kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
KOM (2022) 0453 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

31. oktober 2022

2022 - 13787

otfruh

Forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved

tvangsarbejde på EU-markedet, KOM (2022) 453.

Nyt notat.

Resume

Europa-Kommissionen har den 14. september 2022 fremsat et forslag til for-

ordning om forbud mod produkter fremstillet med tvangsarbejde på EU-mar-

kedet (KOM (2022) 453). Forordningen supplerer eksisterende og kommende

sektorspecifikke due diligenceregler samt det kommende horisontale direktiv

om due diligence for bæredygtighed.

Forslaget har til formål at bekæmpe tvangsarbejde ved at forbyde produkter

fremstillet ved brug af tvangsarbejde.

Forslaget vil forbyde, at produkter fremstillet helt eller delvist ved tvangsar-

bejde bringes i omsætning og gøres tilgængelige på det indre marked samt

eksporteres. Forbuddet vil gælde både for EU-fremstillede produkter til in-

denlandsk forbrug samt importerede produkter. Det vil være op til medlems-

statens kompetente myndigheder at påvise, hvorvidt tvangsarbejde er blevet

anvendt i forbindelse med fremstilling af et produkt, for at der kan udstedes

et forbud. Udvælgelsen af tilsynet skal følge en risikobaseret tilgang i vurde-

ringen af, hvorvidt der er en sandsynlighed for overtrædelse af forbuddet.

Fastslår myndigheden, at et produkt er fremstillet ved brug af tvangsarbejde,

må det ikke sælges i eller eksporteres fra EU og skal tilbagetrækkes fra det

indre marked.

Regeringen anser eliminering af tvangsarbejde som en grundlæggende for-

pligtelse, som Danmark støtter fuldt op om, og som er en integreret del af den

bæredygtige omstilling. På den baggrund støtter regeringen formålet med det

nye forslag om et forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde.

Regeringen støtter, at der udarbejdes fælleseuropæiske regler for at ramme-

sætte indsatsen ift. det indre marked mod produkter fremstillet ved tvangsar-

bejde, idet problematikken går på tværs af landegrænser og værdikæder. Det

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

2/16

er vigtigt at undgå fragmenterede nationale regler og indsatser, og i stedet

sikre klare fælles WTO-medholdelige regler, som de erhvervsdrivende kan

navigere i, samt informationsdeling og effektiv, koordineret håndhævelse på

tværs af medlemsstaterne.

Baggrund

Kommissionen præsenterede den 14. september 2022 sit forslag til forord-

ning om forbud mod produkter fremstillet med tvangsarbejde på EU-mar-

kedet. Den danske sprogversion blev modtaget den 5. oktober 2022.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF-artikel 114 om harmonisering

af det indre marked og artikel 207 om ensartede principper for den fælles

handelspolitik. Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivnings-

procedure i TEUF-artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret

flertal.

Initiativet blev første gang bebudet af kommissionsformand Ursula von der

Leyen i hendes tale om Unionens tilstand den 15. september 2021. De ge-

nerelle elementer for forslaget blev fastlagt den 23. februar 2022 i Kom-

missionens

Meddelelse om anstændigt arbejde på verdensplan

(KOM

(2022) 66) og skal ses i sammenhæng med Kommissionens forslag til di-

rektiv om virksomheders due diligence i forbindelse med bæredygtighed

(CSDDD) fremsat samme dag.

Ifølge EU-traktaterne er EU forpligtet til at fremme menneskerettighe-

derne, herunder også arbejdstagerrettighederne bl.a. igennem forpligtelsen

til at fremme anstændigt arbejde. Desuden forbyder EU’s charter for grund-

læggende rettigheder, art. 5. stk. 2, tvangsarbejde. Kommissionen har i den

henseende meddelt, at forslaget til forordning om forbud mod produkter

fremstillet

ved brug af tvangsarbejde samt CSDDD er prioriteter på EU’s

menneskerettighedsdagsorden.

Forordningen skal bygge videre på eksisterende og allerede fremsatte hori-

sontale og sektorspecifikke EU-initiativer om due diligence, herunder sær-

ligt direktivforslaget vedr. virksomheders due diligence for bæredygtighed

(CSDDD) og direktivforslaget om virksomheders bæredygtighedsrappor-

tering (CSRD). Derudover skal forordningen bygge på eksisterende og

kommende horisontale systemer for udveksling af information i forbin-

delse med markedsovervågning og toldkontrol, herunder informations- og

kommunikationssystemet for markedsovervågning (ICSMS), som er opret-

tet ved markedsovervågningsforordningen, og forordningsforslaget om en

kvikskranke (”single window”) på toldområdet.

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

3/16

Formål og indhold

Kommissionen begrunder nødvendigheden af forslaget med, at tvangsar-

bejde til trods for internationale forpligtelser om at udrydde tvangsarbejde

inden 2030 (FN’s Verdensmål) stadig er udbredt. Kommissionen fremhæ-

ver i sin begrundelse et estimat fra Den Internationale Arbejdsorganisation

(ILO), som vurderer, at der på globalt plan er 27,6 millioner mennesker,

der befinder sig i en situation med tvangsarbejde.

