brev til Justitsministeriet dateret den 24/06/2022 og
en tidligere redegørelse for samme findes i Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 95, 29/08/2014.
7
Hjemlen fandtes i Tiltrædelseslovens § 4, lov nr. 447 af 11/10/1972 og nu også Erhvervelseslovens § 1, stk. 3.
8
Nu bekendtgørelse nr. 764 af 18/09/1995, Bekendtgørelse om erhvervelse af fast ejendom for så vidt angår
visse EF-statsborgere og EF-selskaber samt visse personer og selskaber fra lande, der har tiltrådt aftalen om Det
Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (Erhvervelsesbekendtgørelsen).
3
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0004.png
statsborgere fra andre EU/EØS-medlemsstater, for så vidt disse er arbejdstagere i
Danmark, eller personer og selskaber fra EU/EØS-medlemsstater, der udøver den fri
etableringsret eller gør brug af retten til at udveksle tjenesteydelser. Senere har man
tilføjet, at også ikke-erhvervsaktive EU/EØS-borgere,
der har opholdsret efter EU’s
regler herom, vil kunne erhverve en fast ejendom uden at opfylde bopælskravet.
9
De
nævnte personer skal ikke opfylde Erhvervelseslovens bopælskrav, hvis de enten
erhverver en helårsbolig eller erhverver fast ejendom, der er en forudsætning for at
udøve selvstændig virksomhed eller levere tjenesteydelser.
10
Selvom der således gives
visse indrømmelser til personer og selskaber fra andre EU/EØS-medlemsstater, vil de
normalt ikke omfatte en ret til at erhverve et sommerhus i Danmark.
Erhvervelsesloven og Erhvervelsesbekendtgørelsen var (og er) de centrale regelsæt,
der regulerede betingelserne for
erhvervelse
af fast ejendom, men disse suppleres af
regler, der regulerede
anvendelsen
af sommerhuse. Der er således et forbud mod, at
en bolig i et sommerhusområde anvendes til helårsbolig.
11
Dette er kombineret med
et forbud mod erhvervsmæssig udlejning.
12
Det følger af forarbejderne til sidstnævnte
lovændring, at formålet med dette forbud var at begrænse den yderligere
efterspørgsel efter jord til privat rekreativ udnyttelse som medlemskabet af EF
forventes at skabe. Således håbede man bl.a. at begrænse efterspørgslen efter jord
med henblik på erhvervsmæssig udnyttelse, f.eks. i form af sommerhuskolonier til
udlejning.
13
Forbuddet mod erhvervsmæssig udlejning fortolkes således, at hvis man
alene ejer et eller to sommerhuse kan man udleje disse så længe man overholder
reglerne om at sommerhusene ikke må bruges som helårsbolig.
14
Efter den danske tiltrædelse til EF blev det ovennævnte værn udsat for pres pga.
udviklingen af EF/EU-retten. I første omgang betød liberaliseringen af kapitalens fri
bevægelighed, at det var nødvendigt at få indført et forbehold om, at denne
liberalisering ikke påvirkede den eksisterende nationale lovgivning om erhvervelse af
ejendomme, der ikke er helårsbolig.
15
Formålet var at afskære udenlandske
statsborgere og selskaber fra at erhverve danske sommerhuse som en investering
beskyttet af kapitalens fri bevægelighed i de tilfælde, hvor investorerne ikke opfyldte
9
Erhvervelsesbekendtgørelsens § 2.
Erhvervelsesbekendtgørelsens § 3.
11
Dette blev oprindeligt indført i lov nr. 288 af 26/06/1975, § 7a og findes i dag i Planlovens § 40, stk. 1, jf. lov
nr. 1157 af 01/07/2020. Før denne lovændring i 1975 fulgte tilsvarende begrænsninger af bygningsvedtægter.
12
Jf. dette blev indført i sommerhusloven, som blev indført i 1972 og således umiddelbart inden den danske
tiltrædelse, jf. lov nr. 267 af 07/07/1972, § 1. Forbuddet findes stadig i sommerhusloven jf. nu lov nr. 949 af
03/07/2013, § 1. Der er i lovens § 2 hjemmel til at fravige dette forbud, men hjemlen bruges meget sjældent,
hvilket også var forudset, da loven blev indført jf. forslag til sommerhuslov fremsat 09/02/1972, FT 1971-72,
Tillæg A, sp. 1961.
13
Jf. forslag til sommerhuslov fremsat 09/02/1972, FT 1971-72, Tillæg A, sp. 1959.
14
Reglerne er en smule mere komplicerede end angivet i teksten, se nærmere Erhvervsstyrelsens vejledning om
udlejning af sommerhuse m.v., vejledning nr. 9035 af 08/01/2021.
15
Jf. Kapitalliberaliseringsdirektivet, Direktiv 88/361/EØF af 24/08/1988, Artikel 6, stk. 4.
10
4
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0005.png
de danske krav om bopæl. Da man et par år efter begyndte at liberalisere ikke-
erhvervsdrivendes adgang til at udøve fri bevægelighed, fik man også her indføjet
undtagelser, som sikrede, at direktiverne ikke berører gældende ret om erhvervelse af
sekundærboliger.
16
Hensigten var at sikre, at disse personer ikke havde mulighed for
at erhverve sommerhuse i Danmark uden først at have bopæl i landet (eller havde fået
dispensation fra kravet).
Maastricht-traktaten medførte, at man ville sikre både kapitalens fri bevægelighed og
unionsborgernes (dvs. også de ikke-erhvervsaktive personers) fri bevægelighed
gennem traktaten. Dette betød, at de undtagelser for erhvervelse for sommerhuse
som man havde sikret gennem de ovennævnte direktiver ikke på sigt ville være
tilstrækkelige.
17
Derfor fik man forhandlet en særlig protokol (oprindelig protokol 16,
nu protokol nr. 32), der bestemmer:
18
”Uanset bestemmelserne i traktaterne kan Danmark
opretholde den gældende
lovgivning om erhvervelse af ejendomme, der ikke er helårsboliger.”
Den danske protokol indebærer en undtagelse, der gælder på traktatniveau, jf. således
den nuværende art. 51 TEUF. Desuden er der tale om en permanent undtagelse, der
gælder så længe Danmark opfylder dens forudsætninger, jf. herom nedenfor, og så
længe man ikke ophæver protokollen. Andre medlemsstater har fået lignende
undtagelser for erhvervelse af sommerhuse, men normalt kun for en kortere
overgangsperiode.
19
Dette gør således det danske forbehold til noget særligt, og derfor
omtales det undertiden som det femte forbehold.
Protokollen tillader at Danmark opretholder eksisterende lovgivning, som var
gældende den 1. november 1993, da Maastricht-traktaten trådte i kraft. Heraf følger
også, at det er uden betydning hvilke regler der eksisterede før denne dato. Selvom
man således har haft en strengere lovgivning eller en strengere dispensationspraksis
før denne dato, giver sommerhusprotokollen ikke mulighed for at vende tilbage til en
16
Jf. således Opholdsdirektivet for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet
(pensionister), Direktiv 90/365/EØF, Artikel 2, stk. 3 og Opholdsdirektivet (for restgruppen), Direktiv
90/364/EØF, Artikel 2, stk. 3. Der blev ikke indsat et tilsvarende forbehold i det direktiv, der regulerede
opholdsret for studerende, jf. oprindeligt Direktiv 90/366/EØF.
17
Man havde dog ved formuleringen af Artikel 21 TEUF (tidligere art. 18 TEF) sikret at, unionsborgernes fri
bevægelighed var underlagt de begrænsninger, der var fastsat i traktaten og gennemførelsesbestemmelserne
hertil. Det ville således være muligt at sikre en undtagelse ved et direktiv således som det på dette område var
sket hidtil, men det var også klart, at en sådan undtagelse kunne ændres eller ophæves af EU-lovgiver. Derfor
var sommerhusprotokollen også på dette område vigtig.
18
Se hertil også Poul Skytte Christoffersen: Konferencen vedrørende Traktaten om den Europæiske Union, 1992,
s. 69-70.
19
Der blev således lavet overgangsordninger på 5 år for Sverige, Finland og Østrig da disse lande blev optaget i
1995. Ved udvidelsen i 2004 fik følgende lande en overgangsordning på mellem 5-10 år: Cypern, Tjekkiet, Ungarn
og Polen. Malta fik ved samme lejlighed indrømmet en permanent undtagelse.
5
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0006.png
sådan strengere retstilstand. Omvendt er det også uden betydning for protokollen, at
man måske tidligere har haft en mere lempelig retstilstand på området.
2.2. Sommerhusprotokollen og senere overvejelser om at ændre reglerne
om erhvervelse af sommerhuse
Efter dens indførsel har rækkevidden af sommerhusprotokollen været genstand for
diskussion ved forskellige lejligheder. Enkelte gange har det været overvejet at justere
reglerne om erhvervelse af sommerhuse:
I 2012 og igen i 2016 fremsatte en række folketingsmedlemmer et forslag til
folketingsbeslutning om afskaffelse af sommerhusreglen.
20
Baggrunden var, at de
pågældende folketingsmedlemmer fandt, at reglen var dobbeltmoralsk bl.a. fordi der
ikke var noget til hinder for, at danskere kunne købe sommerhus i andre
medlemsstater. Begge beslutningsforslag blev forkastet.
I regeringsgrundlaget for VKLA-regeringen fra november 2016 fremgik det at man ville
undersøge, om man kunne lave et forsøg, hvor "særligt udvalgte områder" i landet
undtages for reglerne om udlændinges erhvervelse af sommerhuse. Forslaget blev
aldrig udmøntet i et konkret forslag, om end det fremgår af et ministerspørgsmål, at
regeringen var i dialog med Kommissionen om hvorvidt det var muligt inden for
rammerne af sommerhusprotokollen.
21
Den 12. oktober 2018 fremsatte en række folketingspolitikere forslag til en
folketingsbeslutning om at indføre en politisk bestemt kvote på 0-20 dispensationer
om året.
22
Baggrunden herfor var, at man mente, at Justitsministeriet gav for mange
dispensationer og dermed havde udvandet det bopælskrav, der var
Erhvervelseslovens udgangspunkt. I en beretning fra Europaudvalget fra den 8. februar
2019 pålagde et flertal af udvalget regeringen
”hurtigst
muligt at sikre, at der sker et
væsentlig fald i antallet af dispensationer, f.eks. ved at indføre retningslinjer og
kriterier, der ikke fraviger sommerhusprotokollens krav om reel, fast og varig bopæl i
Danmark som en forudsætning for at give dispensation til udlændinges køb af danske
sommerhuse.”
23
Justitsministeriet fulgte op på denne opfordring i skrivelse af 12.
marts 2020 til Europaudvalget, hvori ministeriet redegjorde for, at det havde skærpet
kontrollen med de oplysninger ansøger angav om den særlige tilknytning til Danmark.
Mens der tidligere som udgangspunkt ikke var sket nogen prøvelse af ansøgningerne,
ville man nu stille krav om indsendelse af dokumentation for rigtigheden af
oplysninger om bl.a. tidligere ophold. Formålet med den skærpede kontrol var at sikre,
at der ikke gives flere tilladelser end nødvendigt, men det var ifølge ministeriet
20
21
Beslutningsforslag B 40, folketingsåret 2012-13 samt beslutningsforslag B 71 folketingsåret 2015-16.
Jf. Justitsministerens svar på spørgsmål 309 fra folketingsmedlem Tilde Bork, dateret 07/12/2016.
22
Jf. 2018/1 BSF 19.
23
Jf. 2018/1 BRB 19, Beretning over Forslag til folketingsbeslutning om et årligt kvoteloft på 0-20 dispensationer
for køb af sommerhuse i Danmark, når bopælspligten ikke er opfyldt.
6
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0007.png
usikkert, om kontrollen ville føre til et fald i antallet af tilladelser. Det var
Justitsministeriets opfattelse, at en sådan skærpelse kunne ske inden for rammerne af
sommerhusprotokollen, mens en skærpelse af betingelserne for at få dispensation
ville falde uden for rammerne af protokollen. En redegørelse for behandling af
ansøgninger udarbejdet af Civilstyrelsen og dateret 24. juni 2022 angiver, at det
skærpede dokumentationskrav, som blev indført i 2020, kun har haft betydning i
enkelte tilfælde. En notits om reglerne for udlændinges erhvervelse af sommerhuse i
Danmark udarbejdet af Justitsministeriet den 29. marts 2022 citerer ydermere
Civilstyrelsen for at antage, at kravet om dokumentation ikke selvstændigt har medført
et fald i antallet af tilladelser.
