kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
KOM (2022) 0595 Bilag 1
Offentligt

14. november 2022

Samlenotat om forslagspakke til makrofinansiel assistance til Ukraine i

2023

KOM(2022)595, KOM(2022)596, KOM(2022)597

1. Resume

Kommissionen fremlagde 9. november 2022 en pakke med forslag til en ramme

for EU’s

kort-

sigtede finansielle støtte til Ukraine i 2023 (MFA+), der skal bidrage til at holde hånden under

de ukrainske offentlig finanser og den makrofinansielle stabilitet i lyset af Ukraines fortsat store

finansieringsbehov i 2023 på skønnet 3-4 mia. euro pr. måned.

Kommissionens forslagspakke indeholder 1) et nyt instrument mhp. makrofinansiel assistance til

Ukraine i 2023 (MFA+), 2) en ændring af MFF-forordningen, der åbner for, at EU-budgettets

indtægtsloft også kan garantere for finansiel støtte til Ukraine i 2023 (anvendelsen af indtægtsloftet

er pt. begrænset til EU-landene) og 3) en ændring af

EU’s finansforordning,

mhp. at finansiel

støtte til Ukraine kan ydes via Kommissionens generelle lånestrategi.

Kommissionen lægger op til, at EU i 2023 yder kortsigtet makrofinansiel assistance til Ukraine

i form af nye garanterede lån på 18 mia. euro. Lånene ydes på meget favorable vilkår med lang

løbetid (op til 35 år og afdrag begyndende efter 10 år) samt subsidiering af Ukraines rente- og

administrationsudgifter til lånet finansieret af EU-landene i form af bilaterale bidrag til og med

foreløbigt 2027. Efter vedtaget forslag ventes Kommissionen at udarbejde bidragsaftaler med de

enkelte EU-lande vedr. finansiering af rente- og administrationsudgifter. Kommissionen bemærker,

at Ukraines finansieringsomkostninger efter 2027 også finansieres af EU-landene via bilaterale

bidrag eller under EU’s

langsigtede budgetter (MFF) efter 2027.

Forslaget vil have væsentlige statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Det skønnes med bety-

delig usikkerhed, at Danmark vil skulle bidrage med bilaterale bidrag på ca. 100 mio. kr. årligt

til finansiering af Ukraines rente- og administrationsudgifter fra 2024 og foreløbigt til 2027. De

nye lån på 18 mia. euro garanteres under EU-budgettets indtægtsloft (headroom), hvormed Dan-

mark i sidste ende garanterer for ca. 3,3 mia. kr. frem til lånenes udløb, eller indtil lånene er

tilbagebetalt.

Givet sagens hastende karakter forventes Rådet (GAC) 18. november 2022 som A- punkt at

godkende et udkast til fælles brev til Europa-Parlamentet vedr. forslagspakken til makrofinansiel

assistance til Ukraine i 2023, hvori Rådet ventes at ville tilkendegive en principaftale om hele

forslagspakken samt anmode om Parlamentets stillingtagen 21.-24. november 2022. Rådet ventes

at drøfte forslagspakken på ECOFIN 6. december 2022 mhp. vedtagelse.

Regeringen støtter fortsat, at EU indtager en ledende rolle i forhold til økonomisk assistance til

Ukraine på kort sigt og i forhold til genopbygning på lang sigt. Regeringen kan generelt støtte

Kommissionens forslag om finansiel støtte til Ukraine i 2023 på 18 mia. euro via etablering af et

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 2 af 8

nyt instrument, herunder at støtten ydes i form af lån på meget favorable vilkår. Det vurderes

hensigtsmæssigt, at lån garanteres under headroom frem for nye bilaterale garantier, der kan sikre

en hurtigere udmøntning af støtte, idet det vurderes centralt, at den nødvendige justering af MFF-

forordningen for brug af headroom begrænses til det nærværende forslag om støtte til Ukraine i

2023 på 18 mia. euro. Det vurderes vigtigt, at de statsfinansielle konsekvenser af forslaget be-

grænses mest muligt, herunder at EU-budgettet særligt på sigt betaler en så stor andel af rente- og

administrationsudgifterne som muligt mhp. at mindske behov for direkte danske bidrag.

2. Baggrund

Kommissionen fremlagde 9. november 2022 sin forslagspakke med en ramme for

EU’s finansielle støtte

til Ukraine i 2023 (MFA+) på 18 mia. euro i lån på meget

favorable vilkår. Støtten skal bidrage til at holde hånden under de ukrainske offent-

lige finanser og den makrofinansielle stabilitet i landet i lyset af Ruslands invasion,

og det fortsat store finansieringsbehov, som af IMF vurderes at udgøre omkring 3-

4 mia. euro om måneden i 2023.