Forslaget skal forbyde anbringelse og tilgængeliggørelse af produkter

fremstillet ved brug af tvangsarbejde, herunder også børnearbejde, på EU-

markedet samt eksport af sådanne produkter ud af EU. Forslaget omfatter

alle produkter

—

både EU-fremstillede til indenlandsk forbrug samt impor-

terede produkter, uden at være særligt rettet mod bestemte erhvervsdri-

vende, virksomheder eller erhvervsgrene.

Konkret betyder dette et forbud mod at bringe produkter i omsætning, til-

gængeliggøre produkter på EU-markedet eller eksportere produkter ud af

EU, hvor produktet i sin helhed er produceret ved tvangsarbejde, eller hvor

dele af produktet er udvundet, høstet, produceret eller fremstillet ved

tvangsarbejde, inklusive ifm. bearbejdning eller forarbejdning af produktet

på noget stadie i leverandørkæden.

Anvendelsesområde

Idet formålet med forordningen er at forbyde alle produkter fremstillet ved

tvangsarbejde, er alle erhvervsdrivende, uanset virksomhedsstørrelse eller

type, som på det indre marked markedsfører, importerer eller eksporterer

sådanne produkter, omfattet af reglerne. Forslaget omfatter dermed også

produkter der indgår i eventuelle offentlige indkøb. Kommissionen er op-

mærksom på, at SMV’er ikke nødvendigvis har samme muligheder og res-

sourcer som de store virksomheder for så vidt angår egenkontrol af proces-

ser og værdikæder. Proportionalitetshensyn mht. SMV’er

er derfor tænkt

ind ifm. håndhævelsen ved, at myndigheder skal fokusere sin kontrol, hvor

risikoen for tvangsarbejde er mest fremtrædende, og hvor man vil få størst

gennemslagskraft. Kommissionen forventer, at dette hensyn vil resultere i

en kontrol af de største virksomheder i de første led af EU-værdikæden fx

importører, producenter og produktleverandører.

Risikobaseret tilsyn

Forslaget lægger op til, at medlemsstaternes kompetente myndigheder skal

identificere potentielle overtrædelser af loven ved at følge en risikobaseret

tilgang. Det vil sige, at myndigheden indledningsvis, og på baggrund af al

tilgængelig information, skal vurdere, hvorvidt der er en sandsynlighed for,

at en eller flere erhvervsdrivende overtræder reglerne. Information om er-

hvervsdrivendes potentielle overtrædelse af forbuddet kan komme i form

af varsling fra fysiske og juridiske personer, Kommissionens database med

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

4/16

oversigt over risikoområder eller risikoprodukter, information og afgørel-

ser fra andre medlemsstater eller information fra andre relevante myndig-

heder om, hvorvidt en erhvervsdrivende er omfattet af og udøver due dili-

gence på tvangsarbejde i overensstemmelse med nationale- eller EU-due

diligence-regler.

Den kompetente myndighed skal fokusere sin indledende undersøgelse på

de erhvervsdrivende, der er involveret i de trin i værdikæden, der er så tæt

som muligt på, hvor risikoen for tvangsarbejde sandsynligvis vil opstå. For-

slaget omfatter alle varer uanset den erhvervsdrivendes størrelse, dog skal

den kompetente myndighed i sin udvælgelse tage højde for de erhvervs-

drivendes størrelse og økonomiske ressourcer, mængden af de pågældende

produkter samt omfanget af formodet tvangsarbejde.

Finder den kompetente myndighed en begrundet mistanke om, at der kan

være sket en overtrædelse af forbuddet, skal de foretage en undersøgelse af

sagen. Konkluderes der på baggrund heraf, at der er tale om et produkt

fremstillet ved brug af tvangsarbejde, vil den eller de pågældende involve-

rede erhvervsdrivende blive pålagt at trække produktet tilbage og bort-

skaffe det.

Indledende fase af undersøgelserne

En egentlig undersøgelse af forholdene indledes alene efter en vurdering af

al tilgængelig information, herunder information fra den pågældende er-

hvervsdrivende. Den kompetente myndighed skal indledningsvist anmode

den erhvervsdrivende, der er genstand for vurderingen, om at redegøre for

dens due diligence-processer, dvs. foranstaltninger, der er truffet for at fo-

rebygge, afbøde eller standse risici for tvangsarbejde i den erhvervsdriven-

des egen drift eller i værdikæden relateret til det pågældende produkt.

Due diligence i forbindelse med bæredygtighed er en metode, der kan re-

ducere den erhvervsdrivendes risiko for, at tvangsarbejde kan forbindes

med den erhvervsdrivendes egen drift eller værdikæde. Den erhvervsdriv-

endes due diligence kan være baseret på;

a) gældende EU og national ret om due diligence samt regler om gen-

nemsigtighed ifm. tvangsarbejde;

b) retningslinjer fra kommissionen vedr. tvangsarbejde;

c) internationale retningslinjer fx fra OECD, ILO eller FN;

d) en hvilken som helst anden due diligence ifm. tvangsarbejde.

En effektiv implementering af due diligence vil kunne bidrage til afgørel-

sen af, hvorvidt den kompetente myndighed i sin indledende undersøgelse

finder, at der er en begrundet mistanke for overtrædelse af forbuddet. Fin-

der den kompetente myndighed, at den pågældende erhvervsdrivende har

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

5/16

foretaget due diligence på en måde, der minimerer, forebygger eller stand-

ser risici for tvangsarbejde, foretages der ikke en yderligere dybdegående

undersøgelse af produkterne og den erhvervsdrivende.