Som en opfølgning på beslutningsforslaget fra 2018 besluttede man på et møde
afholdt den 30. marts 2022 mellem den daværende justitsminister og EU-ordførende,
at indhente en ekstern vurdering, der skulle undersøge muligheden for at skærpe
kontrollen med ansøgernes oplysninger eller på anden måde skærpe
sagsbehandlingen inden for rammerne af sommerhusprotokollen.
For fuldstændighedens skyld skal det også nævnes, at man et par gange har vurderet
sommerhusprotokollens betydning for at ændre reglerne om
anvendelse
af
sommerhuse.
I 1999 blev Kammeradvokaten anmodet om at foretage en vurdering af, hvorvidt det
var muligt at præcisere Planlovens § 40, som bestemmer, at sommerhuse ikke må
anvendes til helårsboliger. Kammeradvokaten anbefalede, at man ikke ændrede den
eksisterende lovgivning, idet han var af den opfattelse, at sommerhusprotokollen også
dækkede disse regler og enhver lempelse af Planlovens § 40, således at den tillod
yderligere beboelse, ville medføre en risiko for, at sommerhusprotokollen herefter
ikke dækkede denne.
24
Man undlod dengang at ændre reglerne, men efterfølgende er
der sket en ændring af praksis, således at man i dag tillader, at man benytter
sommerhus (eller udlejer samme) i op til 41 uger om året.
25
I 2004 blev der fremsat forslag om at ændre ejertidskravet i Planlovens § 41 således,
at pensionister kunne bosætte sig hele året i sommerhuse de havde ejet 3 år, modsat
de 8 år der krævedes efter de daværende regler.
26
Kammeradvokaten blev anmodet
om at vurdere, om det var muligt at ændre Planlovens § 41 ved at nedsætte
ejertidskravet, uden at dette ville udfordre sommerhusprotokollen.
Kammeradvokaten konkluderede, at Planlovens § 41 var en del af den værnlovgivning,
der skulle beskytte danske sommerhuse, og en ændring af disse regler kunne derfor
betyde, at Planloven ikke længere blev dækket af protokollen, og ydermere at
24
25
Jf. Kammeradvokatens Redegørelse for Planlovens § 40 og Sommerhusprotokollen, dateret 02/05/2000.
Den eksisterende fortolkning af reglerne fremgår af Erhvervsstyrelsens vejledning om udlejning af
sommerhuse m.v., vejledning nr. 9035 af 08/01/2021.
26
Jf. Forslag til lov om ændring af lov om planlægning, fremsat 16/04/2004.
7
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0008.png
protokollens undtagelse bortfaldt. Derfor anbefalede Kammeradvokaten, at man ikke
ændrede på ejertidskravet. På denne baggrund anbefalede regeringen, at en ændring
blev opgivet.
27
Senere i 2017 gennemførte man dog alligevel en ændring af Planlovens
§ 41 hvorved ejertidskravet blev nedsat til 1 år.
28
I forarbejderne til loven
anføres: ”De
foreslåede udvidelser af anvendelsen af sommerhuse vil ikke have betydning for
opretholdelsen af de gældende regler om erhvervelse af ferieboliger i Danmark, jf. lov
om erhvervelse af fast ejendom, som senest bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr.
265 af 21. marts 2014, og giver på den baggrund ikke anledning til overvejelser i
forhold til protokol af 1992 om ejendomserhvervelse i Danmark
(sommerhusprotokollen).”
29
I modsætning til Kammeradvokaten har man således
ment, at reglerne om anvendelse af sommerhus ikke omfattes af
sommerhusprotokollen og derfor kunne de ændres, uden at det betyder, at
protokollen bortfalder.
30
Opdraget i nærværende notat vedrører mulighederne for at ændre reglerne om
tildeling af dispensation til udlændinge, og vedrører således begrænsninger på
erhvervelse og ikke begrænsninger på anvendelse. Derfor er de sidstnævnte
problemstillinger mindre relevante for nærværende notat.
3. Sommerhusprotokollens betydning
Sommerhusprotokollen giver Danmark mulighed for at fastholde regler, der er i
konflikt med andre dele af EU-retten. For at vurdere betydningen af
sommerhusprotokollen er det således relevant at vurdere, om de eksisterende regler
om erhvervelse af sommerhuse i Danmark er i strid med dele af EU-retten.
31
Det er
dog forholdsvis ukontroversielt, at der eksisterer en sådan konflikt, og derfor skal
spørgsmål alene berøres kort.
På det tidspunkt hvor Danmark tiltræder EF, synes man at have antaget, at
statsborgere og selskaber fra andre medlemsstater, der enten er arbejdstagere eller
selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, alene er sikret ret til at erhverve en
helårsbolig samt de bygninger, der var nødvendig til erhvervsaktiviteten.
32
For at
27
28
Jf. notat fra Mijøministeriet til Europaudvalget og Miljø- og Planlægningsudvalget dateret 29. oktober 2004.
Jf. lov nr. 668 af 08/06/2017 om ændring af lov om planlægning, lov om naturbeskyttelse og lov om aktindsigt
i miljøoplysninger.
29
Jf. L 121, forslag tl lov om ændring af lov om planlægning m.fl., fremsat den 25/01/2017, pkt. 7.
30
Se hertil også Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 76 fra Folketinget Erhvervsudvalg dateret
11/11/2020.
31
Se tilsvarende sag C-355/97,
Beck og Bergdorf,
præmis 28.
32
Pga. vigtigheden af at have et CPR-nummer, når man erhverver en helårsbolig, er der stadig visse hindringer
for, at unionsborgere fra andre medlemsstater kan gøre dette, jf. Katarina Hyltén-Cavallius,
’Bopæl, CPR-
nummer og EU-opholdsbevis:
når husdrømme går i stå for unionsborgere i Danmark’, EU-ret
og Menneskeret
2020, nr. 2, s. 51 ff.
8
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0009.png
sommerhuse ikke selv kunne være ramme for erhvervsaktiviteten udelukkede man
den erhvervsmæssige udleje af sommerhuse. Dermed syntes man at have antaget at
man havde imødekommet EF-rettens krav.
33
Men denne forudsætning viste sig at være uholdbar, da EU-Domstolen fik lejlighed til
at fortolke de rettigheder, der følger af, hvad der i dag er art. 45 TEUF om
arbejdskraftens fri bevægelighed, art. 49 TEUF om etableringsretten og art. 56 TEUF
den fri udveksling af tjenesteydelser. Det blev således klart, at de erhvervsaktive
personer når de nyder godt af de nævnte rettigheder, ikke alene er sikret ret i forhold
til, hvad der er snævert forbundet med arbejdet eller erhvervsaktiviteten, men også
er sikret rettigheder i forhold til de aktiviteter, der knytter sig til den private sfære,
herunder fritidsaktiviteter.
34
Således udtalte EU-Domstolen i sag C-334/94,
Kommissionen mod Frankrig
følgende omkring regler, der bl.a. begrænsede
udlændinges adgang til at erhverve fritidsfartøjer, jf. præmis 21:
”I
den henseende bemærkes, at fællesskabsretten garanterer enhver statsborger fra
en medlemsstat såvel retten til at rejse ind i en anden medlemsstat for dér at udøve
lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed samt retten til at bo dér efter at
have udøvet en sådan virksomhed. Imidlertid er adgangen til fritidsaktiviteter i denne
medlemsstat en naturlig følge af retten til fri bevægelighed.”
Som nævnt ovenfor ville en erhvervsaktiv person, der flyttede til Danmark ikke straks
være berettiget til at erhverve et sommerhus, idet bopælskravet i Erhvervelsesloven
først ville være opfyldt efter en vis periode.
35
Dermed sker der en forskelsbehandling
af personer, der netop er flyttet til Danmark. Denne forskelsbehandling kan ikke
begrundes i saglige hensyn, idet forarbejderne til Erhvervelsesloven indikerer, at
hensigten er at give danskere en fortrinsret og begrænse udlændinges erhvervelse af
sommerhuse. Derfor er Erhvervelseslovens bopælskrav udtryk for diskrimination af
udenlandske statsborgere. Dertil kommer at man godt kan være arbejdstager eller
selvstændig erhvervsdrivende i Danmark uden at have bopæl her i landet, og sådanne
33
Se nærmere om overvejelserne og forløbet op til tiltrædelsen i Morten Rasmussen: Joining the European
Communities
– Danmark’s Road to EC-membership,
1961-73, ph.d.-afhandling antaget 07/06/2004, s. 458 ff
samt Torsten Borring Olesen & Poul Villaume: I blokopdelingens tegn 1945-1972, Dansk Udenrigspolitiks Historie
5, 2005 s. 704 f.
34
Se hertil Karsten Engsig Sørensen & Jens Hartig Danielsen: EU-retten, 2022 s. 555 f og 587 og den her nævnte
praksis. Derudover er der flere sager, hvor EU-Domstolen er afvisende over for diskriminerende begrænsninger
på erhvervelse af fast ejendom, se bl.a. sag 63/86,
Kommissionen mod Frankrig
og 305/87,
Kommissionen mod
Grækenland.
35
Bopælskravet er således ikke opfyldt, blot fordi man har flyttet sin bopæl til Danmark. Det skal vurderes om
man har sit
faste og varige hjem i Danmark. Ifølge Civilstyrelsens hjemmeside skal det ”afgøres
ud fra en række
forhold: Hvor længe har du boet i Danmark, har du din familie i Danmark, herunder om du fx har børn i
daginstitution, om du taler dansk og har taget undervisning i dansk, og om du arbejder eller studerer i Danmark.
Andre forhold kan også have betydning.”
Jf. nærmere
https://civilstyrelsen.dk/sagsomraader/erhvervelse-af-
fast-ejendom/ofte-stillede-spoergsmaal.
Ifølge Karnov’s
note 1 til Erhvervelsesloven
skal bopælskravet fortolkes
strengt, idet ophold i uddannelses- eller studieøjemed eller ophold med henblik på nogle års beskæftigelse inden
tilbagevenden til hjemlandet ikke betragtes som bopæl, selvom opholdet har været af længere varighed.
9
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0010.png
personer vil aldrig (eller dog kun efter mange år) kunne opnå ret til at erhverve et
sommerhus.
De oprindelige regler tog ikke højde for at ikke-erhvervsaktive unionsborgere kan
udøve fri bevægelighed, men Erhvervelsesbekendtgørelsen tillader nu, at de personer
der har ret til at udøve fri bevægelighed efter opholdsdirektivet
36
har ret til at erhverve
helårsbolig, jf. bekendtgørelsens § 2 sammenholdt med § 3. Men dermed er de ikke
sikret ret til at erhverve et sommerhus, idet de først må afvente, at de opfylder
bopælskravet i Erhvervelsesloven. Dermed diskriminerer man også her ikke-
erhvervsaktive unionsborgere i strid med art. 21 TEUF og Opholdsdirektivets art. 24,
stk. 1.
Slutteligt er der ingen tvivl om, at en begrænsning af muligheden for at erhverve
sommerhuse i Danmark kan være en hindring for kapitalens fri bevægelighed.
37
Denne
ret beskytter som udgangspunkt såvel investorer fra andre EU/EØS-medlemsstater
som investorer fra tredjelande. Den danske ordning forhindrer, at investorer der ikke
opfylder bopælskravet, kan foretage investeringer i danske sommerhuse, og reglen
kan således være diskriminerende. Medlemsstaterne har mulighed for at undtage
visse restriktioner fra reglerne om kapitalens fri bevægelighed efter art. 64-66 TEUF.
Ikke-diskriminerende hindringer for erhvervelse af fast ejendom kan også være
begrundet i formål af almenhedens interesse, såfremt de er i overensstemmelse med
proportionalitetsprincippet.
38
Hvis reglerne forskelsbehandler udenlandske investorer
som det er tilfældet med de danske regler
er det dog vanskeligt at forestille sig, at
de kan opretholdes efter de nævnte bestemmelser.