Forslaget skal ses i lyset af Det Europæiske Råds (DER) konklusioner af 21.-22.

oktober 2022, hvor Kommissionen opfordredes til at fremlægge, og Rådet til at

arbejde på, en mere strukturel løsning

for EU’s videre finansielle støtte til Ukraine

i 2023.

Forslaget skal endvidere ses i lyset af DER’s tilsagn fra maj 2022 om,

at EU vil yde

finansiel støtte til Ukraine i 2022 på op til 9 mia. euro. Rådet vedtog 12. juli og 20.

september 2022 MFA-lån på favorable vilkår for 6 mia. euro understøttet af sepa-

rate nationale garantier fra EU-landene. Med Kommissionens forslag inkluderes de

resterende 3 mia. euro af DER-tilsagnet for 2022 i den samlede foreslåede pakke

for 2023.

Kommissionens forslagspakke af 9. november består af et forslag til et nyt instru-

ment til makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023 (MFA+) samt ændringsforslag

til hhv. forordningen om

EU’s flerårige finansielle ramme

(MFF) for 2021-2027 og

forordningen om finansielle regler vedr. EU-budgettet (finansforordningen).

Forslag til MFA+ er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 212, mens ændringsfor-

slag til finansforordningen er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 322(1). Begge

forslag skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure. Rådet træffer

afgørelse med kvalificeret flertal.

Ændringsforslag til MFF-forordningen for 2021-2027 er fremsat med hjemmel i

TEUF artikel 312, som vedtages af Rådet med enstemmighed, når Europa-Parla-

mentet har givet sin godkendelse med et flertal af sine medlemmer.

3. Formål og indhold

Rådet (GAC) ventes 18. november 2022 at godkende et udkast til fælles brev til

Europa-Parlamentet vedr. forslagspakken til makrofinansiel assistance til Ukraine i

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 3 af 8

2023, hvori Rådet ventes at ville tilkendegive en principaftale om hele forslagspak-

ken før Parlamentets stillingtagen 21.-24. november 2022.

Brevet skal ses i lyset af, at Kommissionen og det tjekkiske EU-formandskab lægger

op til hurtig vedtagelse af forslagspakken aht. at kunne udbetale første del af den

finansielle støtte til Ukraine allerede i januar 2023. Forslagspakken ventes hhv. god-

kendt og vedtaget i Europa-Parlamentet i forbindelse med plenarmødet 21.-24. no-

vember 2022. Rådet ventes at drøfte forslagspakken på ECOFIN 6. december 2022

mhp. vedtagelse.

Nedenstående er et prioriteret uddrag af Kommissionens forslagspakke.

Forslag til nyt instrument til makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023 (MFA+)

Kommissionens forslag til nyt instrument

til EU’s

makrofinansielle assistance til

Ukraine i 2023 (MFA+) lægger op til oprettelse af en ramme til en struktureret og

omkostningseffektiv tilgang til at yde kortsigtet finansiel støtte til Ukraine i form af

nye garanterede lån på meget favorable vilkår med lang løbetid på op mod 35 år og

subsidiering af renterne på lånet. Kommissionen lægger op til lånestøtte i 2023 på i

alt 18 mia. euro (1,5 mia. euro om måneden), hvilket svarer til en væsentlig andel af

IMF’s skøn for

Ukraines finansieringsbehov i 2023 på 3-4 mia. euro om måneden.

Lånene til Ukraine under MFA+ stilles til rådighed i 2023 med mulighed for udbe-

taling indtil 31. marts 2024. Kommissionen foreslår, at lånene ydes i form af gen-

udlån med en løbetid på maksimalt 35 år og med afdragsfrihed i de første 10 år frem

til 2033. Ved genudlån udsteder Kommissionen obligationer på kapitalmarkederne

eller låner fra finansielle institutioner på vegne af EU, hvor provenuet fra de op-

tagne lån videreformidles som lån til Ukraine.

Lån til Ukraine vil være påhæftet rente- og administrationsudgifter, som Kommis-

sionen foreslår finansieret af EU-lande i form af bilaterale bidrag til og med forelø-

bigt udgangen af

EU’s indeværende langsigtede budget (MFF)

i 2027. De bilaterale

bidrag, der kanaliseres som eksterne formålsbestemte indtægter, vil skulle ydes af

hvert EU-land svarende til landets respektive

andel af EU’s

BNI. Efter vedtaget

forslag ventes Kommissionen at udarbejde en bidragsaftale med de enkelte EU-

lande vedr. finansiering af rente- og administrationsudgifter.