Undersøgelse

I tilfælde, hvor der i den indledende fase af en undersøgelse fastslås en be-

grundet mistanke for overtrædelse af forbuddet, indleder den kompetente

myndighed en undersøgelse af de pågældende produkter og den erhvervs-

drivende. De eller den erhvervsdrivende, der er underlagt undersøgelsen,

skal informeres om, at der indledes en undersøgelse, baggrunden herfor,

hvilke produkter det angår samt muligheden for at indsende yderligere in-

formation, som kan oplyse sagen. Erhvervsdrivende er forpligtet til at ind-

sende enhver relevant information, herunder information om producent og

leverandørforhold ved direkte anmodning fra den kompetente myndighed.

Ud over information fra den indledende undersøgelse samt fra de pågæl-

dende erhvervsdrivende har den kompetente myndighed mulighed for at

foretage nødvendig kontrol og inspektion, herunder undersøgelser i tredje-

lande, såfremt der er indhentet godkendelse fra den pågældende erhvervs-

drivende, og de udenlandske myndigheder ikke gør indsigelser efter en of-

ficiel underrettelse.

Det er op til den kompetente myndighed at bevise, at tvangsarbejde har

fundet sted ifm. fremstilling af produkterne. Kan myndigheden bevise, at

der er tale om en overtrædelse af forbuddet, skal der vedtages afgørelse om:

1. forbud mod at gøre produkterne tilgængelige på det indre marked

samt eksportforbud;

2. påbud om tilbagetrækning af produkterne på det indre marked (gæl-

der ikke tilbagekaldelse af produkter fra forbrugeren), samt

3. påbud om at destruere produkterne jf. EU -og nationale regler.

Fastslår den kompetente myndighed, at et produkt er fremstillet ved brug

af tvangsarbejde, må det ikke sælges i EU eller eksporteres fra EU. Er pro-

duktet allerede på markedet, vil den pågældende erhvervsdrivende blive

påkrævet at trække det tilbage. Den erhvervsdrivende vil også blive påkræ-

vet at bortskaffe produktet og dække omkostningerne forbundet herved.

Konsekvenserne af afgørelsen forventes af Kommissionen at have en af-

skrækkende virkning og fungere som incitament for de erhvervsdrivende

til at overholde loven. Følger en erhvervsdrivende ikke en beslutning i hen-

hold til denne forordning, vil denne blive underlagt sanktioner i henhold til

national lovgivning.

Den kompetente myndighed har også mulighed for at fastslå en overtræ-

delse af forbuddet i tilfælde, hvor det ikke er muligt at indhente information

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

6/16

direkte fra den pågældende erhvervsdrivende. Overtrædelsen skal i sådanne

tilfælde fastslås på baggrund af al anden tilgængelig information.

Hvor den kompetente myndighed ikke kan bevise, at tvangsarbejde har fun-

det sted ifm. fremstilling af produktet, afsluttes undersøgelsen. Enhver af-

gørelse af en stats kompetente myndighed skal anerkendes og håndhæves

af de øvrige medlemsstaters kompetente myndigheder. Kompetente myn-

digheder skal koordinere med nationale arbejdstilsyn og retlige og rets-

håndhævende myndigheder.

Oplysninger modtaget ifm. undersøgelser skal ved anmodning behandles

fortroligt. En ikke-fortrolig opsummering af informationen skal vedlægges

anmodningen. Mulighed for fortrolighed hindrer ikke Kommissionen i at

offentliggøre generelle oplysninger om sagen, såfremt oplysningerne ikke

afslører anmoders identitet.

Toldkontrol

Afgørelser om overtrædelser af forbuddet skal af de kompetente myndig-

heder kommunikeres til toldmyndighederne, som skal kontrollere varerne

ved grænsen. Kontrolforanstaltningerne er opdelt i suspension, beslutning

om overgang til fri omsætning og bortskaffelse.

Identificerer toldmyndigheden et produkt, som kan være omfattet af en af-

gørelse, suspenderes produktet, og den relevante kompetente myndighed

underrettes herom. Bekræfter den kompetente myndighed, at produktet er

fremstillet ved brug af tvangsarbejde, afvises frigivelse til fri omsætning,

og produktet skal herefter bortskaffes. Bekræftelsen af den kompetente

myndighed skal ske inden fire arbejdsdage, og skal umiddelbart kommuni-

keres ud igennem den eksisterende kommunikationsplatform ICSMS

. Af-

vises det, at produktet er fremstillet ved tvangsarbejde, eller overholder den

kompetente myndighed ikke fristen på fire arbejdsdage, overgår produktet

til fri omsætning. Ved letfordærvelige produkter er fristen to dage.

Informationssystem og samarbejde på tværs af medlemsstater

Kompetente myndigheder, toldmyndigheder og Kommissionen skal have

adgang til ICSMS. Toldmyndighederne benytter ICSMS til kommunika-

tion indtil Kommissionen har forbundet de nationale

Single Window En-

vironments for told

med ICSMS via EU CSW-CERTEX.

