kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
KOM (2020) 0613 Bilag 2
Offentligt

Samlenotat

vedrørende en sag under Udlændinge- og Integrationsministeriets ressort,

der forventes behandlet i Rådet snarligt

19. juni 2023

Dagsordenspunkt

Side

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt migrationssamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Forordningsforslag om håndtering af krisesituationer, s. 2

instrumentalisering og force majeure på migrations- og

asylområdet

= Tidlig forelæggelse

KOM dokument (2021) 890 og KOM dokument (2020)

613

Side

1/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Forordningsforslag om håndtering af krisesituationer, instrumentalise-

ring og force majeure på migrations- og asylområdet

= Tidlig forelæggelse

KOM dokument (2021) 890 og KOM dokument (2020) 613

Revideret notat

Sagen er omfattet af retsforbeholdet

1. Resumé

Kommissionen har den 23. september 2020 fremsat forslag til forordning om

håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations- og asylområ-

det. Formålet er at sikre, at der i tilfælde af krise- og force majeure-situatio-

ner sker en tilpasning af de gældende regelsæt vedrørende asyl- og tilbageta-

gelsesprocedurer samt at tilpasse den solidaritetsmekanisme, som er fore-

slået oprettet ved forslag til forordning om asylforvaltning og migrationssty-

ring. Forslaget til forordning om håndtering af krisesituationer åbner mulig-

hed for forlængelse af frister i krisesituationer, herunder frister i henhold til

forslaget til forordning om asylforvaltning og migrationsstyring. Kommissi-

onen har endvidere den 14. december 2021 fremsat forslag til forordning om

håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet.

Formålet med dette forslag, som ledsager Kommissionens forslaget om æn-

dring af Schengengrænsekodeks, er at hjælpe en medlemsstat, der er konfron-

teret med en instrumentalisering af migranter, ved at indføre en særlig nød-

procedure for asylforvaltning og migrationsstyring og om nødvendigt træffe

støtte- og solidaritetsforanstaltninger i forhold til den pågældende medlems-

stat. Formandsskabet har den 14. juni 2023 fremsat et kompromisforslag, der

samler de to forordningsforslag til ét. Begge forordningsforslag, herunder

også formandsskabets samlede kompromisforslag, er omfattet af retsforbe-

holdet. I henhold til Danmarks parallelaftale vedrørende Dublinforordnin-

gen, har Danmark dog mulighed for at tilslutte sig forslagets bestemmelse,

der vedrører fristforlængelse i medfør af forordningen om asylforvaltning og

migrationsstyring, på mellemstatsligt grundlag, hvis Danmark inden 30 dage

efter vedtagelsen giver meddelelse til Kommissionen om, at Danmark vil gen-

nemføre indholdet af ændringerne i national ret. Nærhedsprincippet vurderes

opfyldt. Hvis Danmark vælger at tilslutte sig den nævnte bestemmelse i for-

slaget, vurderes dette at have lovgivningsmæssige konsekvenser for så vidt

angår fristbestemmelser i medfør af udlændingeloven. Hvis Danmark vælger

at tilslutte sig denne bestemmelse i forslaget, vurderes det ikke at have stats-

finansielle konsekvenser.

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Side

2/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2020) 613 af 23. september 2020 fremsat for-

slag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af krisesi-

tuationer og force majeure på migrations- og asylområdet (krise- og force ma-

jeure forslaget). Formålet er at sikre, at der i tilfælde af krise- og force maje-

ure-situationer sker en tilpasning af de gældende regelsæt vedrørende asyl-

og tilbagetagelsesprocedurer samt at tilpasse den solidaritetsmekanisme, som

er foreslået oprettet ved forslaget til forordning om asylforvaltning og migra-

tionsstyring. Forslaget udvider således anvendelsesområdet for de kategorier

af personer, der kan omfordeles i tilfælde af krisesituationer, og fristen for

overførsel af personer omfattet af tilbagesendelsessponsorater forkortes til

fire måneder. Desuden udvides anvendelsesområdet for personer omfattet af

grænseproceduren indeholdt i forslaget til asylprocedureforordningen, og

medlemsstaterne får mulighed for at fravige reglerne i grænseproceduren for

tilbagesendelse i tilfælde af krisesituationer. Endelig åbnes mulighed for for-

længelse af frister i krisesituationer, herunder frister i henhold til forslaget til

forordning om asylforvaltning og migrationsstyring.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold for så vidt angår forslag til

forordning om håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations-

og asylområdet

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions

Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 78, stk. 2, litra c), d) og

e), som omhandler et fælles system, der tager sigte på midlertidig beskyttelse

af fordrevne i tilfælde af massetilstrømning (litra c), fælles procedurer for til-

deling og fratagelse af ensartet status for asyl eller subsidiær beskyttelse (litra

d), og kriterier og procedurer til bestemmelse af, hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om asyl eller subsidiær beskyt-

telse (litra e). Forslaget er desuden fremsat med hjemmel i TEUF artikel

79, stk. 2, litra c), som omhandler ulovlig indvandring og ulovligt ophold,

herunder udsendelse og repatriering af personer med ulovligt ophold.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF

artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Det fremgår af forordningen, at i medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om

Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske

Union (TEU) og til TEUF, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af denne for-

ordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Ef-

tersom en enkelt bestemmelse i forordningsforslaget indeholder ændringer

som omhandlet i artikel 3 i aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og

Kongeriget Danmark om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse

af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøg-

ning, der er indgivet i Danmark eller en anden EU-medlemsstat, og om "Eu-

Side

3/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

rodac" til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anven-

delse af Dublinkonventionen, skal Danmark meddele Kommissionen, hvor-

vidt Danmark ønsker at gennemføre indholdet af ændringerne eller ej på tids-

punktet for vedtagelsen af ændringerne eller inden 30 dage herefter. Forslaget

er fremsat som led i Kommissionens pakke af lovforslag samt andre initiativer

til en reform af det fælles europæiske asyl- og migrationssystem også kaldet

Migrations- og asylpagten, der blev præsenteret af Kommissionen den 23.

september 2020.

Kommissionen har ved KOM (2021) 890 af 14. december 2021 endvidere

fremsat forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering

af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF

artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget er et supplement til Kommissionens forslag til en Migrations- og

asylpagt. De særlige regler, der indføres med dette forslag om en permanent

ramme, bygger på og bør være i overensstemmelse med de af Kommissionens

forslag, der danner grundlag for EU's fremtidige migrations- og asylpolitik.

Det drejer sig om følgende retsakter: forslag en forordning om asylprocedu-

rer, som fuldt ud harmoniserer og fastsætter de overordnede proceduremæs-

sige regler og garantier på asylområdet (oprindeligt fremsat i 2016), som

Kommissionen fremsatte ændret forslag til i 2020 som en del af Migrations-

og asylpagten, og som fastsætter den nye grænseprocedure for asyl. For det

andet forslag fra 2016 til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning),

som fastlægger grundlaget for mere ensartede materielle modtagelsesforhold

og pålægger asylansøgere yderligere forpligtelser for at forhindre uautorise-

rede sekundære bevægelser. For det tredje forslag fra 2018 til udsendelsesdi-

rektiv (omarbejdning), som vil gøre EU's tilbagesendelsesdirektiv mere ef-

fektivt. Og endelig det oven for nævnte forslag om en forordning om håndte-

ring af krisesituationer og force majeure, som tilpasser reglerne for asyl og

tilbagesendelse samt en solidaritetsmekanisme for at hjælpe medlemsstaterne

med at håndtere krisesituationer og force majeure.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold for så vidt angår forslag til

forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og

asylområdet

Forslaget om forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på

migrations- og asylområdet er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk.

2, litra d og f, om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af ensartet status

for asyl eller subsidiær beskyttelse og standarder for modtagelse af asylansø-

gere eller ansøgere om subsidiær beskyttelse samt artikel 79, stk. 2, litra c,

om ulovlig indvandring og ulovligt ophold, herunder udsendelse og repatrie-

ring af personer med ulovligt ophold.

Side

4/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Forslaget er således fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om

Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger,

der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er

ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende

for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbehol-

det”).

I forbindelse med at der ikke kunne opnås generel indstilling om forslaget til

instrumentalisering, samt at der var ønske om at afvente forhandlingerne om

krise- og force majeure forordningsforslaget, indtil de andre retsakter under

pagten var færdigbehandlet, har det svenske EU-formandskab den 14. juni

2023 fremsat et kompromisforslag, der samler de to forslag til ét, benævnt:

Forordningsforslag om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og

force majeure på migrations- og asylområdet. Kompromisforslaget indehol-

der en artikel 4 som indeholder en tilsvarende bestemmelse som artikel 8 i

krise og force majeure forslaget.

3. Formål og indhold

Krise- og Force Majeure forslaget

På baggrund af migrationskrisen i 2015-16 og i lyset af senere begivenheder

såsom covid-19-pandemien og den politiske krise ved den græsk-tyrkiske

grænse i marts 2020 er det overordnede formål med forslaget til forordning

om håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations- og asylom-

rådet at sikre, at der i tilfælde af krisesituationer og force majeure sker den

nødvendige tilpasning af det regelsæt, der gælder vedrørende asyl og tilba-

gesendelsesprocedurer, som fremgår af asylprocedureforordningen og tilba-

gesendelsesdirektivet. Ydermere ønskes der en tilpasning af solidaritetsme-

kanismen, der oprettes ved forordningen om asylforvaltning og migrations-

styring, som sikrer, at medlemsstaterne er i stand til at håndtere krise- og

force-majeure-situationer inden for asyl- og migrationsområdet i EU.