Kommission bemærker, at rente- og administrationsudgifter også bør finansieres af

EU-lande i form af bilaterale bidrag efter 2027, såfremt de ikke håndteres via frem-

tidige MFF’er.

Hertil forslår Kommissionen, at EU-lande samt tredjelande og -par-

ter frivilligt kan yde yderligere bilaterale bidrag, der vil kunne anvendes til at finan-

siere aktiviteter til fordel for Ukraine, som fx under EU-budgetinstrumentet til na-

boskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (NDICI).

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 4 af 8

Betingelser ved MFA-lånet

Lånene i 2023 på op mod 18 mia. euro under MFA+ vil være betinget af efterlevel-

sen af nærmere økonomisk-politiske betingelser, der fastlægges i et aftalememoran-

dum, ligesom ved tidligere MFA-lån. Kommissionen vil i samarbejde med de ukra-

inske myndigheder udarbejde et aftalememorandum, der fastlægger de nærmere be-

tingelser for udbetalingen af lånet. Ifølge Kommission vil fokus for betingelserne

være på styrkelse af retsstatsprincippet, god regeringsførelse, anti-svig, antikorrup-

tion og reformer for at sikre den makroøkonomiske stabilitet, idet der tages højde

for den nuværende situation i Ukraine. Man forventer, at der inkluderes en midt-

vejsevaluering mhp. at kunne justere betingelserne om nødvendigt. Aftalememo-

randummet aftales mellem EU og Ukraine, når forslagspakken om støtte til Ukraine

i 2023 er vedtaget.

Risici ved MFA+-lån

Kommissionen vurderer, at der er en række især finansielle og politiske risici for-

bundet med det foreslåede lån på 18 mia. euro til Ukraine. En særlig risiko relaterer

sig til fortsættelsen af Ruslands krig i Ukraine, som kan have yderligere negative

makroøkonomiske konsekvenser for Ukraine. Det vil kunne resultere i, at Ukraine

ikke er i stand til at servicere sine gældforpligtelser over for EU.

Kommissionen peger endvidere på, at der er en risiko for, at der kan foregå svig

med midlerne som følge af bl.a. manglende kvalitet i den ukrainske forvaltning og

de tilstedeværende kontrol- og revisionsmekanismer i landet. Kommissionen vil

derfor bl.a. sikre, at låneaftalen omfatter bestemmelser om inspektion, forebyggelse

af svig, revisionskontrol og inddrivelse af midler i tilfælde af svig eller korruption.

Assistancen vil desuden være underlagt kontrol- og revisionsprocedurer under

Kommissionens ansvar, herunder ved hjælp fra det Europæiske Kontor for Be-

kæmpelse af Svig (OLAF).

Ændringsforslag

til forordningen om EU’s

langsigtede budget (MFF) for 2021-2027.

Kommissionen foreslår, at lånene til Ukraine i 2023 under MFA+ garanteres af EU-

budgettets

headroom,

som angiver forskellen mellem loftet for årlige betalinger fra

EU-landene til EU-budgettet

(1,4 pct. af EU’s BNI) og de årlige udgiftslofter for

EU-budgettet

(ca. 1 pct. af EU’s BNI). Headroom udgør således en stående garan-

tistillelse fra EU-landene pba. landenes BNI-andele, og kan i dag kun anvendes til

finansiel støtte til EU-lande, ikke tredjelande. Kommissionen har derfor fremsat et

ændringsforslag til forordningen for EU's langsigtede budget (MFF) 2021-2027,

hvormed headroom undtagelsesvis kan benyttes til at garantere lån for finansiel

støtte til Ukraine i 2023 og 2024 og dermed lånene under det nye MFA+-instru-

ment.

Ved at garantere lånene til Ukraine under EU-budgettets headroom undgås nye bi-

laterale garantier, som var nødvendige for at gennemføre MFA-lånene til Ukraine i

2022 for 6 mia. euro. Dansk andel af den samlede garantistillelse via headroom for

lånene i 2023 på 18 mia. euro vil udgøre ca. 3,3 mia. kr. frem til lånenes udløb, eller

indtil lånene er tilbagebetalt.

