kom (2022) 0697 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af EMIR (kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforordningen) og ændring af kapitalkravsdirektiv, fondsmæglerdirektiv og UCITS-direktiv

Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
KOM (2022) 0697 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

16. februar 2023

Kommissionens forslag til ændring af EMIR, kapitalkravsforordnin-

gen og pengemarkedsforordningen vedr. foranstaltninger til at afbøde

uforholdsmæssigt store eksponeringer mod centrale modparter i tred-

jelande og forbedre effektiviteten af Unionens clearingmarkeder,

KOM (2022) 697 og forslag til ændring af kapitalkravsdirektiv, fonds-

mæglerdirektiv og UCITS-direktiv vedr. behandlingen af koncentra-

tionsrisiko over for centrale modparter og modpartsrisikoen i forbin-

delse med centralt clearede derivattransaktioner, KOM (2022) 698

1. Resumé

Kommissionen præsenterede den 7. december 2022 en lovgivningspakke

bestående af:

en forordning, der ændrer i EMIR

, kapitalkravsforordningen

pengemarkedsforeningsforordningen

et direktiv, der ændrer i kapitalkravsdirektivet

, fondsmæglerdirek-

tivet

og UCITS-direktivet

Formålet med forslagene er at

styrke EU’s interne clearingsystem ved at

mindske europæiske selskabers eksponeringer mod centrale modparter

(herefter CCP’er) fra tredjelande. Kommissionen foreslår dels at introdu-

cere krav til virksomheder om clearing af en andel af systemisk vigtige de-

rivater i EU-CCP’er, dels at lempe ansøgningsprocedurer i relation til ud-

videlser af EU-CCP’ers eksisterende forretning mhp. at tiltrække mere

clearingaktivitet til EU. Kommissionen foreslår desuden at styrke det fæl-

leseuropæiske tilsyn med EU-CCP’er,

at skabe yderligere gennemsigtig-

hed for kunderne om likviditetstræk ved clearing og at øge tilsynet med

ikke-finansielle virksomheders brug af over-the-counter (OTC)-derivater.

Regeringen støtter generelt forslag, der bidrager til videreudviklingen af

EU’s kapitalmarkedsunion og den finansielle stabilitet.

Regeringen støtter

Forordning om OTC derivater, centrale modparter og transaktionsregistre

Forordning om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutioner og investeringsselskaber

Forordning om pengemarkedsforeninger

Direktiv om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kredit-

institutter og investeringsselskaber

Direktiv om tilsyn med investeringsselskaber

Direktiv om samordning af love og administrative bestemmelser om visse institutter for

kollektiv investering i værdipapirer

kom (2022) 0697 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af EMIR (kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforordningen) og ændring af kapitalkravsdirektiv, fondsmæglerdirektiv og UCITS-direktiv

2/17

intentionen om at gøre EU-CCP’er

mere konkurrencedygtige ved at skabe

mere lempelige procedurer i EU mhp. at tiltrække mere aktivitet til EU.

Regeringen finder det

vigtigt, at EU’s selskaber bibeholder adgang til

clearing på de globale finansielle markeder for at sikre omkostningseffek-

tiv eksekvering af derivater og for ikke at give clearingbrokers fra EU en

konkurrencemæssig ulempe. Regeringen understreger, at eventuelle krav

om obligatorisk clearing i EU skal afvejes ift. hensynet til konkurrencesi-

tuationen og de samlede omkostninger for EU’s selskaber og forbrugere.

Regeringen finder, at det eksisterende europæiske tilsynssamarbejde for

EU-CCP’er

generelt har været

velfungerende og sikret en klar og velprio-

riteret ansvarsfordeling. Regeringen finder, at ændringer til det eksiste-

rende nationale tilsynsansvar for EU-CCP’er vil skulle adressere udfor-

dringer med den nuværende struktur og samtidig fastholde en klar forde-

ling mellem ansvar og beføjelser.

ESMA’s beføjelser

vil skulle ligge inden

for, hvad der er nødvendigt for at skabe tilsynsmæssig konvergens.

Forslagene ventes at have både positive og negative samfundsøkonomiske

konsekvenser og negative erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Forslagene forhandles i Rådet mhp. at opnå enighed blandt EU-landene,

hvorefter de skal forhandles og vedtages med Europa-Parlamentet.