Forslaget indebærer derfor forenklede procedurer og kortere frister for, hvor-

når den obligatoriske solidaritetsmekanisme kan aktiveres. Sammenfattende

indeholder forslaget således bestemmelser vedrørende en obligatorisk solida-

ritetsmekanisme specifikt i krisesituationer, bestemmelser vedrørende udvi-

delse af anvendelsesområdet for omfordeling, bestemmelser vedrørende asyl-

og tilbagesendelsesprocedurer i krisesituationer, samt bestemmelser vedrø-

rende forlængelse af frister i tilfælde af krisesituationer.

1. Obligatorisk solidaritet i krisesituationer

Forslaget som fremsat indeholder bestemmelser, der fastsætter, hvordan den

solidaritetsmekanisme, der indgår i forslag til forordning om asylforvaltning

og migrationsstyring, finder anvendelse i tilfælde af krisesituationer eller

force majeure. Omfordeling foreslås udvidet til alle ansøgere, og fristerne for

tilbagesendelsessponsorater afkortes til fire måneder i stedet for otte måneder,

som ellers følger af forordningen om asylforvaltning og migrationsstyring.

Side

5/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Der foreslås desuden regler for, hvordan Kommissionen fastslår, at der er tale

om en krisesituation, samt hvilke procedurer Kommissionen herefter skal

følge, herunder indkaldelse af et krisesolidaritetsforum, fastlæggelse af soli-

daritetsrespons og vedtagelse af en gennemførelsesretsakt.

2. Udvidelse af anvendelsesområdet for omfordeling i krisesituationer

Forslaget foreslår området for, hvem der kan omfordeles i krisesituationer

udvidet, således at også ansøgere i grænseprocedure, irregulære migranter og

personer, der er blevet indrømmet øjeblikkelig beskyttelse, også er omfattet

af omfordelingsmekanismen. Samtidig foreslås, at solidaritetsforanstaltnin-

ger inden for kapacitetsopbygning, operationel støtte eller samarbejde med

tredjelande ikke finder anvendelse i krisesituationer. Forslaget indeholder

endvidere kortere frister for proceduren for gennemførelse af solidaritetsfor-

anstaltninger sammenlignet med fristerne fastsat i forordningen om asylfor-

valtning og migrationsstyring.

3. Asyl- og tilbagesendelsesprocedurer i krisesituationer

Med forslaget foreslås desuden procedurer for, hvorledes stater kan blive und-

taget fra almindelige bestemmelser om asylprocedurer i tilfælde af krisesitu-

ationer samt frister for perioden for anvendelsen af undtagelsesbestemmel-

serne. For så vidt angår asylprocedureregler kan medlemsstaterne udvide an-

vendelsen af grænseproceduren, således at ansøgere fra et land med en aner-

kendelsesprocent for hele EU på 75 % eller derunder kan ledes i grænsepro-

cedure. Perioden for anvendelsen af grænseproceduren kan desuden udvides

med 8 uger. Derudover får medlemsstaterne også mulighed for at fravige reg-

lerne i grænseproceduren for tilbagesendelse i tilfælde af krisesituationer.

4. Forlængelse af frister i tilfælde af force majeure

Forslaget giver endvidere medlemsstaterne mulighed for at forlænge fristen

for registrering af asylansøgere med fire uger i tilfælde af force majeure. I

tilfælde af force majeure åbnes der mulighed for, at der kan gøres undtagelse

til fristerne i henhold til den foreslåede forordning om asylforvaltning og mi-

grationsstyring. Der kan ydermere ske forlængelse af fristerne i tilfælde af

force majeure i forbindelse med gennemførelse af solidaritetsforanstaltnin-

ger, som en medlemsstat er blevet pålagt efter den almindelige solidaritets-

mekanisme.

Endelig kan Kommissionen fastsætte regler for tildeling af øjeblikkelig mid-

lertidig beskyttelse til visse grupper af asylansøgere for at lette presset på

medlemsstaten i forhold til at skulle sagsbehandle et stort antal asylansøgnin-

ger på en gang. Sagsbehandlingen kan således suspenderes i et op til et år,

hvorefter behandlingen af asylansøgningerne skal genoptages.

Endelig åbner forslagets artikel 8 mulighed for fristforlængelse vedrørende

bestemmelserne om anmodninger om overtagelse og tilbagetagelse i henhold

til forslag til forordning om asylforvaltning og migrationsstyring (den nu gæl-

Side

6/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

dende Dublin III-forordning, (EU) Nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsæt-

telse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der

er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemssta-

terne (omarbejdning)), som Danmark deltager i på mellemstatsligt grundlag i

medfør af Danmarks parallelaftale med EU om Dubling- og Eurodacforord-

ningerne. Krise- og force majeure forslagets artikel 8 åbner mulighed for, at

medlemsstaterne i tilfælde at force majeure, hvor fristerne for indgivelse af

en anmodning om overtagelse og tilbagetagelse ikke kan overholdes, kan un-

derrette de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom med anførsel af de

præcise årsager til, at bestemmelsen bør finde anvendelse. De almindeligt

gældende frister forlænges efterfølgende med forskellige tidsangivelser af-

hængig af de enkelte overførsels- og tilbagetagelsesbestemmelser.