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 5 af 8

Ændringsforslag til finansforordningen

Kommissionen har endvidere fremsat et ændringsforslag til reglerne for EU-bud-

gettet, finansforordningen, så lån optaget af Kommissionen på vegne af EU mhp.

genudlån til tredjelande som fx Ukraine vil kunne optages som en del af Kommis-

sionens samlede og generelle lånestrategi og -forvaltning

for bl.a. EU’s genopret-

ningsfond (NGEU). Til forskel fra tidligere MFA, hvor Kommissionen har optaget

lån, der direkte afspejler størrelsen af genudlånet til MFA-modtagerlandet, vil æn-

dringen ifølge Kommissionen bidrage til en mere fleksibel og effektiv ramme for

Kommissionens samlede låneoptagelse, hvilket bl.a. vil bidrage til bedre lånemulig-

heder og alt andet lige bidrage til lavere finansieringsomkostninger.

4. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet ventes at vedtage hhv. godkende Kommissionens forslags-

pakke i forbindelse med plenarmødet 21.-24. november 2022.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at tilstrækkelig makrofinansiel assistance til Ukraine på kort

sigt ikke kan sikres af EU-landene alene og bedst vurderes sikret via multilaterale

tiltag og koordination i EU.

Regeringen finder, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret og lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget vil ikke have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Efter vedtagelse af forslaget vil der skulle tages stilling til, om dansk tilslutning til

en bidragsaftale med Kommissionen vedr. finansiering af rente- og administrations-

udgifter kræver et forudgående samtykke fra Folketinget efter grundlovens § 19,

stk. 1.

7. Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser (herunder konsekvenser for regioner og kommuner)

Forslaget vil have betydelige statsfinansielle konsekvenser for Danmark.

Kommissionen lægger op til, at rente- og administrationsudgifterne til lånene til

Ukraine under MFA+ finansieres af EU-landene i form af bilaterale bidrag frem til

foreløbigt 2027 pba. samme BNI-fordelingsnøgle

som ved finansieringen af EU’s

budget. Kommissionen skønner med betydelig usikkerhed de årlige udgifter hertil

til ca. 630 mio. euro fra 2024, hvoraf Danmark skønnes at skulle bidrage med et

bilateralt bidrag på ca. 100 mio. kr. årligt fra 2024 og frem til foreløbigt 2027. Det

understreges, at skønnet er behæftet med usikkerhed, herunder sfa. usikkerhed om

de faktiske renteniveauer samt konkret udformning af bidragsaftalen mellem Kom-

missionen og Danmark.

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 6 af 8

Med forslaget lægges videre op til, at lånene til Ukraine under MFA+ garanteres

under EU-budgettets indtægtsloft (headroom), som EU-landene indirekte garanterer

for. Eventuel manglende ukrainsk tilbagebetaling af lånene under MFA+ vil have

yderligere statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Danmark finansierer ca. 2

pct. af udgifterne på EU's budget. Ved forslaget til lån til Ukraine under MFA+ på

i alt 18 mia. euro garanterer Danmark således i sidste ende for ca. 3,3 mia. kr. frem

til lånenes udløb, eller indtil lånene er tilbagebetalt.

Det bemærkes, at Ukraine af OECD opgøres

som et ”nedre

mellemindkomst”

land.

Nationale udgifter til Ukraine vurderes af Kommissionen derfor at kunne opgøres

som udviklingsbistand i henhold til OECD’s regler.

Det bemærkes, at afledte nationale merudgifter som følge af EU-retsakter holdes

inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillinger,

jf. budgetvejledningens bestem-

melser herom.

Regeringen vil efter Rådets og Parlamentets vedtagelse af forslagspakken søge til-

slutning i Folketingets Finansudvalg til finansiering af Ukraines rente- og admini-

strationsudgifter.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Et nyt lån på meget favorable vilkår til Ukraine via MFA+-instrumentet forventes

at have betydelige positive samfundsøkonomiske konsekvenser for Ukraine, idet

finansiel støtte vil bidrage til at dække det finansieringsbehov, som er opstået i Ukra-

ine som følge af Ruslands invasion af Ukraine, herunder understøtte Ukraines op-

fyldelse af internationale betalingsforpligtelser samt finansiere opretholdelse af

grundlæggende offentlige tjenester, lønninger mv. Lånene via MFA+ ventes på læn-

gere sigt at kunne bidrage til at understøtte Ukraines makroøkonomiske, finansielle

og politiske stabilitet. Forslagene forventes på den baggrund at have afledte positive

samfundsøkonomiske effekter for EU-landene.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv erhvervsøkonomiske konsekvenser.