2. Baggrund

Kommissionen præsenterede den 7. december 2022 en lovgivningspakke

med det formål at styrke EU’s interne clearingsystem. Lovgivningspakken

indeholder primært ændringer af EMIR samt mindre ændringer til kapital-

kravsforordningen, pengemarkedsforeningsforordningen, kapitalkravsdi-

rektivet, fondsmæglerdirektivet og UCITS-direktivet. Sammen med lov-

givningspakken offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen

”På

vej mod et stærkere clearingsystem i EU

”.

I kølvandet på finanskrisen i 2008, hvor flere større finansielle virksomhe-

der var i økonomiske vanskeligheder, blev der rettet fokus på over-the-

counter (OTC) derivaternes rolle i forbindelse med den finansielle stabili-

tet.

”OTC-derivat

hentyder til, at derivatet ikke handles på et egentligt mar-

ked, men direkte mellem parterne, fx to banker.

Et derivat er et finansielt instrument, hvis værdi afhænger af udviklingen i

et underliggende aktiv eksempelvis aktier, obligationer, valuta eller lig-

nende. Da en derivataftales værdi løbende ændrer sig, indebærer denne en

”modpartsrisiko”,

idet den ene part til derivataftalen kan lide tab, hvis den

anden part ikke opfylder sin del af derivataftalen.

”

https://eur-lex.europa.eu/legal-con-

tent/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0696&from=DA

3/17

I september 2009 enedes G20-landene om, at alle standardiserede

OTC-

derivatkontrakter skal cleares via centrale modparter senest ved udgangen

af 2012. For at imødekomme G20-landenes mål vedtog EU den såkaldte

’EMIR’-forordning

om OTC-derivater, centrale modparter og transakti-

onsregistre i 2012.

En central modpart (CCP) er en markedsinfrastrukturvirksomhed, hvis for-

mål er at garantere derivataftalers overholdelse.

Dette opnår CCP’en

ved

at indtræde i handlen som køber for sælger og sælger for køber. Hvis én af

parterne går konkurs, inden derivataftalen er afsluttet, er CCP’en således

forpligtet over for den anden part. Denne proces omtales som central clea-

ring. For at beskytte

CCP’en

mod tab, indsamler

CCP’er sikkerhedsstil-

lelse i form af kontanter og værdipapirer fra deres kunder. Sikkerhedsstil-

lelsen er proportional med den risiko, som kundens konkurs ville udgøre

for CCP’en.

EMIR fastlægger blandt andet de prudentielle krav, dvs. bl.a. hvor stor en

kapital- og likviditetsbeholdning

CCP’er

skal ligge inde med, krav om

clearing af standardiserede OTC-derivater og krav om rapportering af alle

derivataftaler til myndighederne.

EMIR har været revideret to gange efter dens vedtagelse i 2012. Den første

revision blev gennemført med det formål at reducere uforholdsmæssigt

store byrder og omkostninger ved reglernes efterlevelse. Den anden revi-

sion havde til formål at styrke Den Europæiske Værdipapir- og Markeds-

tilsynsmyndigheds (ESMA) tilsynsbeføjelser over for tredjelands-CCP’er,

særligt i lyset af Brexit, samt at give ESMA yderligere beføjelser i tilsynet

med EU-CCP’er

primært for at sikre bedre tilsynsmæssig konvergens.

Retsgrundlaget for forordningsforslaget er artikel 114 i Traktat om Den Eu-

ropæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Retsgrundlaget for direktivforsla-

get er artikel 53 stk. 1 i TEUF. Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgi-

vere. Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.

3. Formål og indhold

Formålet med forslagene er at styrke EUs interne clearingsystem ved at

mindske europæiske selskabers eksponeringer mod centrale modparter fra

tredjelande og derved sikre, at en større andel foretages igennem EU-

CCP’er.

3.1 Forslag til revision af EMIR

De væsentligste elementer af forslaget til ændring af EMIR gennemgås ne-

denfor:

Med ”standardiserede” henvises der til typer af derivater med ens karakteristika og store

handelsvolumener samt typer af derivater, hvor der udbydes clearing hos en CCP.

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EU) Nr. 648/2012 af 4.

juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre

4/17

Obligatorisk brug af EU-CCP

Forslaget stiller krav om, at større selskaber, der clearer derivater af en type

som er systemisk vigtige for EU, skal cleare en andel af disse derivater

igennem EU-CCP’er. Dette omtaltes også som

”aktive konti” kravet.

systemisk vigtige derivater består af udvalgte rente-og kreditderivater af-

regnet i hovedsagelig euro. Kommissionen kan gennem delegerede retsak-

ter og på baggrund af en vurdering fra ESMA udvide omfanget af derivater,

der betragtes som systemisk vigtige for EU.