Instrumentaliseringsforslaget

Forslaget til forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på

migrations- og asylområdet, som ledsager Kommissionens forslag om æn-

dring af Schengengrænsekodeks (forslag til Europa-Parlamentet og Rådets

forordning om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for

personers grænsepassage), handler om tilfælde af instrumentalisering set fra

et migrations-, asyl- og tilbagesendelsesperspektiv. Der blev opnåede generel

indstilling til forslaget om ændring af Schengengrænsekodeks den 9. juni

2022. Formålet med forslaget er at hjælpe en medlemsstat, der er konfronteret

med en instrumentalisering af migranter. Ved instrumentalisering af migran-

ter forstås tilfælde, hvor et tredjeland ansporer strømme af irregulære migran-

ter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredje-landsstatsborgere til eller gøre

det lettere for dem at rejse til de ydre grænser og derefter videre til EU’s ydre

grænser, når sådanne foranstaltninger tyder på, at hensigten er at destabilisere

Unionen eller en medlemsstat, og når arten af sådanne foranstaltninger kan

bringe væsentlige statslige funktioner i fare, herunder dens territoriale inte-

gritet, opretholdelsen af lov og orden eller beskyttelsen af den nationale sik-

kerhed. Med forslaget indføres en særlig nødprocedure for asylforvaltning og

migrationsstyring, således at der på en velordnet, menneskelig og værdig

måde og under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder kan tages

imod de personer, der er blevet instrumentaliseret af et tredjeland.

Der er i forslaget hentet inspiration i forslag om en forordning om håndtering

af krisesituationer og force majeure. Dette gælder særligt ved udarbejdelsen

af de særlige foranstaltninger, der er skræddersyet til at reagere effektivt på

et tredjelands fjendtlige foranstaltninger i overensstemmelse med Unionens

grundlæggende værdier. Forslaget har til formål at tage højde for en sådan

særlig situation, uden at retten til asyl eller princippet om non refoulement

undergraves og skal sikre, at de instrumentaliserede personers grundlæggende

rettigheder beskyttes. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere de grænse-

kontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænsekodeks, med

særlige regler for asyl- og tilbagesendelsesprocedurer og operationelle foran-

staltninger og solidaritetsforanstaltninger til fordel for den berørte medlems-

stat.

Side

7/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik på at

søge asyl og adgang til proceduren for international beskyttelse. De garantier,

der gælder i henhold til EU-retten, finder fortsat anvendelse for at sikre at

sårbare personer, herunder børn, beskyttes.

De vigtigste elementer i forslaget er følgende:

Bestemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de græn-

seovergangssteder, der er udpeget til dette formål

Med forslaget til ændring af Schengengrænsekodeks tydeliggøres det, at den

medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan

begrænse strømmene ved grænsen ved at begrænse antallet af åbne grænse-

overgangssteder eller åbningstider, når omstændighederne kræver det, herun-

der med henblik på at forhindre ulovlig indrejse og beskytte den nationale

sikkerhed. Det gør det reelt kun muligt at indgive asylansøgninger på be-

stemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de grænse-

overgangssteder, der er udpeget til dette formål.

For at sikre en ensartet tilgang i tilfælde af instrumentalisering sikres det ved

nærværende forslag, at der er en reel og effektiv adgang til asylproceduren,

herunder ved at pålægge medlemsstaterne at oplyse tredjelandsstatsborgere

eller statsløse personer på et sprog, som tredjelandsstatsborgeren eller den

statsløse person forstår eller med rimelighed kan forventes at forstå om belig-

genheden af de registreringssteder, herunder grænseovergangsstederne, hvor

en ansøgning om international beskyttelse kan registreres og indgives.

Muligheden for at forlænge registreringsfristen i op til fire uger

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, har ifølge forslaget mulighed for, men er ikke forpligtet til, at forlænge

registreringsfristen for ansøgninger om international beskyttelse i op til fire

uger i forbindelse med asylansøgninger fra tredjelandsstatsborgere eller stats-

løse personer, der pågribes eller findes i nærheden af den ydre grænse med et

tredjeland, som instrumentaliserer migranter.

Hvis den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af mi-

granter, gør brug af den længere registreringsfrist, skal der gives prioritet til

at registrere de ansøgninger om international beskyttelse, der formodentlig er

velbegrundede, eller som er blevet indgivet af uledsagede mindreårige eller

af mindreårige og deres familiemedlemmer.