39
Ifølge art. 345 TEUF berøres de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke af
traktaterne. Østrig gjorde under sag C-302/97,
Konle,
gældende, at denne
bestemmelse skulle legitimere, at man opretholdt en procedure, der krævede
forudgående tilladelse til erhvervelse af fast ejendom. Dette afviste EU-Domstolen,
36
Direktiv 2004/38/EF. Erhvervelsesbekendtgørelsen henviser faktisk til de tidligere gældende
opholdsdirektiver, men henvisningen må forstås som en henvisning til det nævnte opholdsdirektiv, idet dette
afløser de tre tidligere opholdsdirektiver, jf. også Tinglysningsrettens
publikation ’Erhvervelsesloven og
tinglysning’ senest opdateret 21/01/2022, version 14 (https://domstol.dk/media/yg1ezfbu/erhvervelsesloven-
og-tinglysning.pdf).
37
Det fremgår af fast retspraksis, at nationale foranstaltninger, som kan hindre eller begrænse erhvervelse af en
fast ejendom i andre medlemsstater, kan anses for restriktioner for de frie kapitalbevægelser, jf. eksempelvis
sag C-377/07,
STEKO Industriemontage,
præmis 24, og sag C-35/08,
Busley og Cibrian Fernandez,
præmis 21, sag
C-250/08,
Kommissionen mod Belgien,
præmis 31 og forenede sager C-478/19 og C-479/19,
UBS Real Estate
Kapitalanlagegesellschaft mbH,
præmis 29. Som det bla. fremgår af sidstnævnte præmis, kan restriktioner på
erhvervelse af fast ejendom mest oplagt være omfattet af reglerne om etableringsret eller kapitalens fri
bevægelighed. Sidstnævnte er mest oplagt, hvor den erhvervede ejendom er et investeringsobjekt og således
ikke danner rammen for en erhvervsaktivitet.
38
Jf. f.eks. forenede sager C-515/99 m.fl.,
Reisch m.fl.,
præmis 33.
39
Således er de østrigske regler om erhvervelse af sommerhuse også i flere tilfælde fundet at være i strid med
reglerne om kapitalens fri bevægelighed, hvorfor de alene har kunne opretholdes i det omfang, de kan støttes
på den særlige undtagelse, Østrig har fået, jf. hertil gennemgangen af retspraksis i afsnit 4.2.
10
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0011.png
idet den understregede, at sådanne godkendelsesordninger skal overholde traktatens
grundlæggende principper.
40
Som konsekvens vil de danske begrænsninger på
erhvervelse af sommerhus ikke være undtaget EU-rettens krav på grundlag af art. 345
TEUF.
Det fremgår således, at hvis sommerhusprotokollen ikke eksisterede, ville Danmark
være nødsaget til at ændre reglerne således, at man i videre omfang gav udlændinge
adgang til at erhverve sommerhuse i Danmark. Derfor er sommerhusprotokollen en
vidtrækkende særregel, der sikrer en undtagelse fra flere forskellige EU-rettigheder,
der sikrer retten til at erhverve sommerhuse uden diskrimination og i et vist omfang
også uden at der opstilles ikke-diskriminerende hindringer.
4. Sommerhusprotokollens fortolkning belyst ved domspraksis
Sommerhusprotokollen er en del af EU-traktaterne og er ydermere tiltænkt som en
undtagelse fra EU-retlige regler. Der er således ingen tvivl om, at det må tilkomme EU-
Domstolen at fortolke protokollen og dermed fastlægge rækkevidden af den danske
undtagelse. Derfor vil den relevante domspraksis blive analyseret i det følgende. Der
er få domme, som vedrører sommerhusprotokollen (afsnit 4.1), men der er flere
domme, som fortolker en lignende undtagelse indrømmet til Østrig, jf. afsnit 4.2.
Dernæst er der en del praksis omkring, hvad der i dag er art. 64, stk. 1, TEUF, som også
er relevant for forståelsen af sommerhusprotokollen (afsnit 4.3), og slutteligt er der
andre standstill-klausuler, som bør overvejes (afsnit 4.4).
4.1.
Sager om sommerhusprotokollen
Som nævnt har der alene været en enkelt dom, hvor EU-Domstolen har forholdt sig
direkte til den danske sommerhusprotokol, og denne dom er ikke specielt relevant for
besvarelsen af det spørgsmål, der adresseres i nærværende notat. I sagen C-370/05,
Festersen,
forelagde Vestre Landsret EU-Domstolen en række spørgsmål, der skulle
afklare, om de daværende regler om bopælspligt ved erhvervelse af visse
landbrugsejendomme var i overensstemmelse med traktatens regler om kapitalens fri
bevægelighed. Den danske regering havde under sagen gjort gældende, at disse regler
om bopælspligt var omfattet af undtagelsen i sommerhusprotokollen. Dette afviste
EU-Domstolen henset til, at bopælspligten i landbrugsloven finder anvendelse uanset
om den pålæggende ejendom er en helårsbolig eller ej. Svaret kan næppe betragtes
som overraskende.
Højesteret har også i en enkelt sag forholdt sig til sommerhusprotokollen. Således
fastslog Højesteret i UfR 2007.99 H, at det ikke var i strid med Danmarks EU-retlige
40
Jf. sag C-302/97,
Konle,
præmis 38. Dette præjudikat har EU-Domstolen bekræftet flere gange efterfølgende
bl.a. i sag C-452/01,
Ospelt,
præmis 24.
11
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0012.png
forpligtelser, at boliger, der rent faktisk ikke anvendes som helårsbolig, omfattes af de
restriktive regler, som beskyttes af sommerhusprotokollen. Denne dom vedrørte
ligesom
Festersen-sagen
spørgsmålet om hvilke ejendomme der omfattes af
protokollen, og er således ikke specielt interessant for den problemstilling, der er i
fokus her.
4.2.
Sager vedrørende den østrigske undtagelse for sommerhuse
Danmark er som nævnt ikke det eneste land, der har fået en undtagelse for
sommerhuse. Undtagelsen for Østrig, som findes i den aftale der regulerede Østrigs
tiltrædelse til EF (tiltrædelsesakten)
41
art. 70, lyder:
”Uanset bestemmelserne i de traktater, som danner grundlag for Den Europæiske
Union, kan Republikken Østrig opretholde sin gældende lovgivning om
sekundærboliger i en periode på fem år fra tiltrædelsen.”
Mens den danske undtagelse tillader, at Danmark kan
”opretholde
den gældende
lovgivning om erhvervelse af ejendomme, der ikke er helårsboliger”,
tillader den
østrigske undtagelse, at Østrig kan
”opretholde
sin gældende lovgivning om
sekundærboliger”
i en vis periode. De to undtagelser er således nogenlunde ens
formuleret, bortset fra at den østrigske undtagelse er tidsbegrænset og at udtrykkene
’sekundærboliger’
og
’ejendomme
der ikke er helårsboliger’ muligvis kan have en lidt
forskellig udstrækning.
Når det gælder hvad der ligger i begrebet ’opretholde
gældende lovgivning’, må de to undtagelser antages at skulle forstås ens.
Første gang EU-Domstolen fik lejlighed til at fortolke den østrigske undtagelse var sag
C-224/97,
Ciola.
Sagens baggrund var at delstaten Vorarlberg i Østrig havde lavet
begrænsninger på, hvor mange både ejet af personer, der havde bopæl i udlandet der
kan ligge ved Bodensee’s
bred. Disse regler var i strid med traktatens regler om fri
udveksling af tjenesteydelser, og EU-Domstolen afviste, at tiltrædelsesaktens art. 70
ændrede ved dette, idet undtagelsen for sommerhuse ikke kunne udstrækkes til udleje
af bådpladser.
42
4.2.1.
Konle-dommen
Mere interessant i nærværende sammenhæng er dommen i sag C-302/97,
Konle,
som
er afsagt godt en måned senere af EU-Domstolens Store Afdeling. Konle var en tysk
statsborger, som havde fået afslag på at erhverve en fast ejendom i delstaten Tyrol.
Sagens hovedspørgsmål var, om det var i strid med EU-retten at kræve at udlændinge
der erhverver en fast ejendom, skal søge om tilladelse, mens østrigske statsborgere er
41
Akt vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og
tilpasningerne af de traktater der danner grundlag for Den Europæiske Union, EFT 1994 C 241, s. 21 og EFT 1995
L 1, s. 1.
42
Jf. sag C-224/97,
Ciola,
præmis 18.
12
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0013.png
undtaget fra dette krav.
43
EU-Domstolen konstaterede, at der var tale om en
diskriminerende begrænsning af kapitalens fri bevægelighed, og spørgsmålet var
således om undtagelsen i tiltrædelsesaktens art. 70 kunne lovliggøre denne
diskrimination. I tilknytning hertil udtalte EU-Domstolen (præmis 27-28):
”Det
henhører i princippet under den nationale rets kompetence at fastlægge indholdet
af gældende lovgivning vedrørende sekundærboliger den 1. januar 1995, som er
datoen for Republikken Østrigs tiltrædelse. Det tilkommer dog Domstolen at forsyne
den nationale ret med bidrag til fortolkning af fællesskabsbegrebet »gældende
lovgivning«, således at den kan foretage denne fastlæggelse.
Det bemærkes, at begrebet »gældende lovgivning« i henhold til tiltrædelsesaktens
artikel 70 hviler på et materielt kriterium, således at det ved anvendelsen af det ikke er
nødvendigt at vurdere de pågældende nationale bestemmelsers gyldighed i den
interne retsorden. Enhver bestemmelse vedrørende sekundærboliger, der var
gældende i Republikken Østrig på tidspunktet for tiltrædelsen, er herefter i princippet
omfattet af undtagelsen i tiltrædelsesaktens artikel 70.”
Selvom EU-Domstolen således overlader det til de nationale domstole at afgøre, hvad
gældende lovgivning var den 1. januar 1995, forbeholder EU-Domstolen sig retten til
at bidrage til, hvordan udtrykket
’gældende lovgivning’
skal fortolkes.
Præmis 28 gør det klart, at enhver bestemmelse, som var gældende på den nævnte
dato, kan opretholdes efter undtagelsen. Hvis man ophæver nationale regler og
samtidig viderefører dem i en ny lovgivning, vil man således fortsat kunne påberåbe
sig undtagelsen, men den konkrete sag viser, at det ikke er ligegyldigt, hvordan dette
sker. I den konkrete sag var den østrigske lov, der indeholdt de kontroversielle regler
om erhvervelse af fast ejendom, blevet tilsidesat som forfatningsstridig i 1996.
Allerede inden den østrigske forfatningsdomstol tilsidesatte den forfatningsstridige
lov indførte man dog et tilsvarende krav om forudgående tilladelse, idet kravet dog nu
gjaldt alle erhververe, dvs. også østrigere. EU-Domstolen accepterede, at dette kunne
være en videreførelse af de oprindelige regler, og at de nye regler derfor kunne være
omfattet af undtagelsen i tiltrædelsesaktens art. 70. Det ville imidlertid have forholdt
sig anderledes, hvis man havde ophævet de østrigske regler med tilbagevirkende kraft,
idet der herefter ikke var nogen gældende regler per 1. januar 1995, man kunne
videreføre. Derfor ville man i en sådan situation ikke længere kunne nyde godt af
undtagelsen.
43
Efter de oprindelige regler skulle østrigske statsborgere således blot erklære, at de var østrigsk statsborgere
og at erhvervelsen ikke skete med henblik på at oprette en fritidsbolig. Udlændinge skulle derimod søge en
tilladelse og havde man ikke godtgjort, at formålet med den planlagte erhvervelse ikke er at oprette en
fritidsbolig, meddeles der afslag.
13
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0014.png
Som nævnt havde man ikke blot videreført de tidligere regler, men også lavet visse
ændringer. Spørgsmålet var,
hvorvidt der stadig var tale om ’gældende lovgivning’
selvom der var indført sådanne ændringer. Hertil udtalte EU-Domstolen (præmis 52-
53):
”En bestemmelse, der er vedtaget efter tiltrædelsesdatoen, falder ikke allerede af
denne grund automatisk uden for den undtagelsesordning, der er indført ved
tiltrædelsesaktens artikel 70. Hvis den i det væsentlige er identisk med den tidligere
lovgivning, eller hvis den alene lemper eller fjerner en hindring i den tidligere lovgivning
for udøvelsen af rettigheder og friheder efter fællesskabsretten, er bestemmelsen
omfattet af undtagelsen.