I tilfælde, hvor to eller flere medlemsstater indleder undersøgelser af de

samme produkter eller de samme erhvervsdrivende, vil den ledende myn-

dighed være den, der først informerede herom i ICSMS til Kommissionen

Information and Communication System on Market Surveillance

er en indberetnings- og kommu-

nikationsplatform til markedsovervågning på det indre marked

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

7/16

og de kompetente myndigheder i de øvrige medlemsstater. Inden indled-

ning af en undersøgelse skal myndigheden

–

via ICSMS

–

kontrollere, om

andre myndigheder undersøger det samme produkt eller den samme er-

hvervsdrivende. Hvor der er identificeret en ledende myndighed, skal de

øvrige myndigheder dele al relevant materiale med den ledende myndighed

samt undgå at starte en separat undersøgelse.

Koordination og samarbejde mellem medlemsstaterne struktureres derud-

over ved oprettelse af et

EU-netværk mod produkter fremstillet ved tvangs-

arbejde.

Netværket skal være repræsenteret af de kompetente myndigheder

og Kommissionen. Toldmyndighederne inddrages alene ved behov.

Netværkets overordnede formål er at strømline medlemsstaternes håndhæ-

velse af forordningen.

Database og vejledning

Kommissionen skal yde vejledning til de erhvervsdrivende, bl.a. ved at op-

rette en database med oversigt over produkter og geografiske områder, hvor

der er risiko for tvangsarbejde. Databasen skal være offentlig tilgængelig in-

den for 24 måneder efter forordningens ikrafttrædelse. Kommissionen skal

også udvikle en due diligence-vejledning med fokus på risiko for tvangsar-

bejde samt oprette en liste over offentligt tilgængelig information, der er re-

levant i forbindelse med offentlige myndigheders gennemførelse af forord-

ningen.

Forslaget har finansiel virkning for EU-budgettet for samlet ca. 9 mio. euro i

den igangværende flerårige finansielle ramme (MFF). Forslagets finansielle

konsekvenser for EU-budgettet vil blive dækket af de disponible ressourcer i

den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 via omprioritering. Ompriori-

teringen sker primært inden for indre marked-programmet under budgetkate-

gori 1 og Eksterne handelsforbindelser og bistand til handel under budgetka-

tegori 6, hvor der i alt vil blive omfordelt midler for ca. 4,3 mio. euro til for-

slaget i perioden 2024-2027. Herudover vil der under budgetkategori 7 blive

omfordelt ca. 4,7 mio. euro til administrationsudgifter. Idet finansieringen fin-

des via omprioritering, er der ikke merudgifter for Danmark over EU-budget-

tet.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse. Forordnin-

gen skal behandles i udvalget for det indre marked (IMCO). Der er endnu

ikke udpeget en rapporteur.

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

8/16

Europa-Parlamentet vedtog den 9. juni 2022 en resolution (2022/2611(RSP))

om et nyt handelsinstrument til at forbyde produkter fremstillet ved tvangsar-

bejde.

Af resolutionen fremgår, at et forbud mod produkter fremstillet ved tvangsar-

bejde anses som en politisk prioritet for Europa-Parlamentet såvel som EU

som helhed. Der opfordres derfor til, at der bliver indført et nyt WTO-kom-

patibelt handelsinstrument, som kan supplere due diligence-forpligtelserne

for virksomheder ved at forbyde import og eksport af produkter fremstillet

eller transporteret ved tvangsarbejde. Der opfordres ligeledes til, at det nye

forslag baseres på bedste praksis i lande med lignende lovgivning som USA

og Canada.

Europa-Parlamentet anerkender derudover, at et forbud mod produkter frem-

stillet ved tvangsarbejde ikke kan stå alene, da det ikke vil være tilstrækkeligt

til at udrydde eller tackle de grundlæggende årsager til tvangsarbejde. På bag-

grund heraf bør EU derfor også fokusere på dialog med lande uden for EU,

yde teknisk bistand og kapacitetsopbygge samt bevidstgøre om det globale

problem. Det påpeges derudover, at EU bør arbejde aktivt på multilateralt

plan mhp. at finde kollektive løsninger samtidigt som der bør arbejdes videre

på at styrke udbredelsen af ansvarlig virksomhedsadfærd herunder ved indfø-

ring af obligatoriske due diligence-regler.

I resolutionen understreges også behovet for teknisk støtte til at sikre, at

virksomheder

– særligt SMV’er –

efterlever de nye regler samt udvikling

af retningslinjer for, hvordan tvangsarbejde kan identificeres i leverandør-

kæden. Europa-Parlamentet opfordrer endelig til, at der udarbejdes en kon-

sekvensanalyse, og at Kommissionen i sit forslag indarbejder krav om gen-

oprejsning til ofre for tvangsarbejde.

Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at det er nødvendigt med fælles europæisk lovgiv-

ning om forbud mod produkter fremstillet med tvangsarbejde for at sikre

en stærk og ensartet håndhævelse på området og for at sikre den fri bevæ-

gelighed af varer på det indre marked. Vedtager medlemsstaterne nationale

love på området, er der ifølge Kommissionen risiko for, at reglerne vil af-

vige fra hinanden og dermed føre til risiko for en fragmentering af det indre

marked. Det følger heraf, at afvigelser i medlemsstaternes lovgivninger, for

så vidt angår anbringelse og tilgængeliggørelse af produkter fremstillet

med tvangsarbejde på landes nationale markeder, kan risikere at skabe for-

vridninger på det indre marked såvel som ubegrundede barrierer for pro-

dukters fri bevægelighed.