Muligheden for at anvende grænseproceduren for asyl på alle ansøgninger og

muligheden for at forlænge dens varighed

Ifølge forslaget skal foranstaltningerne hjælpe den medlemsstat, der er kon-

fronteret med en instrumentalisering af migranter, med at forhindre indrejse

for personer, som ikke opfylder indrejsebetingelserne, og samtidig beskytte

de grundlæggende rettigheder. Muligheden for at behandle en asylansøgning

ved grænsen uden at tillade indrejse på området findes i artikel 41 i forslaget

til forordning om asylprocedurer. På nuværende tidspunkt og ifølge reglerne

i forslagene under den nye pagt kan undersøgelsen af, om en ansøgning er

Side

8/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

antagelig og berettiget, i en grænseprocedure dog kun foretages under helt

særlige omstændigheder. Forslaget indeholder desuden krav om obligatorisk

prioritering af velbegrundede ansøgninger og ansøgninger fra uledsagede

mindreårige, familier og børn.

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, bør endvidere ikke anvende nødproceduren for asylforvaltning i tilfælde,

hvor der er brug for lægehjælp.

Den berørte medlemsstat skal stadig sikre, at dens foranstaltninger tilgodeser

de grundlæggende humanitære garantier, som f.eks. at sørge for føde, vand,

tøj, nødvendig lægebehandling, bistand til sårbare personer, midlertidig ind-

kvartering og en værdig levestandard for alle ansøgere.

Forslaget giver også mulighed for at fravige artikel 41a i forslaget til en for-

ordning om asylprocedurer vedrørende en grænseprocedure for gennemfø-

relse af tilbageendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, der får

afslag på deres ansøgninger i forbindelse med proceduren.

Støtte- og solidaritetsforanstaltninger

Hvad angår støtte- og solidaritetsforanstaltninger, indføres der med forslaget

foranstaltninger, der fokuserer på behovene i den medlemsstat, der er kon-

fronteret med en instrumentalisering af migranter. Støtte- og solidaritetsfor-

anstaltninger kan bestå af kapacitetsforanstaltninger, der bidrager til at hånd-

tere konsekvenserne af instrumentaliseringen af migranter, støtter tilbagesen-

delsesoperationer eller støtter oplysning i de tredjelande, hvor de personer,

der instrumentaliseres, kommer fra.

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, skal sende

Kommissionen en anmodning om støtte- og solidaritetsforanstaltninger fra

andre medlemsstater med angivelse af, hvilke solidaritetsforanstaltninger der

anmodes om.

En medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,

kan anmode om støtte fra EU's Asylagentur, Det Europæiske Agentur for

Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) eller Europol i overensstemmelse med

deres mandater.

Procedure for tilladelse

Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-

ter, og som agter at anvende nødproceduren for asylforvaltning og migrati-

onsstyring, skal meddele Kommissionen, hvilke undtagelser den agter at gøre

brug af og eventuelle støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der er behov for.

På grundlag af den berørte medlemsstats oplysninger vil Kommissionen, hvis

det er relevant, straks udarbejde et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse,

hvori det fastsættes, hvilke undtagelser der kan anvendes i en indledende pe-

riode på højst seks måneder. Hvis Kommissionen finder det relevant, kan den

foreslå, at Rådets gennemførelsesafgørelse, der er omhandlet i stk. 3, ophæ-

ves, eller at Rådet vedtager en ny gennemførelsesafgørelse, hvorved der gives

mulighed for at forlænge anvendelsen af de særlige undtagelser, der er om-

handlet i artikel 2, 3 og 4, i en periode på højst seks måneder.

Side

9/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Med artikel 4 i formandsskabets samlede kompromisforslag foreslås, at med-

lemsstater i en krise- eller force majeure situation kan afvige forordningen om

asyl- og migrationsforvaltnings artikel 29, 30, 31 og 35. Forordningen om

asyl- og migrationsforvaltning opnåede generel indstilling den 8. juni 2023.

Formandsskabets samlede kompromisforslag bygger på, at fristerne i oven-

nævnte skal fordobles i krise- og force majeure situationer. Herudover fore-

slås med formandsskabets kompromisforslag til artikel 4, stk. 3, at ansvaret

for en migrant, som er forsøgt overført, skal pålægges den anmodende eller

notificerende medlemsstat, såfremt overførslen ikke har fundet sted i løbet af

ét år efter accept eller bekræftelse af en ”take charge” eller ”take back” an-

modning.

De resterende bestemmelser i formandsskabets kompromisforslag er omfattet

af retsforbeholdet. Det bemærkes, at formandskabets kompromisforsalg ikke

på nuværende tidspunkt indeholder bestemmelserne om støtte og solidaritets-

tiltag. Det forventes, at nye bestemmelser vil blive tilføjet forud for forhand-

lingerne.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF art. 284) medlovgiver fsva. begge forslag. Der foreligger endnu ikke

en endelig udtalelse ift. formandsskabets forslag, der samler de to forord-

ningsforslag.