Derimod kan en lovgivning, som hviler på andre principper end den tidligere lovgivning,
og som indfører nye procedurer, ikke betragtes som lovgivning, der var gældende på
tiltrædelsestidspunktet. Dette er tilfældet med TGVG 1996, der indeholder adskillige,
betydningsfulde forskelle i forhold til TGVG 1993, og som ikke - selv om den i princippet
ophæver den tidligere ordning med to procedurer for erhvervelse af fast ejendom -
forbedrer behandlingen af medlemsstaternes statsborgere, bortset fra østrigske
statsborgere, da den indfører nogle bestemmelser vedrørende behandlingen af
ansøgninger om tilladelse, der, som allerede nævnt i præmis 41, i realiteten har til
formål at favorisere de ansøgninger,
som østrigske statsborgere indgiver.”
En lovændring, der i det væsentlige er identisk med den tidligere lovgivning, eller som
måske endda alene lemper eller fjerner hindringer, vil stadig være omfattet af
undtagelsen. Det gælder dog ikke en lovændring, der hviler på andre principper og
som indfører nye procedurer. Dette præjudikat
som i det følgende omtales som
Konle-formularen
har Domstolen bekræftet i en række senere afgørelser,
44
og det er
således nøglen til at afgøre, om en ændring af en lov eller praksis betyder, at der ikke
længere er tale om ’gældende lovgivning’. Det må antages,
at formularen også skal
anvendes ved fortolkning af sommerhusprotokollen.
I relation til den østrigske lovændring var der tale om så omfattende ændringer, at
undtagelsen ikke længere fandt anvendelse.
45
Selvom man som nævnt udvidede
tilladelsesordningen til også at omfatte østrigere, så indeholdt ordningen ifølge EU-
Domstolen stadig diskriminerende elementer, idet udlændinge var pålagt bevisbyrden
for at bevise hvad den faste ejendom skulle bruges til, mens østrigske statsborgere
ikke blev mødt med sådanne krav.
46
Derfor blev en ordning, der oprindeligt
diskriminerede udlændinge, afløst af en ny diskriminerende ordning, og EU-Domstolen
mente, at der var tale
’adskillige, betydningsfulde forskelle’ i forhold
til de regler, der
44
Jf. straks nedenfor om sag C-355/97,
Beck og Bergdorf
og C-300/01,
Salzmann.
45
Jf. også præmis 54 i dommen.
46
Jf. præmis 41 som der også henvises til i den citerede præmis 58.
14
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0015.png
var gældende den 1. januar 1995. Reglerne skulle derfor vurderes efter traktatens
regler om kapitalens fri bevægelighed, og EU-Domstolen konstaterede at de nye
østrigske regler var i strid med disse.
47
4.2.2. Senere sager der bekræfter Konle-formularen
EU-Domstolen har i et par efterfølgende domme igen forholdt sig til den østrigske
undtagelse for sekundære boliger.
Sag C-355/97,
Beck og Bergdorf,
handlede om, hvorvidt det forhold, at den hjemmel,
som myndighederne i delstaten Tyrol havde til at anlægge sag med påstand om
annullation af handler vedrørende fast ejendom i delstaten, var flyttet til den tidligere
omtalte lov fra 1996 betød, at lovgivningen ikke længere kunne opretholdes efter
undtagelsen i tiltrædelsesaktens art. 70. Selvom loven var vedtaget efter den 1. januar
1995, var der tale om en videreførelse af en tilsvarende hjemmel som havde fandtes i
forskellige tidligere
nu ophævede
love. Spørgsmålet var således, om undtagelsen
fortsat gælder for en lov vedtaget efter skæringsdatoen, som viderefører
bestemmelser, der fandtes i en lov, der var gældende før skæringsdatoen. EU-
Domstolen afgjorde sagen ved at gengive de centrale præmisser fra
Konle-dommen,
herunder Konle-formularen.
48
Herefter konkluderede EU-Domstolen:
”Det følger heraf, at hvis det må antages, at bestemmelserne i § 40 i TGVG 1996 alene
har som virkning at opretholde de regler, der fandt anvendelse den 1. januar 1995, må
de anses for at være omfattet af undtagelsesordningen i henhold til tiltrædelsesaktens
artikel 70.”
Dommen tilføjer ikke meget nyt til
Konle-dommen,
bortset fra at EU-Domstolen i
denne sag ikke mente, det var nærliggende, at man havde ændret reglerne. Der var
tale om en påtalehjemmel, og det var således også forholdsvis let at konstatere, at der
var tale om en videreførelse af de tidligere gældende regler. Det er dog værd at
bemærke, at generaladvokat La Pergola i sit forslag til afgørelse i sagen nåede frem til
det modsatte resultat. Han mente ikke, at loven fra 1996 alene medførte visse formelle
ændringer i den ordning, der var gældende per 1. januar 1995. Han lagde herved vægt
på, at loven indførte en generel forpligtelse til at indhente tilladelse til at erhverve fast
ejendom og desuden indføre en forkortet procedure, som ikke fandtes ved
tiltrædelsen.
49
Mens generaladvokaten derfor valgte at se på 1996-loven i sin helhed,
valgte EU-Domstolen i
Beck og Bergdorf
alene at fokusere på påtalehjemlen.
Konsekvensen var, at EU-Domstolen tilsyneladende var klar til at opretholde dele af
en ny lovgivning, selvom den tidligere i
Konle-dommen
havde tilkendegivet, at andre
47
48
Jf. herved
Konle-dommens
præmis 39-49.
Jf. sag C-355/97,
Beck og Bergdorf,
præmis 34-35.
49
Jf. generaladvokat La Pergola’s forslag til afgørelse
fremsat 02/03/1999 i sag C-355/97,
Beck og Bergdorf,
Saml.
1999 s. I-4986.
15
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0016.png
dele af samme lovgivning i delstaten Tyrol ikke kunne opretholdes efter undtagelsen.
En anden konsekvens synes at være, at EU-Domstolen er parat til at lade undtagelsen
gælde, selvom den godt en måned tidligere havde konstateret, at Østrig havde
overtrådt undtagelsen. Det fremgår dog ikke klart af dommen at EU-Domstolen har
forholdt sig til, om afgørelsen i
Konle
skulle have konsekvenser for den senere dom.
Den næste sag, hvor den østrigske undtagelse blev behandlet af EU-Domstolen, var
sag C-300/01,
Salzmann.
50
I denne sag havde en østrigsk statsborger, Doris Salzmann
anfægtet det krav om en forudgående tilladelse for at erhverve fast ejendom som
fandtes i delstaten Vorarlberg. Hun hævdede at kravet var i strid med reglerne om
kapitalens fri bevægelighed, mens Østrig gjorde gældende, at reglerne var dækket af
undtagelsen i tiltrædelsesaktens art. 70. Delstatens regler var trådt i kraft den 1. januar
1998 og var vedtaget efter tiltrædelsesdatoen. Den østrigske regering gjorde
imidlertid gældende, at den nye lovgivning i det væsentlige var identiske med den
lovgivning, der var gældende ved Østrigs tiltrædelse af EU.
EU-Domstolen gentog herefter Konle-formularen uden at tilføje nye aspekter.
51
Derefter overlod EU-Domstolen det til den forelæggende ret at vurdere, om den
lovgivning, delstaten havde indført, alene opretholdt den lovgivning der var gældende
1. januar 1995 eller om den indeholdt betydningsfulde forskelle og således i
sidstnævnte tilfælde faldt uden for undtagelsen.
52
Med denne dom synes EU-Domstolen for sidste gang at have forholdt sig til den
østrigske undtagelse,
53
og der foreligger ingen domme om fortolkning af den
undtagelse, som en række andre medlemsstater var indrømmet.
4.3.
Sager om art. 64, stk. 1, TEUF
4.3.1. Art. 64, stk. 1, TEUF og koblingen til sommerhusprotokollen
Maastricht-traktaten medførte, at der blev indført nye bestemmelser i EUF-traktaten
om kapitalens fri bevægelighed. Dette indebar også, at der blev indført en række
særlige undtagelser for kapitalens fri bevægelighed, herunder den bestemmelse, der i
dag findes i art. 64, stk. 1, TEUF og som lyder:
50
Inden da havde EU-Domstolen dog haft lejlighed til at tilsidesætte de østrigske regler i delstaten Salzburg. I de
forenede sager C-515/99 m.fl.,
Reisch m.fl.,
tilsidesatte EU-Domstolen et krav om afgivelse af erklæring og
forudgående tilladelse til at erhverve byggegrunde, som var fastsat af delstaten Salzburg i 1997. Begge krav blev
tilsidesat, fordi de udgjorde hindringer for kapitalens fri bevægelighed. Undtagelsen i tiltrædelsesakten art. 70
blev ikke påberåbt i sagen og derfor bidrager dommen ikke til forståelse af denne.
51
Jf. præmis 54-55.
52
Jf. præmis 56.
53
Dog blev de østrigske regler genstand for senere sager, hvor de igen blev tilsidesat, fordi de var i strid med
reglerne om kapitalens fri bevægelighed, jf. således sag C-213/04,
Burtscher,
hvor reglerne i delstaten Veralsberg
var i strid med de nævnte regler fordi delstaten i tilfælde af, at man erhvervede em fast ejendom og var forsinket
med at afgive en påkrævet erklæring, erklærede ejendomshandlen ugyldig med tilbagevirkende kraft.
Undtagelsen var ikke inddraget i sagen.
16
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0017.png
”Artikel
63 berører ikke anvendelsen over for tredjelande af restriktioner, der den 31.
december 1993 eksisterer i henhold til national lovgivning eller EU-lovgivning med
hensyn til sådanne kapitalbevægelser til eller fra tredjelande, som vedrører direkte
investeringer, herunder investering i fast ejendom, etablering, levering af finansielle
tjenesteydelser eller værdipapirers adgang til kapitalmarkeder. For så vidt angår
restriktioner, der eksisterer i henhold til national lovgivning i Bulgarien, Estland og
Ungarn, er den relevante dato den 31. december 1999.”
Der er således tale om en bestemmelse, som tilsvarende sommerhusprotokollen
indrømmer en undtagelse for national lovgivning, der gælder på et bestemt tidspunkt.
I modsætning til den danske protokol er der tale om en bestemmelse, som direkte
findes i traktaten, men da protokollen er en del af traktaten, jf. ovenfor, synes dette
forhold ikke at have nogen betydning. Koblingen mellem de to undtagelser blev
tydelig, da EU-Domstolens Store Afdeling, i forbindelse med, at den første gang skulle
fortolke det, der i dag er art. 64, stk. 1, TEUF, fastslog (C-446/04,
FII Group Litigation,
præmis 190):
54
”Som sagsøgerne i hovedsagen, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen
har anført, skal der tages udgangspunkt i dom af 1. juni 1999, Konle (sag C-302/97,
Sml. I, s. 3099), hvor Domstolen skulle fortolke begrebet »gældende lovgivning«, som
var indeholdt i en undtagelsesbestemmelse i akten vedrørende vilkårene for
Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og
tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT
1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1), hvorefter Republikken Østrig midlertidigt
kunne opretholde sin gældende lovgivning om sekundærboliger.”
Herefter fortsatte EU-Domstolen med at gengive flere centrale dele af præmisserne i
Konle-dommen,
herunder Konle-formularen. EU-Domstolen accepterer således, at
fortolkningen af art. 64, stk. 1, TEUF skal ske efter de principper, som i første omgang
var udviklet for den østrigske undtagelsesbestemmelse for sommerhuse, og som må
antages også at styre rækkevidden af den danske sommerhusprotokol. Senere har EU-
Domstolen gentagne gange bekræftet, at rækkevidden af begrebet
”restriktioner, der
den 31. december 1993 eksisterer” skal fortolkes efter Konle-formularen.
I den
efterfølgende dom i sag C-157/05,
Holböck,
henviste EU-Domstolen ligeledes til
Konle-
dommen (præmis 40), mens den i senere domme undlader en sådan henvisning, men
i stedet henviser til dommene i
FII Group Litigation
og
Holböck,
ligesom den stadig
gengiver ordlyden af Konle-formularen. Det sker i alle de domme, der henvises til i det
efterfølgende.
54
Flere af de domme, der gennemgås i det følgende, er afsagt, før vi fik TEUF, og vedrørte således art. 57 i EF-
traktaten. De to bestemmelser er dog enslydende, og derfor henvises der i det følgende konsekvent til art. 64,
stk. 1, TEUF uanset at sagen vedrørte art. 57 TEF.
17
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0018.png
Art. 64, stk. 1, TEUF, omtales ofte som en standstill-klausul. Denne betegnelse dækker
over, at det alene er national lovgivning opretholdt uafbrudt siden den 31. december
1993, der undtages. Om den er opretholdt uafbrudt afgøres efter Konle-formularen.