Kommissionen fremhæver, at risici forbundet med tvangsarbejde i de er-

hvervsdrivendes værdikæder ofte har virkninger på tværs af landegrænser

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

9/16

og kan række ind i flere EU-medlemsstater og/eller tredjelande. Dette un-

derstreger ifølge Kommissionen behovet for en fælles tilgang på tværs af

EU med retssikkerhed og lige konkurrencevilkår for erhvervsdrivende, der

opererer på tværs af det indre marked og uden for grænserne.

Kommissionen anslår, at medlemsstaters nationale lovgivning på området

ikke vil være tilstrækkelige eller effektive i forhold til at håndhæve loven,

og at selve formålet bag lovforslaget ikke i tilstrækkelig grad kan opnås

ved lovgivning og håndhævelse på medlemsstatsniveau. Er håndhævelsen

mindre stringent i nogle dele af EU, skabes der svage områder, som ikke

kan beskytte de offentlige interesser, og der skabes urimelige handelsbetin-

gelser. Kommissionen anslår således, at håndhævelsesindsatsen skal være

ensartet i hele EU for at få den ønskede effekt.

Regeringens vurdering

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er

overholdt.

Gældende dansk ret

Straffelovens § 262 a

Menneskehandel herunder, menneskehandel til tvangsarbejde er efter om-

stændighederne strafbart, jf. straffelovens § 262 a, og straffes med fængsel

indtil ti år. Menneskehandel er i straffelovens § 262 a defineret i tråd med

FN’s Palermoprotokol, og strafferammen er fastsat i overensstemmelse

med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forebyggelse og bekæm-

pelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor. Derudover er

menneskeudnyttelse efter omstændigheder strafbart efter straffelovens §

262 b, hvorefter den, der ved udnyttelse af bl.a. en persons betydelige øko-

nomiske eller personlige vanskeligheder rekrutterer, transporterer, overfø-

rer, huser eller efterfølgende modtager vedkommende til arbejde under

åbenlyst urimelige forhold straffes med fængsel indtil 6 år.

OECD’s Retningslinjer for Multinationale Virksomheder

Den danske stat har tilsluttet sig OECD’s Retningslinjer for Multinationale

Virksomheder. I medfør af disse retningslinjer har Danmark oprettet en

mæglings- og klageinstitution for ansvarlig virksomhedsadfærd, der kan

behandle klager vedrørende overtrædelser af OECD’s retningslinjer, her-

under sager vedrørende tvangsarbejde i virksomheders egen drift eller i

værdikæden. Overtrædelsen skal være begået i Danmark eller af danske

offentlige eller private virksomheder, myndigheder, organisationer eller

deres forretningsforbindelser. Finder Mæglings- og klageinstitutionen, at

der er sket overtrædelse, kan institutionen alene udtale kritik af den indkla-

gede.

Internationale forpligtelser

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

10/16

Danmark har ratificeret ILO konventionerne 29, 105 og senest i 2018 Pro-

tokollen til Konvention nr. 29 angående tvunget eller pligtmæssigt arbejde.

Hensigten med ILO’s protokol er at afhjælpe mangler i gennemførelsen

konvention nr. 29 og at gøre fremskridt, når det gælder at forebygge tvunget

eller pligtmæssigt arbejde, herunder menneskehandel til tvangsarbejde

samt at beskytte og yde erstatning til ofre for tvangsarbejde.

Idet konvention nr. 29 allerede i 1932 blev ratificeret, er denne for lang tid

siden gennemført i dansk lovgivning. Gennemførelsen har især været knyt-

tet op omkring kriminaliseringen af tvangsarbejde.

Sidenhen er indsatsen mod tvangsarbejde blevet suppleret af handlingspla-

ner til bekæmpelse af menneskehandel.

Handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel

Den danske indsats til bekæmpelse af menneskehandel, herunder menne-

skehandel til tvangsarbejde, har siden 2002 været forankret i tværministe-

rielle handlingsplaner. Den nuværende handlingsplan gælder for 2022-

2025. Center mod Menneskehandel (CMM), som blev etableret i 2007, gi-

ver tilbud om bistand og støtte til ofre for menneskehandel i Danmark. Der-

udover indsamler og formidler CMM viden og data om menneskehandel

både til relevante aktører og den bredere offentlighed samt tilbyder opkva-

lificering af relevante aktører.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget forventes at indebære lovgivningsmæssige konsekvenser. En

vedtagelse af forslaget vil forventeligt stille krav om etablering af en eller

flere kompetente myndigheder ved lov, der skal have de nødvendige befø-

jelser til at udføre undersøgelser, dele oplysninger med andre kompetente

myndigheder og toldmyndigheder i EU samt udstede sanktioner ved over-

trædelser af forbuddet.

Der kan være love fra andre ministerområder, som endnu ikke er blevet

identificeret, der vil blive påvirket af forordningen.

Økonomiske konsekvenser

Der foreligger ingen konsekvensanalyse bag forslaget. Kommissionen be-

grunder dette med, at tvangsarbejde er et problem, som kræver umiddelbar

handling, hvorfor der ikke har været tid til at udarbejde en konsekvensana-

lyse. Information fra konsekvensanalyserne fra hhv. direktivforslaget om

due diligence for bæredygtighed og initiativet vedrørende bæredygtige pro-

dukter har dog været med til at danne grundlag for udviklingen af dette

forslag. Analysen og dokumentationen vil blive præsenteret i et arbejdsdo-

kument inden for tre måneder efter forslagets offentliggørelse.