5. Nærhedsprincippet

I forbindelse med forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations- og asylområdet

har Kommissionen i forhold til opfyldelsen af nærhedsprincippet anført, at:

”Dette

forslag omhandler pr. definition de tilfælde, hvor en medlemsstat ikke

kan håndtere situationen på egen hånd. Derudover fastlægges en række pro-

ceduremæssige foranstaltninger med henblik på at bistå en eller flere med-

lemsstater, der står over for sådanne krisesituationer. Asyl- og tilbagesendel-

sesprocedurerne bør være underlagt de samme regler i hele Unionen, uanset

hvor mange medlemsstater der anvender dem, således at det sikres, at der i

tilfælde af en krisesituation er en fælles tilgang til de regler, der kan gøres

undtagelser fra. Dette skaber også større klarhed og retssikkerhed for de per-

soner, der er berørt af de pågældende procedurer, og sikrer, at deres ret-

tigheder respekteres. Endvidere bør det af hensyn til retssikkerheden og rets-

statsprincippet fastsættes på EU-plan, hvornår det er berettiget at gøre brug

af sådanne undtagelser, samt hvilket anvendelsesområde og hvilke frister der

gælder for undtagelserne. Målet for forslaget kan ikke i tilstrækkelig grad

opfyldes af medlemsstaterne alene og kan på grund af denne forordnings om-

fang og virkninger derfor bedre opfyldes på EU-plan. Unionen skal derfor

handle og kan vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærheds-

princippet, jf. artikel 5, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union. Forsla-

Side

10/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

get indeholder også foranstaltninger i tilfælde af force majeure, som kan an-

vendes af en medlemsstat eller af Unionen som helhed, og som vedrører de

frister, der er fastsat i den foreslåede forordning om asylforvaltning og mi-

grationsstyring eller den foreslåede forordning om asylprocedurer. Det kræ-

ver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er grænse-

overskridende. Det er klart, at foranstaltninger truffet af de enkelte medlems-

stater ikke i tilfredsstillende grad kan opfylde behovet for en fælles EU tilgang

til et fælles problem."

Kommissionen har i forbindelse med forslag til Europa-Parlamentets og Rå-

dets forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrati-

ons- og asylområdet henvist til, at formålet med forslaget omhandler:

”En situation, hvor et tredjeland ansporer til

strømme af irregulære migran-

ter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredjelandsstatsborgere til eller gøre

det lettere for dem at rejse til de ydre grænser, til eller fra sit område og

derefter videre til de ydre grænser, når sådanne foranstaltninger tyder på, at

hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten af

sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare,

herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller be-

skyttelsen af den nationale sikkerhed, bør betragtes som et angreb på EU som

en helhed og kræver derfor EU-løsninger og EU-støtte. Der er behov for at

udstyre den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af

migranter, med de rette juridiske værktøjer til at håndtere situationen effek-

tivt, og for, at alle medlemsstater kan reagere effektivt og tilvejebringe støtte

til den pågældende medlemsstat. Det kræver en indsats på EU-plan at nå

disse mål, da de i sagens natur er grænseoverskridende. Det er klart, at for-

anstaltninger, der træffes af de enkelte medlemsstater, ikke i tilstrækkelig

grad kan opfylde behovet for en fælles EU-tilgang til et fælles problem.

Målet med tilgangen kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne

alene og kan på grund af denne afgørelses omfang og virkninger derfor bedre

opfyldes på EU-plan. Unionen skal derfor handle og kan vedtage foranstalt-

ninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5, stk. 3, i trak-

taten om Den Europæiske Union.”

Regeringen er enig i, at nærhedsprincippet er overholdt fsva. begge forord-

ningsforslag

6. Gældende dansk ret

Der findes ikke regler i dansk ret for så vidt angår særlige mekanismer på EU-

niveau til håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations og

asylområdet. Danmark har dog som opfølgning på migrationskrisen i 2015

vedtaget en række lovændringer, som giver danske myndigheder en række

handlemuligheder i forhold til den danske håndtering af større migrations-

strømme.

Udlændinge- og integrationsministeren kan således i særlige tilfælde

–

hvor

tilstrømningen af flygtninge og migranter bliver så voldsom, at det kan blive

Side

11/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

umuligt at fremstille frihedsberøvede inden for den almindelige frist på 72

timer

–

beslutte, at fristen for domstolsprøvelse af en administrativ frihedsbe-

røvelse skal suspenderes i en nærmere angiven periode, således at prøvelsen

af frihedsberøvelser i denne periode skal ske snarest muligt og inden fire uger.

Det drejer sig endvidere om politiets mulighed for i ganske særlige tilfælde at

meddele forbud mod bus-, tog- og færgedrift over danske landegrænser, f.eks.

i en situation, hvor tilstrømningen af udlændinge bliver så voldsom, at politiet

eller udlændingemyndighederne ikke kan håndtere situationen, og forbud ef-

ter bestemmelsen må anses for nødvendigt for at afværge betydelig forstyr-

relse af den offentlige orden og fare for den offentlige sikkerhed. Herudover

drejer det sig om muligheden for, hvis det vurderes nødvendigt for at sikre en

effektiv midlertidig grænsekontrol, at sanktionere transportselskaber i til-

fælde, hvor transportselskabet har medtaget passagerer til Danmark over en

indre Schengengrænse, der ikke er i besiddelse af fornøden rejselegitimation

og visum.