Konsekvensen heraf er, at man kan bruge den praksis, der findes om art. 64, stk. 1,
TEUF, til at finde yderligere bidrag til at fortolke rækkevidden af den danske
sommerhusprotokol. De sager, der berører art. 64, stk. 1, TEUF, vedrører ofte
skatteretlige bestemmelser. Selvom man ikke kan udelukke, at skatteretlige
bestemmelser giver anledning til nogle andre overvejelser end reguleringen af
erhvervelse af sommerhuse, så kan man stadig udlede fortolkningsbidrag, der får
betydning for sommerhusprotokollen.
Sagerne om art. 64, stk. 1, TEUF, er ofte ganske omfattende, og i stedet for at
gennemgå dommene i deres helhed vil jeg fokusere på de dele af dommene, som
synes at tilføje til vores forståelse af Konle-formularen.
55
4.3.2. Undtagelser fortolkes strengt
EU-Domstolen fastslår i flere af sine afgørelser, at fordi art. 64, stk. 1, TEUF, er en
undtagelsesbestemmelse, skal den fortolkes strengt.
56
Det betyder, at den skal
fortolkes indskrænkende, således at den tillader færrest mulige undtagelser fra den
hovedregel, som traktaten forsøger at fremme. Men det betyder også, at hvis en
lovgivning undergår ændringer, stilles der strenge krav for at denne kan betragtes som
den lovgivning der eksisterede den 31. december 1993.
57
Dette indikere, at selv små
ændringer kan betyde, at undtagelsen ikke længere gælder.
4.3.3. Lempelse eller fjernelse af restriktioner
I sag C-101/05,
A,
understreger EU-Domstolen, at det er en forudsætning for at
undtagelsen finder anvendelse, at de restriktioner, der gjaldt per 31. december 1993
”har
udgjort en bestanddel af medlemsstatens retsorden uafbrudt siden denne dato”.
58
I den efterfølgende præmis gengiver EU-Domstolen Konle-formularen, hvoraf følger
at man godt kan lempe eller fjerne i hindring
59
uden at det betyder, at undtagelsen
ikke længere finder anvendelse. Domstolen understreger dog, at den ikke dermed har
legitimeret, at man genindfører en hindring for kapitalens fri bevægelighed som
55
For at anvende art. 64, stk. 1, TEUF, skal man både opfylde, hvad EU-Domstolen kalder de materielle kriterier
(direkte investeringer til og fra tredjelande) og tidsmæssige kriterier (national lov har udgjort en bestanddel af
national ret siden 31. december 1993). Det er alene de tidsmæssige kriterier, som er interessante i nærværende
sammenhæng.
56
Det er helt typisk, at EU-Domstolen insisterer på, at undtagelser i EU-retten, og således ikke alene
traktatmæssige undtagelser, skal fortolkes strengt.
57
Jf. sag C-685/16,
EV,
præmis 81, sag C-135/17,
X,
præmis 42 samt sag C-641/17,
College Pension Plan of British
Columbia,
præmis 98.
58
Jf. præmis 49.
59
EU-Domstolen anvender i de danske oversættelser af disse domme ordene hindringer og restriktioner som
synonyme og veksler mellem de to.
18
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0019.png
eksisterede den 31. december 1993 men som man efterfølgende har ophævet. I den
efterfølgende dom i sag C-384/09,
Prunus,
præmis 34 gentager EU-Domstolen, at en
restriktion alene kan nyde godt af undtagelsen i art. 64, stk. 1 TEUF, hvis den har
udgjort en bestanddel af national ret uafbrudt siden den 31. december 1993. Dernæst
tilføjes i samme præmis:
”Ellers
ville en medlemsstat nemlig på ethvert tidspunkt kunne genindføre restriktioner
for kapitalbevægelser til og fra tredjelande, som eksisterede i den nationale retsorden
den 31. december 1993., men
som ikke er blevet opretholdt [….].”
Denne pointe er blevet gentaget flere gange i efterfølgende domme.
60
Pointen synes
at være, at man godt kan ændre nationale regler, således at man lemper eller fjerner
en restriktion, men når det er gjort, kan man ikke genindføre sådanne restriktioner.
Dermed tilpasses undtagelsesbestemmelsen således, at den alene dækker de
restriktioner, som hele tiden har været en bestanddel af gældende ret.
4.3.4. Ændringer der hviler på nye principper eller som indfører nye
procedurer
Mens det efter Konle-formularen er muligt at ændre loven ved at lempe eller fjerne
restriktioner, er det ikke muligt at opretholde undtagelsen, hvis en medlemsstat
indfører en ændring, der hviler på andre principper og som indfører nye procedurer.
EU-Domstolen har i flere afgørelser skullet vurdere, hvornår der er tale om sådanne
ikke tilladte ændringer samt vurdere, hvad der er konsekvensen heraf.
4.3.4.1. Hvilke ændringer hviler på nye principper eller indfører nye
procedurer?
EU-Domstolen har i flere afgørelser forholdt sig til, om en ændring af national ret
indebærer, at denne hviler på andre principper eller indfører nye procedurer. Denne
praksis giver et indtryk af, hvor store ændringer det kræver at undergå en sådan
ændring, der ikke vil kunne dækkes af undtagelsen i art. 64, stk. 1, TEUF.
Sag C-541/08,
Fokus Invest AG,
vedrørte betingelserne for, at et østrigsk selskab hvis
anparter ejedes af et schweizisk selskab, kunne erhverve fast ejendom beliggende i
Østrig. Et af de spørgsmål, som EU-Domstolen skulle forholde sig til, var, hvorvidt et
krav om at man for at erhverve fast ejendom skal indhente en godkendelse (eller
fremlægge en attest om at betingelser for at opnå godkendelse var opnået) kunne
opretholdes i henhold til art. 64, stk. 1, TEUF. Den lov, der indeholdt det nævnte
godkendelseskrav, var blevet ændret i marts 1998, og spørgsmålet var således, om
disse ændringer hvilede på andre principper eller indførte nye procedurer, hvorfor
undtagelsen ikke længere kunne påberåbes. Allerede før den 31. december 1993 var
60
Jf. sag C-685/16,
EV,
præmis 74, sag C-135/17,
X,
præmis 41, samt sag C-641/17,
College Pension Plan of British
Columbia,
præmis 93.
19
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0020.png
der krav om, at man skulle indhente en godkendelse, før man erhvervede fast
ejendom, og allerede dengang omfattede det den situation, hvor erhverver var et
østrigsk selskab kontrolleret af en udlænding. Ifølge Domstolen var:
”Forskellen
mellem den tidligere og den nuværende lovgivning er, at den myndighed, som var
kompetent til at bekræfte, at der forelå en lovmæssig fritagelse for
godkendelsespligten, tidligere var tinglysningsdommeren, hvorimod denne
kompetence i dag tilkommer magistraten.”
61
Da ændringen
i reglerne ”kun
består af
visse fremgangsmåder, der er uden betydning for selve indholdet af den anvendelige
lovgivning, som er, at udenlandske statsborgere skal indhente en godkendelse for at
kunne erhverve fast ejendom, og at de har pligt til dokumentere, at betingelserne for
at opnå en fritagelse herfor er opfyldt. Den gældende lovgivning hviler således ikke på
andre principper end den tidligere lovgivning og indfører ikke væsentligt nye
procedurer.”
62
Dommen slår således fast, at lovændringer, der indfører uvæsentlige
ændringer i proceduren, ikke betyder at loven ikke længere omfattes af art. 64, stk. 1,
TEUF.
Baggrunden for sag C-464/14,
SECIL,
var at man i Portugal i 1988 havde indført
skatteregler, hvorefter man ved beskatning af udbytte modtaget fra portugisiske
selskaber gav et helt eller delvist fradrag for at hindre dobbeltbeskatning. Man
opnåede imidlertid ikke noget fradrag, når det udbytteudloddende selskab var
beliggende i et tredjeland. Denne forskelsbehandling af beskatningen af udbytte fra
selskaber i tredjelandes var i strid med art. 63 TEUF og kunne ikke begrundes efter
undtagelsen i art. 65 TEUF. Spørgsmålet var derfor, om den portugisiske lovgivning
kunne undtages efter art. 64, stk. 1, TEUF. Loven var vedtaget før den 31. december
1993, og den vedrørte direkte investeringer, men spørgsmålet var, om efterfølgende
ændringer kunne betyde, at undtagelsen ikke længere kunne påberåbes. Man havde
for
det
første
i
Portugal
indført
muligheden
for
at
indgå
dobbeltbeskatningsoverenskomster, der lempede dobbeltbeskatningen, ligesom man
havde indført regler, hvorefter der indrømmes fradrag for udbytte fra selskaber
beliggende i portugisisksprogede afrikanske lande og i Timor-Leste. I den konkrete sag
drejede det sig om beskatning af udbytte fra selskaber i Tunesien og Libanon, og EU-
Domstolen kunne konstatere, at de ordninger, der indrømmede fradrag for udbytte
fra selskaber beliggende i tredjelande, ikke ændrede på beskatning af udbytte fra
selskaber i Tunesien og Libanon og dermed ikke påvirkede muligheden for at påberåbe
art. 64, stk. 1 TEUF.
63
Dette må læses sådan, at det forhold, at man lemper de
restriktive skatteregler for nogle tredjelande, ikke betyder, at undtagelsen bortfalder
i forhold til andre tredjelande.
61
Jf. præmis 45.
62
Jf. præmis 48.
63
Jf. præmis 84.
20
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0021.png
Men herefter undersøgte EU-Domstolen om det forhold, at EU havde indgået
associeringsaftaler med Tunesien og Libanon, kunne forhindre, at man påberåbte sig
art. 64, stk. 1, TEUF. EU-Domstolen konstaterede, at de to aftaler indeholdt
bestemmelser som var umiddelbart anvendelige og forhindrede, at man
forskelsbehandler beskatning af udbytte fra selskaber beliggende i Tunesien og
Libanon. EU-Domstolen mente, at indgåelsen af en international aftale, såsom en
associeringsaftale, der har direkte virkning og som liberaliserer de typer
kapitalbevægelse, der omfattes af art. 64, stk. 1, TEUF,
skal ”sidestilles
med indførelsen
af en ny lovgivning, der hviler på andre principper end den eksisterede lovgivning”.
64
Dommen betyder, at hvis man indgår en international aftale, der regulerer spørgsmål
der omfattes af den lovgivning der fandtes per 31. december 1993, så vil undtagelsen
ikke længere gælde. Det fremgår, at det er nok, at den nye lov hviler på andre
principper, idet man ikke ydermere skal konstatere, at der indføres nye procedure.
Konsekvenserne af at man således indfører en ny lovgivning, der hviler på andre
principper, er ikke helt klart beskrevet i dommen. EU-Domstolen nævner, at de særlige
fritagelser som 2009-lovændringen åbner op for, ikke har konsekvenser for udbytte
fra selskaber fra Tunesien og Libanon, idet selskaber fra disse to lande ikke er omfattet
af 2009-loven. Det tyder på, at effekten af en lempelse i forhold til visse lande ikke
udelukker at art. 64, stk. 1, TEUF, kan påberåbes i forhold til de udlodninger, som ikke
lempes. Men EU-Domstolen præciserer ikke, hvad effekten er af, at man indfører en
international aftale, der hviler på nye principper. Effekten må som minimum være, at
den lempelse af forskelsbehandlingen, der ligger i at man indfører associeringsaftalen,
ikke senere kan omgøres, idet EU-Domstolen jo har fastslået, at lempelser har denne
virkning. Men EU-Domstolen nøjes ikke med at konstatere, at der sker en lempelse,
idet den ydermere konstaterer, at de nye regler hviler på andre principper. Det rejser
spørgsmålet om konsekvenserne er mere vidtgående, således at EU-Domstolen
mener, at man helt fortaber muligheden for at opretholde den diskriminerende
lovgivning fra 1988. EU-Domstolen synes ikke at forholde sig til spørgsmålet.