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

11/16

Det forventes, at forslaget vil medføre væsentlige statsfinansielle konse-

kvenser, idet etablering og drift af en eller flere nationale tilsynsmyndig-

hed(er) til at sikre håndhævelse af forordningen vil kræve ressourcer. Der

vil være udgifter forbundet med håndhævelsen af forordningen hos den el-

ler de myndigheder, der udpeges til kompetente myndigheder, samt hos an-

dre myndigheder, der på anden vis inddrages i indsatsen, herunder told-

myndighederne, der med forslaget må forventes at få en øget toldkontrol-

opgave. Det kan desuden være behov for it-udvikling i Skatteforvaltningen.

Skatteforvaltningen gennemfører i øjeblikket en række store, komplekse it-

udviklingsprojekter, som særligt frem mod udgangen af 2024 lægger be-

slag på Skatteforvaltningens it-udviklingskapacitet. It-understøttelsen skal

derfor prioriteres sammen med andre højt prioriterede it-udviklingsopgaver

i Skatteforvaltningen. Rammerne herfor forventes fastsat i forbindelse med

en forventet kommende flerårsaftale for skattevæsenet.

Medlemsstaterne skal sikre, at de nationale kompetente myndigheder tilde-

les tilstrækkelige beføjelser og ressourcer, hvilket vurderes at indebære fag-

specifik ekspertise. Derudover vil det kræve ressourcer i forhold til etable-

ringen og understøttelse af det europæiske netværk for tilsynsførende myn-

digheder, hvor hvert medlemsland skal udpege repræsentanter, ligesom den

kompetente myndighed skal besvare henvendelser fra andre tilsynsmyndig-

heder. Det bemærkes, at afledte nationale udgifter som følge af EU-retsak-

ter afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillingsramme,

jf. budgetvejledningens bestemmelser herom.

Forordningsforslaget vurderes umiddelbart ikke at medføre væsentlige ad-

ministrative konsekvenser for erhvervslivet.

Forordningsforslaget kan dog potentielt medføre indirekte erhvervsøkono-

miske konsekvenser i form af adfærdsvirkninger for danske virksomheder.

De indirekte konsekvenser består i, at forordningsforslaget kan tilskynde

flere virksomheder til at iværksætte due diligence-processer uden at stille

direkte krav herom. Endvidere vil Kommissionen udstede retningslinjer om

due diligence-processer fsva. tvangsarbejde jf. forordningsforslagets arti-

kel 23 a. Det bemærkes, at udstedelsen af disse retningslinjer potentielt kan

medføre administrative konsekvenser, hvis retningslinjerne forventes at

have en direkte indflydelse på danske virksomheders indførelse af due di-

ligence-processer.

Det bemærkes derudover, at Kommissionen i artikel 16, stk. 1 bemyndiges

til at udstede delegerede retsakter med det formål at give toldmyndighe-

derne mulighed for at indhente oplysninger om særlige produkter og pro-

duktkategorier ved import og eksport fra EU. I medfør af artikel 16, stk. 3

bemyndiges Kommissionen derudover til at fastsætte, hvilke informationer

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

12/16

der kobler sig til førnævnte mulighed via gennemførelsesretsakter. Det vur-

deres, at bemyndigelsesbestemmelserne kan medføre administrative kon-

sekvenser for danske virksomhederne idet, de kan blive pålagt at skulle

indsende, og potentielt indhente, oplysninger om udvalgte produkter til

toldmyndighederne.

Det er ikke muligt at kvantificere de potentielle administrative konsekven-

ser på nuværende tidspunkt, da produkterne og produktkategorierne, for

hvilke kravene gør sig gældende, ikke kendes før udmøntende delegerede

retsakter udstedes. Dermed vides det ikke, hvor mange danske virksomhe-

der der forventes omfattet af oplysningskravene, samt for hvor mange pro-

dukter kravene vil gøre sig gældende. Samtidig vides det ikke, hvilke op-

lysninger de omfattede virksomheder kan blive pålagt at indsende, og evt.

indsamle, før udmøntende gennemførelsesretsakter udstedes. Derfor kan

det forventede tidsforbrug ved efterlevelse af oplysningskravene heller

ikke estimeres på nuværende tidspunkt.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i

Danmark.

Høring

Meddelelsen har været sendt i høring den 23. september 2022 i EU-speci-

aludvalget for konkurrenceevne, vækst og forbrugerspørgsmål samt i Han-

delspolitisk Specialudvalg med frist for bemærkninger den 10. oktober

2022.

Der er indkommet høringssvar fra Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk

Metal, Fagbevægelsens Hovedorganisation, Foreningen af Rådgivende In-

geniører, Institut for Menneskerettigheder, Landbrug og Fødevarer, Tekniq

Arbejdsgiverne, Tænketanken Europa og Amnesty International Danmark.

Amnesty International Danmark har henvist til den europæiske NGO-koa-

lition ECCJ’s udtalelse af 11. oktober 2022 som værende Amnesty Inter-

national Danmarks høringssvar.

Generelle bemærkninger

Generelt bakker høringspartnerne op om formålet med forslaget til forord-

ningen og hilser det velkomment. Der lægges samtidigt vægt på, at der skal

sikres sammenhæng med øvrig relateret EU-lovgivning, særligt det kom-

mende direktiv om virksomheders due diligence for bæredygtighed

(CSDDD), og der opfordres bredt til, at ny lovgivning i videst muligt om-

fang lægger sig op ad CSDDD.