Endeligt drejer det sig om den såkaldte nødbremse, der kan aktiveres af ud-

lændinge-og integrationsministeren i særlige tilfælde. Iværksættes nødbrem-

sen, kan politiet afvise en udlænding, der forsøger at indrejse ved en dansk

luft-, sø- eller landegrænse fra et andet land, der er omfattet af Dublinforord-

ningen, dvs. umiddelbart på grænsen, hvis den pågældende søger asyl i Dan-

mark.

Det vil være en forudsætning for udlændinge- og integrationsministerens be-

slutning om at aktivere nødbremsen, at der foreligger en krisesituation, hvor

Dublinsamarbejdet formelt set stadig fungerer, men hvor samarbejdet efter

den danske regerings opfattelse i realiteten er holdt op med at fungere, og

hvor Danmark således efter en folkeretlig vurdering ikke længere kan anses

for forpligtet til at følge procedurerne i Dublinforordningen.

Forslaget er som anført under afsnit to omfattet af det danske retsforbehold,

hvorfor Danmark ikke vil være bundet af en eventuel vedtagelse. En enkelt

bestemmelse i forslagets artikel 8 (artikel 4 i formandsskabets kompromisfor-

slag) udgør imidlertid en undtagelsesbestemmelse til reglerne om ansvarskri-

terier og tidsfrister for overførsel og tilbageførsel mv. af asylansøgere efter

reglerne i forslaget til forordning om asylforvaltning og migrationsstyring.

Undtagelsesbestemmelsen skal som beskrevet ovenfor finde anvendelse i kri-

sesituationer og tilfælde af force majeure. Denne bestemmelse anses som en

ændring af Dublin-forordningen, som Danmark deltager i på mellemstatsligt

grundlag gennem en parallelaftale, jf. pkt. 7 nedenfor.

Den gældende Dublin-forordning er gennemført i dansk ret ved lov nr. 323 af

18. maj 2005 om ændring af udlændingeloven (Tilknytning til Eurodacfor-

ordningen og Dublinforordningen på mellemstatsligt grundlag m.v.). Dan-

mark indgik den 8. marts 2006 en parallelaftale med Det Europæiske Fælles-

skab om Dublin-forordningen og Eurodac-forordningen og indtrådte i samar-

bejdet med de øvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1. april

Side

12/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

2006. Senere ændringer af Dublin-forordningen er gennemført ved lov nr.

1619 af 26. december 2013 om ændring af udlændingeloven (Gennemførelse

af den reviderede Dublinforordning af 26. juni 2013).

Forslaget om instrumentalisering, der er omfattet af retsforbeholdet, giver

ikke anledning til at redegøre yderligere for gældende dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget vedr. krise og force majeure er omfattet af Danmarks retsforbehold.

Forslaget vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser,

og ændringerne er ikke bindende for eller finder anvendelse i Danmark. For

så vidt angår forslagets artikel 8 (artikel 4 i formandsskabets kompromisfor-

slag), er der imidlertid tale om en bestemmelse, som anses for en ændring af

Dublin-forordningen, som Danmark har tiltrådt på mellemstatsligt grundlag i

medfør af en parallelaftale. Danmark vil derfor skulle meddele Kommissio-

nen, hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre den pågældende bestemmelse i

dansk ret. En gennemførelse heraf kan have lovgivningsmæssige konsekven-

ser.

For så vidt angår forslaget om instrumentalisering, er er forslaget omfattet af

Danmarks retsforbehold. Forslaget vil således ikke i sig selv have lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser og forslaget er ikke er bindende for eller finder

anvendelse i Danmark.

Instrumentaliseringsforslaget indeholder en bestemmelse om nødprocedure

for tilbagesendelse i tilfælde af instrumentalisering, hvorefter medlemsland-

ende kan fravige udsendelsesdirektivet, jf. nærværende forslags tidligere ar-

tikel 4. Forslaget indebærer, at udsendelsesdirektivet kan fraviges for så vidt

angår personer, som har fået afslag på international beskyttelse efter nødpro-

ceduren for asylforvaltning ved grænsen. Udsendelsesdirektivet er en udbyg-

ning af Schengenreglerne, som Danmark har tiltrådt på mellemstatsligt grund-

lag.

Instrumentaliseringsforslagets artikel 4 vurderes således isoleret set at kunne

have lovgivningsmæssige konsekvenser for de dele af udlændingeloven og

hjemrejseloven, der er implementeret i medfør af udsendelsesdirektivet, og

som ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 4, 2. pkt., litra a-b. Det omfatter

blandt andet reglerne om fastsættelse af en passende frist for udrejse (udlæn-

dingelovens § 33), reglerne for fastsættelse af indrejseforbud (udlændingelo-

vens § 32), reglerne om retsmidler (bl.a. udlændingelovens § 53) og reglerne

for administrativ frihedsberøvelse ifm. en udsendelse (hjemrejselovens § 16).