I sag C-190/12,
Emerging Markets Series of DFA Investment Investment Trust
Company,
drejede det sig om en amerikansk investeringsfond, som i Polen blev
beskattet med en sats på 15% af det udbytte, den modtog fra selskaber beliggende i
Polen. Mens investeringsfonde i tredjelande således blev beskattet af det udbytte, de
modtog fra polske selskaber, var tilsvarende investeringsfonde i Polen fritaget for skat
på sådanne udbytter. EU-Domstolen konstaterede, at der var en restriktion for
kapitalens fri bevægelighed, og spørgsmålet var herefter, om Polen kunne påberåbe
sig art. 64, stk. 1, TEUF. Dette mente EU-Domstolen dog ikke var tilfældet, fordi
reglerne var ændret grundlæggende i 1997. Per 31. december 1993 blev udbytte
udloddet til ikke-hjemmehørende investeringsfonde og således som udgangspunkt
64
Jf. præmis 89 og 160.
21
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0022.png
beskattet på samme måde som udbytte udloddet til polske fonde. Det var således først
i 1997, at man indførte regler, der forskelsbehandlede investeringsfonde i tredjelande.
Loven fra 1997 fraveg principperne i den tidligere lovgivning og indførte en ny
procedure, og dermed kunne art. 64, stk. 1, TEUF, ikke finde anvendelse.
Sag C-685/16,
EV,
handlede om regler i den tyske skattelovgivning, der i visse tilfælde
bestemte, at udbytte modtaget fra selskaber beliggende i tredjelande skulle
medregnes i det modtagne tyske selskabs resultat. For så vidt angår udbytte fra visse
selskaber, herunder selskaber hvori der ejes mindst 15 % af kapitalen, var det muligt
at få fradrag, som gjorde, at udbytteindtægten ikke blev medregnet i det tyske
selskabs resultat. For så vidt angår udbytte modtaget fra tyske selskaber fik de
modtagne selskaber altid ret til at fradrage udbytteindtægten. Resultatet var således
en forskelsbehandling, der udgjorde en restriktion for kapitalens fri bevægelighed
efter art. 63 TEUF. Spørgsmålet var herefter, om lovgivningen kunne undtages efter
art. 64, stk. 1, TEUF. EU-Domstolen konstaterede, at man i 2007 havde ændret
reglerne således at man for at få mulighed for at fradrage det modtagne udbytte (og
således slippe for den ugunstige beskatning) skulle besidde ikke blot 10 % af kapitalen
i det udenlandske selskab, men 15 %. Denne ændring af reglerne betød, at færre tyske
selskaber kunne opnå fradrag og dermed slippe for den ugunstige beskatning, og
dermed blev fradragsretten indskrænket i forhold til de regler, der gjaldt per 31.
december 1993.
65
Derudover var der også i 2002 gennemført en mere
gennemgribende ændring, idet udbytte før lovændringen principielt var skattepligtig,
og efter lovændringen principielt var fritaget for skat. Henset til disse to ændringer
mente EU-Domstolen ikke, at man kunne sige,
at den nationale lovgivning ”i det
væsentlige er forblevet
den samme”.
66
Som konsekvens kunne art. 64, stk. 1, TEUF,
ikke finde anvendelse. EU-Domstolen anvender i denne sag ikke den velkendte formel
om, at den nye lov hviler på nye principper og indfører nye procedure, men dens
konklusion synes at indikere, at det er det, der skete i sagen.
EU-Domstolens Store Afdeling skulle i sag C-135/17,
X,
igen forholde sig til tyske
skatteregler. Denne gang handlede det om regler, hvorefter tyske selskaber, der havde
investeret i selskaber beliggende i tredjeland, blev beskattet af overskuddet i det
udenlandske selskab, såfremt dette kvalificerede til at blive betragtet som et passivt
selskab. Reglerne for at medregne overskuddet i passive selskaber fandtes allerede
per 31. december 1993, men oprindelig gjaldt de alene for selskaber, hvori det tyske
selskab ejede 10 % af kapitalen. Ved en senere ændring blev dette ejerkrav nedsat til
1 %, således at flere investeringer i udenlandske selskaber blev omfattet af reglen.
Fordi denne
ændring ikke ændrede ved at ’direkte investeringer’ både før og efter
ændringen var omfattet af reglerne om beskatning af overskuddet af passive
65
66
Jf. præmis 76-78.
Jf. præmis 82.
22
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0023.png
selskaber, mente EU-Domstolen, at denne ændring betød, at art. 64, stk. 1, TEUF, ikke
påvirkede mulighederne for at påberåbe art. 64, stk. 1, TEUF. Denne fortolkning er
oplagt knyttet til det forhold, at undtagelsen i art. 64, stk. 1, TEUF, alene er knyttet til
direkte investeringer, og dermed kan den ikke antages at bidrage til forståelsen af
Konle-formularen i relation til sommerhusprotokollen.
Endelig var de tyske skatteregler genstand for endnu en afgørelse i sag C-641/17,
College Pension Plan of British Columbia.
I denne sag handlede det om beskatningen
af udbytte udloddet af selskaber hjemmehørende i Tyskland til en pensionsfond. Hvis
pensionsfonden var tysk (og således hjemmehørende), blev udbyttet nok pålagt en
kildeskat, men denne kildeskat blev modregnet i den selskabsskat, som fonden skulle
betale. Pensionsfonde, der er beliggende i udlandet, pålægges en kildeskat, der for en
sådan fond udgør den endelige beskatning. Denne lovgivning udgjorde en
overtrædelse af reglerne om kapitalens fri bevægelighed i art. 63 TEUF. I sagen var der
tale om en canadisk pensionsfond, og spørgsmålet var derfor, om
forskelsbehandlingen kunne være omfattet af art. 64, stk. 1, TEUF. Før den 31.
december 1993 var der ikke særlige regler for pensionsfonde, og derfor gjorde det
canadiske selskab gældende, at man ikke kunne påberåbe sig art. 64, stk. 1, TEUF. EU-
Domstolen valgte i denne sag at overlade det til den nationale domstol at vurdere, om
de ændringer, der var gennemført efter den 31. december 1993, betød, at
situationerne for ikke-hjemmehørende pensionsfonde var blevet mindre fordelagtige
i forhold til den situation, som hjemmehørende pensionsfonde befinder sig i for så vidt
angår beskatningen af udbytte. EU-Domstolen understregede dog at begrebet
’eksisterer’ i art. 64, stk. 1, TEUF,
skal fortolkes strengt.
67
Dommen synes således at
forudsætte, at en lovgivning hviler på nye principper hvis den forskelsbehandling, der
sker af ikke-hjemmehørende, bliver mere udpræget.
4.3.4.2.
Konsekvensen
af at indføre nye principper og nye
procedurer
Hvis national lovgivning ændres i et omfang, hvor den hviler på nye principper eller
indfører nye procedurer, er konsekvensen, at lovændringen ikke længere dækkes af
undtagelsen i art. 64, stk. 1 TEUF. Det betyder som minimum, at de indførte ændringer
ikke omfattes af undtagelsen og derfor kan tilsidesættes, hvis de er i strid med art. 63
TEUF ff. Men spørgsmålet er, om det har den mere vidtgående konsekvens, at
medlemsstaten ikke længere kan påberåbe sig art. 64, stk. 1, TEUF og
således heller
ikke kan opretholde de regler, der gjaldt per 31. december 1993?
EU-Domstolen har forholdt sig til det forhold, at en medlemsstat vælger at ophæve
den lovgivning der eksisterede per 31. december 1993, idet den herefter ikke kan
støtte ret på art. 64, stk. 1, TEUF, hvis den forsøger at genindføre den oprindelige
67
Jf. præmis 98.
23
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0024.png
lovgivning. Efter at have beskrevet at art. 64, stk. 1, TEUF, giver mulighed for at
opretholde restriktioner, der gjaldt per 31. december 1993, fortsatte EU-Domstolen i
sag C-464/14,
SECIL,
præmis 87:
68
”En
medlemsstat giver afkald på denne mulighed, når den ophæver de bestemmelser,
som indførte den pågældende restriktion. Således omfatter artikel 64, stk. 1, TEUF ikke
bestemmelser, som, selv om de i det væsentlige er identiske med en lovgivning, som
eksisterede den 31. december 1993, har genindført en hindring for de frie
kapitalbevægelser, som efter ophævelsen af den tidligere lovgivning ikke længere
eksisterede […].”
Dermed havde EU-Domstolen ikke forholdt sig udtrykkeligt til, hvad der gælder, når
man vedtager en ny lovgivning, der hviler på andre principper eller indfører en ny
procedure. Det blev dog afklaret af den Store Afdeling i sag C-135/17,
X.
Som nævnt ovenfor vedrørte dommen de tyske regler om beskatning af det overskud,
der er oppebåret i passive selskaber. Som nævnt mente EU-Domstolen ikke, at en
lovændring, der udvidede reglerne om beskatning af passive selskaber fra de selskaber
hvori tyske selskaber ejer 10 % til kun 1 %, udelukkede anvendelsen af art. 64, stk. 1,
TEUF. Men det fremgik af forelæggelsen, at der i 2000 var gennemført en lovændring
(StSenkG 2000), som enten ophævede de regler, der gjaldt per 31. december 1993
eller dog ændrede de principper, denne lovgivning hvilede på. Der var således tvivl om,
hvad lovændringen gik ud på, men EU-Domstolen var ikke i tvivl om at det var en
væsentlig ændring af de regler, der gjaldt per 31. december 1993. Det var ydermere
tvivlsomt, om den nye lov var nået at træde i kraft, idet der var indikationer for, at man
havde udsat 2000-lovens ikrafttræden indtil en ny lov fra 2002 indførte regler, der i
det væsentlige var identiske med de regler der gjaldt før den 31. december 1993. I det
tilfælde at 2001-ændringen aldrig var trådt i kraft fandt art. 64, stk. 1, TEUF fortsat
anvendelse på de regler, der gjaldt per 31. december 1993 (og fortsat gjaldt). Herefter
fortsatte EU-Domstolen (præmis 49):
”Såfremt den forelæggende ret derimod måtte konstatere, at bestemmelserne i
StSenkG 2000 fandt anvendelse fra denne lovs ikrafttræden, må det fastslås, at
vedtagelsen af denne lov har afbrudt den i hovedsagen omhandlede restriktions
fortsatte beståen, en afbrydelse, som skal føre til, at anvendelsen af artikel 64 stk. 1,
TEUF udelukkes.”
Denne præmis sammenholdt med de forudgående præmisser må mest oplagt læses
sådan, at hvis man har indført en lovgivning som væsentligt ændrer de principper, den
oprindelige lov hviler på, kan man ikke længere påberåbe sig art. 64, stk. 1, TEUF,
selvom man vender tilbage til den lovgivning, der gjaldt per 31. december 1993.
68
EU-Domstolen udtrykte samme i sag C-101/05,
A,
præmis 49.
24
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0025.png
Omend EU-Domstolen ikke siger det samme om nye regler, der indfører en ny
procedure, synes det at være nærliggende, at det samme gælder i dette tilfælde.
Dommen er også interessant, fordi den indikerer, at det er nok, at man ændrer de
principper, loven hviler på. Det er således ikke et krav, at man både skal ændre
principper og indføre nye procedurer for at man falder uden for undtagelsen. Konle-
formularen angiver, at det sker, når en ny lovgivning hviler på nye principper og
indfører nye
procedure, men dette ’og’ skal rettelig læses som et ’eller’.
4.4.
Andre sager om standstill-klausuler
Der findes i EU-retten mange eksempler på, at man har tilladt medlemsstaterne (i en
periode) at fastholde nationale regler, der gælder på et bestemt tidspunkt. I et enkelt
eksempel har EU-Domstolen anvendt Konle-formularen for at vurdere, om den
nationale lovgivning var bibeholdt eller ændret siden.
I sag C-460/07,
Puffer,
skulle EU-Domstolen forholde sig til art. 17, stk. 6 i sjette
momsdirektiv som ændret ved direktiv 95/7/EF, som bestemte at medlemsstaterne
kan bibeholde de nationale regler, de havde på det tidspunkt direktivændringen trådte
i kraft, og som gør undtagelser for retten til at fradrage indgående moms. Denne
mulighed ville dog bortfalde, når Rådet senest fire år efter ændringsdirektivets
ikrafttræden havde fastsat, hvilke udgifter der ikke giver ret til fradrag i momsen. Et af
de spørgsmål, som EU-Domstolen besvarede i dommen, var, om denne
undtagelsesbestemmelse kunne omfatte en national lovgivning, der var undergået
visse ændringer efter ændringsdirektivet var trådt i kraft i den pågældende
medlemsstat. EU-Domstolen gengav Konle-formularen, hvorefter en ændring af
national ret ikke nødvendigvis betyder, at undtagelsen ikke finder anvendelse.