Dansk Erhverv påpeger, at der allerede er målrettede initiativer på vej for

effektivt at adressere det overordnede formål om at undgå tvangsarbejde i

værdi- og leverandørkæder.

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

13/16

Amnesty International Danmark hilser forslaget velkomment, men mener

forslagets overordnede formål bør ændres til at sikre genoprejsning til

tvangsarbejdere, samt at forslagets undersøgelsesprocesser tager udgangs-

punkt i arbejdernes behov.

Fagbevægelsens Hovedorganisation er positive overfor, at forslaget giver

fagforeningerne en vigtig rolle i forbindelse med identificering og varsling

af myndigheder om varer fremstillet med tvangsarbejde.

Dansk Metal finder det nødvendigt, at der kommer lovgivning der har til

formål at forbedre vilkårene for lønmodtagere globalt, og hilser derfor for-

slaget velkomment.

Dansk Erhverv, Institut for Menneskerettigheder, Dansk Industri, Land-

brug og Fødevarer og Amnesty International Danmark lægger vægt på, at

der skal sikres sammenhæng med øvrig relateret EU-lovgivning. Dansk In-

dustri, Tekniq Arbejdsgiverne fremhæver, at en fælles og ensartet EU-lov-

givning vedr. et forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde vil

skabe klarhed for både myndigheder og virksomheder om, hvad gældende

regler er.

Tænketanken Europa finder det afgørende, at der kan gribes ind over for

anvendelse af tvangsarbejde i global handel inklusiv import til EU marke-

det.

Anvendelsesområde

Tekniq Arbejdsgiverne understreger, at der er behov for, at det i de bebu-

dede retningslinjer fra Kommissionen fremgår klart og tydeligt, hvor langt

ud i værdikæden virksomhederne skal have sikret sig mod, at tvangsarbejde

har fundet sted. Dansk Industri opfordrer i denne henseende til, at forslaget

anvender termen “forsynings- og leverandørkæder” og afholder sig fra at

bruge “værdikæder,” da brugen af ordet værdikæder kan føre til krav om

forhold, som er uden for virksomhedernes indflydelse.

Institut for Menneskerettigheder fremhæver, at anvendelsesområdet for

CSDDD og nærværende forslag ikke er det samme, hvorfor overholdelse

af due diligence-forpligtelsen jf. CSDDD ikke nødvendigvis betyder over-

holdelse af forordningen om forbud mod produkter fremstillet ved tvangs-

arbejde.

Dansk Erhverv bemærker, at forordningen ikke indeholder et ansvar for

onlinemarkedspladser, hvilket skaber en risiko for, at europæiske importø-

rer kan omstille sin forretningsmodel til at være en onlinemarkedsplads, og

dermed undgå ansvaret om at sikre overholdelse af forbuddet. Dansk Er-

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

14/16

hverv opfordrer derfor til, at onlinemarkedspladser, der formidler produk-

ter mellem sælgere eller fabrikanter i tredjelande til EU-forbrugere, bliver

forpligtet på lige linje som traditionelle importører.

Landbrug og Fødevarer

bemærker, at der er sandsynligt, at SMV’er vil

blive ramt uforholdsmæssigt hårdt af forslagets krav, idet disse virksomhe-

der har færre ressourcer til at håndtere due diligence-procedure. Landbrug

og Fødevarer foreslår derfor, at dette kan afhjælpes ved at sikre en lettere

håndhævelse af SMV’er samt klar og tydelig vejledning.

Dansk Industri og

Tekniq Arbejdsgiverne

fremhæver ligeledes, at SMV’er allerede inden

for

den nuværende lovgivning gør et stort arbejde med at følge nye krav og

standarder for området, og at det med dette forslag er vigtigt med retnings-

linjer og foranstaltninger, der støtter SMV’er med begrænsede ressourcer.

Håndhævelse

Dansk Industri er positive over for EU-Kommissionens opmærksomhed på

risikoen for uensartet håndhævelse på tværs af nationale myndigheder og

forslaget til at imødegå denne risiko ved bl.a. at oprette et netværk samt

facilitere samarbejde mellem medlemsstaters myndigheder. Dansk Industri

fremhæver i forlængelse heraf behovet for at allokere tilstrækkelige res-

sourcer til myndighedernes håndhævelse af lovgivningen. Landbrug og Fø-

devarer henleder ligeledes opmærksomhed på vigtigheden af en fuldstæn-

dig ensartet håndhævelse af forordningen for at undgå ulige konkurrence-

vilkår og risikoen for “varedumping” i medlemsstater

med svag håndhæ-

velse.

Institut for Menneskerettigheder foreslår at udvide kompetente myndighe-

ders beføjelser til også at kunne pålægge virksomheder at indføre korrige-

rende tiltag, såkaldte ”corrective actions,” der vil sikre adgang til genop-

rejsning for tvangsarbejdere. Dette vil ifølge Institut for Menneskerettighe-

der være i overensstemmelse med FN’s Vejledende Principper for Menne-

skerettigheder og Erhvervsliv. Amnesty International Danmark fremhæver

også vigtigheden af at sikre genoprejsning, hvilket bør

–

sammen med fo-

kus på faktiske og potentielle ofre for tvangsarbejdes interesser

–

være en

central del af forslagets formål.