Det vurderes imidlertid, at såfremt instrumentaliseringsforslaget vedtages, vil

det ikke have lovgivningsmæssige konsekvenser, da det fremgår af forslagets

præambel, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen af forordningen om forslag

til instrumentalisering som følge af Danmarks retsforbehold. Den foreslåede

forordning er derfor ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark.

Side

13/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

Økonomiske konsekvenser

Det fremgår af forslaget vedr. krise og force majeure, at det ikke er muligt at

anslå de mulige økonomiske konsekvenser, da forslaget vedrører en krisesi-

tuation, hvis økonomiske konsekvenser ikke kan vurderes på forhånd. Det

fremhæves dog, at forslaget så vidt muligt vil blive gennemført inden for bud-

gettet for de gældende instrumenter i perioden 2021-2027 på området migra-

tion og asyl om nødvendigt ved at trække på fleksibilitetsmekanismerne i den

flerårige finansielle ramme 2021-2027. Forslaget indeholder også procedure-

mæssige aspekter, som Kommissionen vurderer ikke har finansielle eller ad-

ministrative konsekvenser for Unionens budget. Forslaget har ikke økonomi-

ske konsekvenser for Danmark, da forslaget som udgangspunkt er omfattet af

retsforbeholdet. For så vidt angår bestemmelsen, som anses som en ændring

af Dublinforordningen, som Danmark deltager i gennem en parallelaftale, er

der tale om en proceduremæssig bestemmelse, som ikke antages at have øko-

nomiske konsekvenser for Danmark.

Det vurderes ligeledes, at der ikke er økonomiske konsekvenser ifm. forslaget

om instrumentalisering.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslagene skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i

Danmark.

8. Høring

Sagen har været forelagt Specialudvalget for asyl- og indvandringssamar-

bejde (SPAIS) den 19. juni 2023.

Dansk Flygtningehjælp (DRC) har bemærket at, EU-landene bør etablere en

permanent mekanisme, som kan sikre, at ansvaret for at behandle asylansøg-

ninger fordeles fair mellem medlemsstaterne uanset hvilken situation EU står

i. DRC bemærker yderligere at, erfaringerne fra modtagelsen af fordrevne fra

Ukraine viser, at EU formår at tage godt imod flygtninge, når den politiske

vilje er til stede. DRC Dansk Flygtningehjælp mener desuden, at indførelsen

af instrumentalisering i EU-lov er meget problematisk, fordi de foreslåede

regler legitimerer, at medlemsstaterne kan fravige asylansøgeres rettigheder

på en måde, som underminerer retten til at søge asyl. Det virker ikke propor-

tionelt, da medlemsstaterne skal kunne fravige asylansøgeres rettigheder i si-

tuationer, hvor EU oplever konfliktsituationer med nabolande. DRC mener,

at lovforslaget ikke er grundigt nok forberedt, da der mangler en analyse af,

hvilke konsekvenser sådanne fravigelser vil have for asylansøgeres rettighe-

der. Mange asylansøgere oplever allerede, at deres grundlæggende rettighe-

der krænkes ved

EU’s ydre grænser, fx i form af vold, push backs og kum-

merlig indkvartering. DRC anfører, at indføres instrumentaliseringsforord-

ningen i EU-lov vil de samme medlemsstater kunne benytte loven til at legi-

timere en fortsat uacceptabel behandling af asylansøgere.

Side

14/15

kom (2020) 0613 - Bilag 2: Samlenotat om forslag til forordning om håndtering af krisesituationer, instrumentalisering og force majeure på migrations- og asylområdet

9. Generelle forventninger og andre landes holdninger

I forbindelse med drøftelserne om forslaget til forordningen om håndtering af

tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet har en række

medlemsstater udtrykt ønske om at sikre, at undtagelserne fra den europæiske

asyllovgivning begrænses til, hvad der er rimeligt og nødvendigt. Der har ikke

kunnet opnås generel indstilling om instrumentaliseringsforordningsforsla-

get.

I forbindelse med forslaget til forordning om håndtering af krisesituationer

og force majeure på migrations- og asylområdet har en række medlemsstater

udtrykt ønske om at afvente forhandlinger på de andre retsakter under pagten,

inden man gik videre med forhandlingerne.

Desuden har der været et ønske fra en række medlemsstater om at kombinere

instrumentaliseringsforordningsforslaget med forslaget om håndtering af

krise- og force majeure.

Der er ikke kendskab til andre landes holdninger til formandsskabets samlede

kompromisforslag.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen er generelt positiv overfor om forslaget til Europa-Parlamentets

og Rådets forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på mi-

grations- og asylområdet, forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forord-

ning om håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations- og

asylområdet, samt formandsskabets samlede kompromisforslag om håndte-

ring af krise-, instrumentalisering og force majeure.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg til oriente-

ring den 1. oktober 2020 og 11. november 2020 angående forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af krisesituationer og force

majeure på migrations- og asylområdet, samt den 2. december 2022, angå-

ende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af

tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet.

Side

15/15