69
Hvis
man efter skæringsdatoen udvider undtagelserne og således tilføjer udgifter, som ikke
giver ret til fradrag af momsen, vil det dog ikke være tilladt.
70
I den konkrete sag var
behandlingen af fradrag for momsen for bygninger, der anvendes til blandede formål,
oprindelig sådan at man alene indrømmede fradrag for momsen på den del af
bygningen der benyttes til erhvervsmæssigt formål, og ikke den del, der anvendes til
private boligformål. Man havde i 1997 ændret lovgivningen således, at ejendomme
med blandet anvendelse i det hele henføres til virksomheden. Herefter var
udgangspunktet at man kunne fradrage alle udgifter. Samtidig indførte man dog regler
om, at anvendelsen af en del af en bygning til private boligformål udgjorde en afgiftsfri
transaktion, der udelukker muligheden for at foretage fradrag. Derfor synes reglerne
stadig kun at tillade et delvist fradrag for bygninger, der anvendes til blandede formål.
Ikke desto mindre konkluderede EU-Domstolen (præmis 93):
69
Jf. præmis 85 og 87. EU-Domstolen henviser herved til at den anvender en analogi af den ovenfor omtalte
sag C-157/05,
Holböck.
Den refererer derimod ikke til
Konle-dommen.
70
Jf. præmis 86.
25
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0026.png
”Det skal i denne forbindelse fastslås,
at selv om det ikke kan udelukkes, at der med
den gamle og den nye lovgivning i det væsentlige opnås samme resultater, hviler de
imidlertid på forskellige principper, og de har indført nye procedurer, hvilket bevirker,
at den senere lovgivning ikke kan betragtes som lovgivning, der var gældende på den
dato, hvor sjette direktiv trådte i kraft.”
Denne præmis indikerer, at hvis en lovgivning er baseret på andre principper så vil
undtagelsen ikke længere kunne anvendes, uanset om den nye lovgivning i det
væsentlige bibringer det samme resultat som den oprindelige lovgivning. Hvis en lov
baserer sig på andre principper, bortfalder undtagelsen uanset om der indføres nye
begrænsninger som er i strid med EU-retten eller ej.
EU-Domstolen forholdt sig også til, hvad konsekvensen heraf var for andre dele af
national lov, som ikke var undergået ændringer. Hertil bemærkede EU-Domstolen, at
hvis andre dele af national ret ikke kan anvendes uafhængigt af den bestemmelse, som
ikke længere er undtagen, fordi den er ændret, så vil undtagelsen heller ikke længere
gælde for disse andre regler.
71
Dermed er det klart, at undtagelsen ophøre for den
bestemmelse, der er ændret og de øvrige dele af national lov som alene kan anvendes
sammen med den ændrede bestemmelse.
Herudover er der en del domme, som vedrører klausuler, der skal sikre at
medlemsstater ikke vedtager nye foranstaltninger, der har til formål at indføre mere
restriktive vilkår end dem, der eksisterede før disse standstill-klausuler trådte i kraft.
Det omfatter overgangsregler indført i forbindelse med tiltrædelsen af nye
medlemsstater
72
samt forpligtelser til ikke at indføre nye restriktioner efter indgåelse
af associeringsaftaler.
73
Selvom disse domme har visse lighedspunkter med den
problemstilling, der behandles her i notatet, inddrages disse domme ikke. For det
første gentager disse domme ikke Konle-formularen, hvilket gør det mindre oplagt, at
der er tale om den samme test. Desuden fokuserer Konle-formularen på, hvornår der
foreligger mere væsentlige ændringer, og det forudsætter ikke nødvendigvis, at der er
tale om at der indføres nye restriktioner. Som det fremgår af sag C-460/07,
Puffer,
kan
en lovgivning godt udgøre en væsentlig ændring, uden at den indfører nye
restriktioner.
5. Sammenfattende om protokollens rækkevidde og mulighederne for at
skærpe den danske praksis
Det fremgår af gennemgangen i afsnit 4, at det i sidste instans er de danske domstole,
der skal afgøre, om en ændring af de danske regler om erhvervelse af sommerhuse
71
Jf. præmis 96.
72
Jf. sag C-546/06,
Kommissionen mod Tyskland.
73
Jf. eksempelvis sag C-37/98,
Savas,
sag C-242/06,
Sahin
og sag C-561/14,
Genc.
26
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
har den effekt, at sommerhusprotokollen falder bort, men EU-Domstolen har udstedt
en række retningslinjer for, hvordan dette skal vurderes. Disse retningslinjer er
bindende for de nationale domstole, når de skal foretage deres vurdering. Da vi endnu
ikke har danske domme, der behandler spørgsmålet, er den følgende analyse baseret
på de retningslinjer EU-Domstolen har udstedt.
I det følgende vil det således blive vurderet, i hvilket omfang disse retningslinjer vil
tillade en ændring af den danske praksis om indrømmelse af dispensation til
erhvervelse af danske sommerhuse. Ifølge opdraget er fokus på mulighederne for at
skærpe kontrollen med ansøgernes oplysninger samt på anden måde skærpe
sagsbehandlingen. Sidstnævnte synes at kunne dække over, at man ændrer kriterierne
for at indrømme dispensation til udlændinges erhvervelse af sommerhus, eller at man
laver ændringer i den procedure, der gælder for at indrømme dispensation.
5.1.
Skæringsdatoen den 1. november 1993
For det første må det konstateres at sommerhusprotokollen tillader, at Danmark
beholder de regler, der gjaldt per 1. november 1993. Det betyder, at udviklingen af
dansk ret før denne dato ikke har nogen betydning for protokollens rækkevidde.
Selvom praksis måtte have været mere restriktivt forud for den nævnte dato, eller
selvom Erhvervelsesloven fra 1959 kunne fortolkes mere restriktivt, så vil det ikke
kunne rummes inden for protokollen.
5.2.
Lempelser i de danske regler
Hvis man efter den 1. november 1993 har lempet på praksis for at indrømme
dispensation til erhvervelse af sommerhuse, vil dette betyde, at man ikke
efterfølgende kan genindføre en strammere praksis, som svarer til den, der gjaldt per
1. november 1993. Med sådanne lempelser indskrænkes protokollens rækkevidde. Jeg
har ikke analyseret, om der er sket en sådan udvikling i praksis.
Det er muligt fremadrettet at lempe dispensationspraksis, uden at dette betyder, at
protokollen falder bort, idet det dog som nævnt vil have som konsekvens, at sådanne
lempelser ikke senere kan omgøres. Dette kunne ske ved, at man slækker på
kontrollen af ansøgernes oplysninger, eller man slækker på nogle af de
tilknytningskrav, som kræves efter den nuværende praksis. Det er dog ikke denne
mulighed, som opdraget fokuserer på, idet det tværtimod fokuserer på mulighederne
for at skærpe kontrollen eller sagsbehandlingen.
5.3.
Ændringer der falder uden for Konle-formularen
En sådan skærpelse kan indebære, at en ny praksis eller lovgivning hviler på andre
principper og indfører nye procedurer. De fleste af de domme, hvori EU-Domstolen
konstaterede, at en lovgivning hviler på nye principper og indfører nye procedurer,
omhandler temmelig vidtgående ændringer af loven. Det rejser spørgsmålet om,
27
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0028.png
hvorvidt mere begrænsede ændringer, såsom eksempelvis en skærpet praksis, der
stadig tager udgangspunkt i den samme lovgivning, også falder uden for protokollen?
Med andre ord skal det overvejes, om der måske er ændringer som ikke er omfattende
nok til at hvile på nye principper og indføre nye procedurer, og som derfor måske ikke
falder uden for protokollen.
EU-Domstolen Konle-formular sondrer mellem en ændring af loven som enten kan
være en status quo (eller lempelse) eller en ændring, der hviler på andre principper og
indfører nye procedurer. Det er ikke klart om der er nogen ændringer ind imellem disse
to typer ændringer og hvordan sådanne ændringer i givet fald påvirker undtagelsen.
Men selvom dette ikke er klart ud fra Konle-formularen, er der i andre dele af EU-
Domstolens praksis indikationer på, hvordan man skal forholde sig til dette spørgsmål.
EU-Domstolen har således understreget, at undtagelsesbestemmelser skal fortolkes
strengt, således at det ikke kræver store ændringer, før undtagelsen bortfalder, jf.
afsnit 4.3.2. På baggrund af sag C-464/14,
SECIL,
og sag C-135/17,
X,
må det antages at
der ikke behøves at indgå både nye principper og nye procedurer, for at der er tale om
en ændring, der falder uden for undtagelsen, idet en af delene er nok, jf. afsnit 4.3.4.2.
Hvis en lovgivning hviler på andre principper, vil der være tale om en ændring, der går
ud over hvad Konle-formularen tillader, selvom loven måske i praksis fungerer som
før, eller selvom loven måske lemper de eksisterende regler.
74
Der er også flere
domme, hvor EU-Domstolen indikerer, at nye eller skærpede restriktioner vil betyde
at undtagelsen ikke længere kan påberåbes.
75
Alle disse domme tyder således på, at
en bred vifte af ændringer vil gå videre end Konle-formularen tillader, og således har
konsekvenser for sommerhusprotokollen.
Der er alene to domme, der indikerer, at der kan være visse ændringer, som ikke
medfører at gældende lov er ændret i tilstrækkelig grad til at gøre undtagelsen
uanvendelig. Således har EU-Domstolen i sag C-541/08,
Fokus Invest AG,
antaget, at
en ændring der ikke medfører væsentlige ændringer i en procedure, er acceptabel.
76
Der var dog i denne sag tale om helt formelle ændringer i form af, at det var en anden
myndighed der stod for proceduren, som i øvrigt ikke var ændret. Dernæst har EU-
Domstolen i sag C-300/01,
Salzmann,
indikeret, at der skal være tale om
betydningsfulde ændringer, for at undtagelsen falder uden for Konle-formularen.
77
Ordet ’betydningsfulde’ kunne
indikere, at EU-Domstolen er parat til at acceptere visse
ændringer, uden at undtagelsen bortfalder. Men der er tale om en i denne
74
75
Jf. henholdsvis sag C-460/07,
Puffer,
omtalt i afsnit 4.4, og sag C-464/14,
SECIL,
omtalt 4.3.4.1.
Jf. sag C-302/97,
Konle,
præmis 53, sag C-685/16,
EV,
præmis 76-78 og sag C-641/17,
College Pension Plan of
British Columbia,
præmis 97.
76
Sagen er omtalt ovenfor afsnit 4.3.4.1.
77
Jf. således præmis 56, hvor EU-Domstolen
’instruerer’
i, hvordan den nationale domstol skal vurdere, om en
lovændring er tilladt inden for den østrigske undtagelse. Dommen er gennemgået i afsnit 4.2.2.
28
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0029.png
sammenhæng ældre dom, og de nyere domme peger mod, at man alene vil acceptere
mindre ikke-væsentlige ændringer.
Retspraksis må læses således, at enhver skærpelse af national lovgivning vil være
udtryk for en ændring af loven, der gør, at protokollen ikke længere dækker denne.
Det gælder også, selvom man ikke laver større lovændringer, men alene justerer dele
af de eksisterende regler eller justerer praksis.
78
Det er alene ændringer, som er ikke-
væsentlige, og som ikke ændrer substansen i national ret, som vi med sikkerhed kan
sige, kan rummes inden for Konle-formularen.
5.4.
Særligt om muligheden for at skærpe dansk ret
På denne baggrund skal det undersøges, om man kan ændre dansk praksis. Hensigten
med at skærpe kontrollen af oplysninger eller sagsbehandlingen synes at være at
nedbringe antallet af ansøgere. Denne hensigt gør, at det er meget oplagt, at
ændringerne er udtryk for nye eller skærpede restriktioner, og allerede derfor er det
nærliggende at antage at sommerhusprotokollen ikke kan rumme sådanne ændringer.
Hvis man mere specifikt ser på mulighederne for at skærpe kontrollen med
ansøgningerne, kan man ikke udelukke, at en sådan skærpelse under visse
omstændigheder kan rummes indenfor protokollen, idet man kan argumentere for, at
det sker for at sikre, at dispensationspraksis ikke omgås ved at give forkerte
oplysninger. Men det skal erindres, at man allerede i 2020 har skærpet kontrollen, og
erfaringerne med denne skærpelse var, at den yderligere kontrol kun havde betydning
i enkelte tilfælde.