I dag cleares en stor andel af særligt rentederivater i CCP’er

beliggende i

Storbritannien, hvilket efter Brexit betyder, at en høj grad af clearing sker

uden

for EU’s

grænser. Der er flere EU-CCP’er, men disse har meget be-

grænsede markedsandele. Der er ingen CCP’er i Danmark, og danske virk-

somheder bruger i stedet udenlandske

CCP’er, herunder særligt dem i

Stor-

britannien.

Central clearing indeholder mange stordriftsfordele, der gør, at clearingak-

tiviteten typisk koncentreres på få CCP’er. Fordelene består især i, at ak-

tører kan opnå bedre priser på deres derivater, når disse cleares gennem

den CCP med mest clearingaktivitet, og desuden kan aktører reducere de-

res omkostninger til clearing, hvis aktiviteten samles hos én CCP.

Den præcise andel af systemisk vigtige derivater, som skal cleares i EU-

CCP’er,

skal fastsættes i en regulatorisk teknisk standard, hvis udarbej-

delse skal ledes af ESMA. Fastsættelsen skal ske med henblik på, at akti-

viteten i disse tredjelands-CCP’er reduceres til et punkt, hvor denne ikke

har et betydeligt systemisk vigtigt omfang.

Selskaber, der er omfattet af kravet om obligatorisk clearing i EU-CCP’er,

skal endvidere foretage årlige beregninger af deres clearingaktivitet i disse.

Beregningerne

skal rapporteres til CCP’ens

nationale tilsynsmyndighed

med henblik på at dokumentere, at selskabet overholder kravet for clearing

i EU-CCP’er.

Endvidere skal alle selskaber, der foretager clearing i tredjelands-CCP’er

etableret i tredjelande, foretage indberetninger til deres nationale tilsyns-

myndigheder om omfanget af denne clearingaktivitet.

Den fælles overvågningsmekanisme

Med forslaget etableres der en såkaldt ”fælles overvågningsmekanisme”,

som ledes af ESMA og inkluderer repræsentanter fra flere andre EU-

myndigheder

Repræsentanter fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), Den Europæiske

Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA),

Kommissionen, Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB), Den Europæiske

Centralbank (ECB) og ECB i sin funktion som prudentiel tilsynsmyndighed for kreditin-

stitutter.

5/17

Den fælles overvågningsmekanisme har til opgave at overvåge implemen-

teringen af de nye krav om obligatorisk clearing i EU-CCP’er. Den fælles

overvågningsmekanisme skal desuden bidrage med overvågning og ana-

lyse af bl.a. koncentrations- og likviditetsrisici i clearingsystemet. Den fæl-

les overvågningsmekanisme gives brede beføjelser til via ESMA at ind-

hente informationer direkte hos EU-CCP’er

samt deres kunder.

Hurtigere ansøgningsprocesser for EU-CCP’er

Forslaget lemper de nuværende procedurer for EU-CCP’ers

ansøgning om

tilladelser under EMIR herunder oprettelse af en CCP, lancering af nye

produkter og tjenester samt modelændringer.

CCP’ers risikohåndtering er

baseret på en række risikomodeller. Den mest centrale er marginmodellen,

altså den matematiske model som bruges til at beregne, hvor store margin-

betalingerne skal være. Kommissionen foreslår særligt at reducere behand-

lingsfrister på CCP’ens ansøgninger hos tilsynsmyndigheder, og der opret-

tes en hurtigere ansøgningsprocedure for mindre væsentlige ændringer til

CCP’ens etablerede risikohåndteringsmodeller.

Forslaget gør endvidere op med den

hidtidige praksis for CCP’ernes

inter-

aktion med de nationale tilsynsmyndigheder. De nationale tilsynsmyndig-

heder skal ikke længere være knudepunkt for CCP’ens ansøgninger.

An-

søgninger skal i stedet fremover sendes til en central database vedligeholdt

af ESMA, hvorfra ansøgningerne vil blive viderekommunikeret til

CCP’ens

nationale myndighed og tilsynskollegiet.

ESMA gives mandat til at lede udarbejdelsen af nye regulatoriske tekniske

standarder, der fastsætter præcise og standardiserede dokumentationskrav,

som en CCP skal opfylde, når den sender en ansøgning.