8. Høring

Sagen har ikke været i ekstern høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ventes at være bred opbakning fra EU-landene til Kommissionens forslags-

pakke til makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023 på 18 mia. euro.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen står fuldt bag Ukraine og støtter, at EU indtager en ledende rolle i for-

hold til økonomisk assistance til Ukraine på kort sigt og i forhold til genopbygning

på lang sigt. Det er vigtigt, at EU opfylder DER’s opfordring fra oktober 2022 om,

at der etableres en strategisk løsning på, hvordan EU effektivt kan opnå enighed

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 7 af 8

om løbende kortsigtet finansiel støtte til Ukraine til håndtering af det forventede

finansieringsbehov i 2023.

Regeringen kan generelt støtte Kommissionens forslagspakke om makrofinansiel

assistance til Ukraine i 2023, herunder Kommissionens forslag om, at EU yder nye

lån til Ukraine i 2023 for samlet 18 mia. euro på favorable vilkår i forhold til løbetid

og subsidiering af Ukraines rentebetalinger. Rentesubsidieringen vil bidrage til at

lette de finansielle omkostninger for Ukraine, mens de lange løbetider på lånet kan

give Ukraine bedre mulighed for genopbygning og tilbagevenden til økonomisk

vækst, før lånene skal tilbagebetales fra og med 2033.

Regeringen finder det hensigtsmæssigt med en model primært bestående af lån ga-

ranteret af EU-budgettets indtægtsloft (headroom), der vurderes at kunne sikre en

hurtig udmøntning af

EU’s finansielle

støtte til Ukraine i det nødvendige omfang.

Regeringen finder det centralt, at den nødvendige justering af MFF-forordningen

for brug af EU-budgettets indtægtsloft afgrænses til det nærværende forslag om

MFA+ til Ukraine. Regeringen kan støtte Kommissionens forslag til en ændring af

finansforordningen mhp. at sikre en mere fleksibel og effektiv ramme til låneopta-

gelse, der alt andet lige vil bidrage til lavere finansieringsomkostninger.

Fsva. de bilaterale bidrag fra EU-landene finder regeringen, at der bør sikres en fair

fordelingsnøgle. Danmark kan derfor støtte Kommissionens forslag om at anvende

samme BNI-baserede

finansieringsnøgle som ved finansieringen af EU’s budget.

Det vurderes dog vigtigt, at EU-budgettet særligt på sigt betaler en så stor andel af

rente- og administrationsudgifterne som muligt mhp. at mindske behov for direkte

danske bidrag.

Regeringen finder, at de konkrete betingelser for lån under MFA+ til Ukraine skal

fastlægges i et aftalememorandum, hvor de ukrainske myndigheder forpligter sig til

at leve op til relevante økonomiske og politiske betingelser for låneudbetalingen.

Regeringen finder, at betingelserne bør afspejle den akutte situation, som Ukraine

står i, og derfor primært bør fokusere på tiltag, der realistisk vil kunne gennemføres.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen om Kommissionens forslagspakke til makrofinansiel assistance til Ukraine i

2023 er ikke tidligere forelagt Folketingets Europaudvalg.

Sag om de økonomiske konsekvenser af Ruslands invasion af Ukraine, herunder

forventningerne til Kommissionens

forslag til en ramme for EU’s kortsigtede fi-

nansielle støtte til Ukraine i 2023 på omkring 18 mia. euro, blev forelagt skriftligt til

Folketinget til orientering forud for ECOFIN 8. november 2022.

For så vidt angår de seneste MFA-lån til Ukraine i 2022 forelagdes sagen om MFA-

lån på 1 mia. euro Folketingets Europaudvalg til orientering 8. juli 2022 forud for

ECOFIN-mødet 12. juli 2022. Folketingets Europaudvalg orienteredes skriftligt 7.

september 2022 om den ventede fælles erklæring fra EU’s finansministre om støtte

kom (2022) 0595 - Bilag 1: Samlenotat samt skriftlig forelæggelse vedr. forslagspakke om makrofinansiel assistance til Ukraine i 2023

Side 8 af 8

til Kommissionens forslag om nyt MFA-lån til Ukraine på 5 mia. euro, understøttet

af nationale garantier. Sagen forelagdes til orientering under

’siden sidst’ 8. septem-

ber 2022 forud for det ekstraordinære Rådsmøde (energi) 9. september 2022 og

skriftligt til forhandlingsoplæg 9. september 2022.