Institut for Menneskerettigheder og Amnesty International Danmark be-

mærker, at det hviler en stor bevisbyrde på kompetente myndigheder i for-

hold til at undersøge og bevise, at varer er blevet produceret ved tvangsar-

bejde. Institut for Menneskerettigheder foreslår, at bevisbyrden skal ligge

hos virksomhederne.

Landbrug og Fødevarer bemærker, at der står uklart, hvordan toldmyndig-

hederne skal kunne undersøge evt. indhold af tvangsarbejde i varer, der

krydser grænser, og fremhæver, at dette ikke må føre til, at bevisbyrden

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

15/16

overvæltes på den økonomiske operatør, da de selv vil få svært ved fuld-

stændigt at dokumentere, at der ikke er anvendt tvangsarbejde et givent sted

tilbage i værdikæden.

Tænketanken Europa bemærker, at der må tilstræbes en ordning, hvor et

forbud mod import af produkter fremstillet ved tvangsarbejde gennemføres

på en ensartet måde i alle medlemslande, så der ikke anvendes lempeligere

regler i visse lande, hvilket vil medføre mangelfuld opfyldelse af forbuddet

samt ulige konkurrencevilkår for virksomhederne. Dette indebærer, at

medlemslandenes regeringer i samarbejde med Kommissionen må udar-

bejde negativlister til virksomhederne over de lande/regioner samt produk-

ter, hvor der er reel risiko for, at tvangsarbejde er anvendt.

Undersøgelser og vurdering af due diligence

Institut for Menneskerettigheder bemærker, at der ikke fremgår af forsla-

get, hvordan myndigheder skal vurdere en virksomheds due diligence-pro-

cedurer, hvad konsekvenserne af bestræbelserne er, eller hvordan myndig-

hederne overvåger forholdene for arbejdstagere.

Amnesty International Danmark understreger, at udført due diligence ikke

må kunne bruges som argumentation imod, at der indledes en undersøgelse

af produkterne, dog kan due diligence-procedurer påvise virksomheders

håndtering af tvangsarbejde, herunder genoprejsning og korrigerende til-

tag.

Tilbagetrækning af produkter

Landbrug og Fødevarer mener ikke, det giver mening at bruge tilbagetræk-

ning som sanktion, når det er selve processen i forbindelse med produktets

fremkomst, der er problematisk, og ikke produktet i sig selv. Sanktionsfor-

men vil ifølge Landbrug og Fødevarer potentielt være omkostningsfuld for

både myndigheder og virksomheder, herunder også private aktører som

ikke har brudt loven, og vil føre til ressourcespild, da tilbagetrækningen i

de fleste tilfælde vil medføre dette.

Institut for Menneskerettigheder fremhæver, at det er uklart, hvorvidt varer

kan indføres på EU-markedet efter en tilbagetrækning, hvis det kan påvi-

ses, at risikoen for tvangsarbejde er elimineret. Det er ifølge Institut for

Menneskerettigheder også uklart, hvordan en virksomhed skal påvise dette,

eller hvordan myndigheden kan føre tilsyn. Institut for Menneskerettighe-

der finder desuden, at forslaget ikke blot bør søge at udelukke varer fra EU-

markedet, men også adressere forekomsten af tvangsarbejde i globale vær-

dikæder ved at tilskynde importører til at samarbejde med deres leverandø-

rer om at forebygge tilfælde af tvangsarbejde og forbedre vilkår for tvangs-

arbejdere.

kom (2022) 0453 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om forslag til forordning om forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde på EU-markedet

16/16

Amnesty International Danmark opfordrer til at finde alternativer til de-

struktion af tilbageholdte varer samt implementere en suspensionsperiode

indtil en endelig afgørelse om produkterne er truffet.

Forenelighed med WTO-regler

Dansk Industri og Landbrug og Fødevarer understreger, at det er vigtigt

forordningen er kompatibel med WTO’s regler.

Landbrug og Fødevarer

påpeger, at der kan være en risiko for, at enkelte tredjelande vil vurdere

forslaget som et protektionistisk tiltag fra EU.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der foreligger på nuværende tidspunkt ikke konkrete oplysninger om andre

landes holdninger til selve forslaget. EU-landene ventes generelt at støtte

formålet med forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen anser eliminering af tvangsarbejde som en grundlæggende for-

pligtelse, som Danmark støtter fuldt op om, og som en integreret del af den

bæredygtige omstilling. På den baggrund støtter regeringen formålet med det

nye forslag om et forbud mod produkter fremstillet ved tvangsarbejde.

Regeringen støtter, at der udarbejdes fælleseuropæiske regler for at ramme-

sætte indsatsen ift. det indre marked mod produkter fremstillet ved tvangsar-

bejde, idet problematikken går på tværs af landegrænser og værdikæder. Det

er vigtigt at undgå fragmenterede nationale regler og indsatser og i stedet sikre

klare fælles WTO-medholdelige regler, som de erhvervsdrivende kan navi-

gere i, samt informationsdeling og effektiv, koordineret håndhævelse på tværs

af medlemsstater. Herudover er det vigtigt, at forordningen er reel admini-

strerbar for alle de involverede myndigheder.

Regeringen finder det essentielt, at Kommissionen ifm. forhandlingen af for-

slaget fremlægger en konsekvensanalyse for forslaget, således forslaget kan

blive behandlet på et oplyst grundlag.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.