79
De hidtidige erfaringer med en skærpet kontrol kan således ikke
begrunde en (endnu) mere intensiv kontrol, og det er således nærliggende, at sigtet
med en øget kontrol vil være at begrænse antallet af ansøgere, og dermed gøre de
danske regler mere restriktive. Dermed vil en sådan skærpelse mest oplagt falde uden
for protokollen. Det ville måske forholde sig anderledes, hvis kontrolindsatsen
skærpes på baggrund af, at man har konstateret, at flere ansøgere har oplyst urigtige
forhold og således har fået dispensation på forkert grundlag.
En ændring af de betingelser, der gælder for at opnå dispensation, således at færre
tildeles dispensation, vil også udgøre en skærpet praksis og dermed falde uden for
protokollen.
80
Det kan ikke udelukkes, at man inden for sommerhusprotokollen kan
lave visse mindre tilpasninger af selve proceduren for at indrømme dispensation, men
78
Såvel Kammeradvokaten som Justitsministeriet har tidligere udtalt sig på linje hermed. Således konkluderede
Kammeradvokaten også i et tidligere notat, at selv ganske små ændringer i national lovgivning kan være nok til,
at man ikke længere kan siges at opretholde ”gældende lovgivning”, jf.
Redegørelse for Planlovens § 41 og
Sommerhusprotokollen, notat dateret 20/10/2004, s. 49. I skrivelse dateret 12/03/2020 til Europaudvalget
anfører Justitsministeriet at det ikke er muligt inden for rammerne af sommerhusprotokollen ved retningslinjer
eller kriterier eller på anden måde at skærpe betingelserne for at få en tilladelse.
79
Se hertil ovenfor afsnit 2.2.
80
Således også Justitsministeriet i skrivelse dateret 12/03/2020 til Europaudvalget.
29
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
2697713_0030.png
det forudsætter, at der er tale om ikke-væsentlige ændringer, såsom da man flyttede
dispensationskompetencen fra Justitsministeriet til Civilstyrelsen. Men sådanne
ændringer vil ikke medføre nogen skærpelse af dispensationspraksis og vil derfor ikke
være egnet til at påvirke antallet af dispensationer. Hvis ændringer i proceduren har
sådanne konsekvenser, er der tale om ændringer, der rækker ud over hvad Konle-
formularen tillader.
Desudenr må det være klart, at en ændring af eksempelvis bopælskravet i
Erhvervelsesloven fra 1959, som indebærer at færre vil være umiddelbart berettiget
til at erhverve sommerhuse, og dermed at flere var henvist til at søge dispensation,
ville være udtryk for en skærpelse af de danske regler og vil dermed falde uden for
protokollen.
Udover ovennævnte ændringer er det klart, at mere radikale ændringer af det
nuværende system for dispensation vil kunne være udtryk for en lovgivning, der hviler
på andre principper eller indfører nye procedurer, hvorved en sådan reform vil betyde,
at protokollen ikke længere kan påberåbes.
Sammenfattende må det således konstateres, at enhver ændring af de eksisterende
regler som sker med henblik på at begrænse antallet af dispensationer, skal
bedømmes som en skærpelse i forhold til den nuværende praksis og dermed ikke være
beskyttet af sommerhusprotokollen.
5.5.
Konsekvenserne af en ændring uden for Konle-formularen
Slutteligt skal det overvejes, hvad der vil være konsekvenserne af, at man gennemfører
en ændring, der ligger uden for de ændringer, der er tilladt efter Konle-formularen.
Som minimum vil en sådan ændring ikke være dækket af sommerhusprotokollen, og
det skal derfor vurderes, om den er udtryk for en restriktion i strid med traktatens
regler.
81
Men spørgsmålet er, om man risikerer, at hele sommerhusprotokollen
bortfalder og man derfor mister muligheden for at vende tilbage til de regler, der gjaldt
før national ret blev ændret. Konsekvensen vil i så fald være, at dansk ret i sin helhed
skal indrettet efter de almindelige EU-retlige regler, jf. herved ovenfor afsnit 3.
Selvom EU-Domstolen i sag C-302/97,
Konle,
fastslog, at den østrigske lovgiver havde
ændret reglerne således, at de hvilede på nye principper og nye procedurer, så
accepterede EU-Domstolen tilsyneladende i senere sager, at Østrig påberåbte
undtagelsen i tiltrædelsesaktens art. 70
både i forhold til samme delstats og andre
delstaters lovgivning. Men EU-Domstolen forholdt sig ikke specifikt til spørgsmålet, og
81
Hvis man laver en ændring af de danske regler, der går ud over de ændringer, der er tilladt efter Konle-
formularen, er konsekvensen også, at man ikke længere kan påberåbe sig art. 64, stk. 1, TEUF, i det omfang de
danske regler begrænser kapitalens fri bevægelighed.
30
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
derfor er det tvivlsomt, om disse domme kan læses som udtryk for, at undtagelsen
består, selvom der er sket sådanne ændringer.
Retstilstanden synes dog at være blevet præciseret ved Store Afdelings dom i sag C-
135/17,
X,
idet det her indikeres, at konsekvensen af en sådan ændring er, at
undtagelsen ikke længere kan påberåbes. Man kan overveje, om konsekvensen af
sådanne ændringer er forskellige for sommerhusprotokollen og art. 64, stk. 1, TEUF,
men der er intet holdepunkt for, at det skulle være tilfældet. Derfor må det betragtes
som mest nærliggende at hvis der gennemføres en ny lov, der er baseret på andre
principper eller indfører nye procedurer, så er konsekvensen, at
sommerhusprotokollen bortfalder i sin helhed, og dansk ret må herefter respektere
de almindelige EU-retlige regler.
Men spørgsmålet er, om en mindre ændring, såsom en justering af
dispensationspraksis eller en øget kontrol af ansøgningerne, vil have denne effekt. I
dette tilfælde er der nok tale om, at man skærper de eksisterende regler, men man
indfører måske ikke en ny lov, der hviler på nye principper eller indfører nye
procedurer. Man kan sige, at i denne situation er det ikke nødvendigt at se bort fra
loven i sin helhed, idet det kunne være nok, at man blot tilsidesatte de skærpelser, der
er i strid med EU-retten. Man kan dog heroverfor indvende, at sommerhusprotokollen
og art. 64, stk. 1, TEUF, er udtryk for at man kan bibeholde national ret, men så snart
man føler behov for at ændre dele af loven (og man ikke lemper loven), så ophører
undtagelsen, og man må nu indrette sig på at følge de almindelige EU-retlige regler. I
dette tilfælde er det således ikke så meget et spørgsmål om, hvorvidt det er muligt at
skrue tiden tilbage til før ændringen, men mere et spørgsmål om, at man så snart, man
vil lave ændringer (som ikke er lempelser), må acceptere, at man nu fuldt ud må
indrette sig efter EU-retten. Når Konle-formularen tillader lempelser, er det fordi,
dette bidrager til at flytte national ret tættere på EU-rettens udgangspunkt.
Synspunktet betyder i sin yderste konsekvens, at enhver ændring, der ikke er en
lempelse, vil føre til undtagelsens bortfald, også selvom denne ændring ikke udgør en
skærpelse, der i sig selv er i strid med EU-retten.
Der er to sager der antyder, at selvom man laver mere vidtrækkende ændringer,
behøver det ikke ramme hele den nationale lovgivning, der dækkes af undtagelsen.
Dommen i sag C-460/07,
Puffer,
indikerer at selvom man ændrer en regel, der laver en
undtagelse fra reglerne om momsfradrag, kan andre undtagelser stadig opretholdes,
hvis de kan fungere uafhængigt af den bestemmelse, som er ændret. Men i denne sag
var der tale om at medlemsstaterne havde fået lov at opretholde flere undtagelser, og
derfor var det muligt at behandle de enkelte undtagelser hver for sig (hvis de ikke var
afhængige af hinanden). I sommerhusprotokollen gøres der en undtagelse for den
gældende lovgivning om erhvervelse af ejendomme, der ikke er helårsboliger, og
31
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
dermed synes lovgivningen at ses som en helhed. Hvis man dermed ændrer nogle
elementer i dispensationsadgangen, vil det kunne få betydning for protokollens
virkning for hele det regelsæt, der regulerer erhvervelse af sommerhuse.
I sag C-464/14,
SECIL,
accepterede EU-Domstolen, at det forhold at man lempede
forskelsbehandlingen af selskaber i nogle lande (bl.a. portugisisksprogede afrikanske
lande), ikke påvirkede muligheden for at påberåbe undtagelsen i forhold til andre
lande. Men her var der tale om en lempelse, hvilket er tilladt efter Konle-formularen,
og således er dette resultat ikke overraskende. Den lempelse, der sker i forhold til
Tunesien og Libanon, synes EU-Domstolen at betragte det som mere end blot en
lempelse, idet den understreger at associeringsaftalerne hviler på andre principper.
Det fremgår ikke klart af dommen, om det betyder, at ændringen har som konsekvens,
at undtagelsen ikke længere kan anvendes.
Ingen af de nævnte domme synes derfor at give belæg for at konkludere, at
konsekvensen af at ændre dansk ret
ud over hvad Konle-formularen tillader - giver
mulighed for at genindføre eller opretholde hele eller dele af de danske særregler om
erhvervelse af sommerhuse. Om det kan ske, vil afhænge af om reglerne er i
overensstemmelse med de almindelige EU-retlige regler.
Selvom der er en vis tvivl om, hvad konsekvenserne er af at skærpe praksis, så synes
den fortolkning hvorefter det indebærer, at undtagelsen i sin helhed bortfalder, at
være den mest nærliggende bedømt ud fra den foreliggende retspraksis. Som nævnt
ovenfor synes EU-Domstolen ikke at sondre mellem lovændringer, der skærper
hindringer (og som stadig ikke omfattes af protokollen) og ændringer, som er mere
radikale og hviler på nye principper og indfører nye procedurer. Begge typer ændringer
falder uden for undtagelsen, og derfor har de mest oplagt også samme konsekvenser
for undtagelsen fremadrettet.
På denne baggrund er det endnu vigtigere, at man er tilbageholdende med at lave
praksisændringer, som er udtryk for en skærpelse af de danske dispensationsregler.
6. Konklusioner
Notatets konklusioner kan sammenfattes således:
a. Som sommerhusprotokollen er formuleret har det ingen betydning at man før
den 1. november 1993 har haft mere restriktive regler for udlændinges
erhvervelse af sommerhuse, idet forbeholdet ikke giver mulighed for at indføre
regler, der er skærpet i forhold til dem, der var gældende per 1. november 1993.
32
EUU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 434: Brev om ekstern vurdering vedr. sagsbehandlingen af ansøgninger efter erhvervelsesloven og sommerhusprotokollen
b. Hvis man efter den 1. november 1993 har lempet på kravene til udlændinges
erhvervelse af sommerhuse, er der ikke
mulighed for at ’omgøre’
sådanne
lempelser og vende tilbage til retsstillingen per 1. november 1993.
c. Hvis man ændrer på reglerne på en måde, der ikke indebærer en bevarelse af
status quo eller en lempelse i forhold til den gældende praksis vil dette
nærliggende have som konsekvens at man ikke længere
’opretholder
gældende
lovgivning’ og derved vil ændringen ikke være dækket af undtagelsen i
sommerhusprotokollen. Det gælder alle ændringer, bortset fra dem som er
uvæsentlige, og vil således også kunne omfatte ændringer, der består i en
praksisændring. Hvis hensigten er at ændre kontrollen af ansøgers oplysninger
eller skærpe sagsbehandlingen med henblik på at færre opnår dispensation, vil
der mest nærliggende være tale om en ændring, der afviger fra
’gældende
lovgivning’, og dermed falder uden for undtagelsen i sommerhusprotokollen.
d. Konsekvenserne af at gennemføre en ændring der i overensstemmelse med
ovennævnte ændrer gældende lovgivning, er forbunden med en vis usikkerhed,
men mest oplagt vil konsekvensen være, at sommerhusprotokollen bortfalder
i sin helhed. Dermed eksisterer der ikke længere en særlig undtagelse for
erhvervelse af sommerhuse i Danmark, idet man også vil have fortabt
muligheden for at påberåbe sig art. 64, stk. 1, TEUF.
Aarhus, 12. april 2023
Karsten Engsig Sørensen
Professor, dr. jur., Juridisk Institut, Aarhus Universitet
33