Tilsynsansvar for EU-CCP’er

Forslaget giver ESMA yderligere beføjelser i tilsynet med EU-CCP’er. Til-

synet med EU-CCP’er

varetages i dag

af den nationale tilsynsmyndighed i

det land, hvor CCP’en er etableret.

Med forslaget skal ESMA for det første overtage formandsskabet i tilsyns-

kollegierne.

Da CCP’er typisk opererer på tværs af landegrænser, er der for

hver CCP oprettet et tilsynskollegie, hvor tilsynsmyndigheder og central-

banker fra lande, hvor CCP’en agerer, deltager. Tilsynskollegiet ledes jf.

de nuværende regler af CCP’ens nationale tilsynsmyndighed. Tilsynskol-

legiet har til opgave

at udstede ”udtalelser” til

en række af de beslutninger,

som den kompetente nationale tilsynsmyndighed træffer. I Kommissionens

forslag tildeles ESMA stemmeret på lige fod med andre medlemmer i til-

synskollegiet. ESMA og kollegiets beføjelser til at give udtalelser udvides

til også at omfatte den nationale myndigheds

årlige evaluering af CCP’ens

overholdelse af reglerne og til en evt. beslutning om at trække tilladelsen

fra CCP’en.

ESMA bemyndiges endvidere til at offentliggøre, hvis

CCP’ens nationale tilsynsmyndighed undlader at følge en anbefaling fra

kollegiet eller ESMA.

6/17

For det andet tildeles både ESMA og medlemmer af tilsynskollegierne be-

føjelser til at stille spørgsmål direkte til CCP’en i forbindelse med

behand-

lingen af ansøgninger.

For det tredje styrkes ESMAs rolle i nødsituationer, der relaterer sig til

CCP’er.

Det kan være situationer, hvor CCP’ens levedygtighed er påvirket

fx pga. store markedsbevægelser eller et stort clearingmedlems konkurs. I

sådanne situationer vil ESMA have en koordinerende rolle mellem rele-

vante myndigheder med henblik på at finde en fælles tilsynsmæssig tilgang

til nødsituationen. ESMA gives beføjelser til at udstede tilsynsmæssige an-

befalinger til de nationale myndigheder med henblik på at adressere nød-

situationen. Derudover får ESMA et bredt mandat til at indhente informa-

tioner direkte fra CCP’er og deres kunder

for at kunne varetage sin koor-

dinerende rolle under en nødsituation.

For det fjerde etableres der med forslaget

”fælles

tilsynshold”

for

de en-

kelte EU-CCP’er, som bl.a. får til opgave at deltage i inspektioner af

CCP’en og at assistere i at planlægge dybden og frekvensen af tilsynet med

CCP’en. Det fælles tilsynshold skal bestå af personale fra CCP’ens

natio-

nale tilsynsmyndighed, ESMA, udvalgte centralbanker og de nationale til-

synsmyndigheder for CCP’ens største kunder.

Skærpede krav til og tilsynet med ikke-finansielle virksomheder

Forslaget stiller større krav til rapportering af derivattransaktioner for ikke-

finansielle virksomheder og stiller større krav til de nationale myndighe-

ders overvågning af ikke-finansielle virksomheders aktivitet i OTC-

derivater. Der stilles endvidere krav om,

at CCP’er skal stille skærpede

deltagerkrav

til deres kunder, som ikke er finansielle virksomheder. Der-

udover får ESMA et mandat til at revidere tærsklerne for, hvornår ikke-

finansielle virksomheder er undtaget fra forordningens krav om rapporte-

ring, udveksling af bilateral sikkerhedsstillelse

og central clearing.

Øget gennemsigtighed om sikkerhedsstillelse i CCP

Forslaget udvider de eksisterende krav om gennemsigtighed for sikker-

hedsstillelse til også at omfatte selskaber, som formidler adgangen til clea-

ring i en CCP, de såkaldte clearingbrokers hovedsagelig pengeinstitutter.

Således styrkes gennemsigtigheden om potentielle likviditetstræk i forbin-

delse med clearingen af derivater for selskaber,

som tilgår CCP’en gennem

EMIR påbyder CCP’er at etablere deltagerkrav som dikterer betingelserne for at en

virksomhed kan blive kunde i CCP’en.

Deltagerkravene skal primært sikre, at CCP’ens

kunder har tilstrækkeligt med finansielle ressourcer og operationel kapacitet til at efterleve

de forpligtigelser, som clearing i CCP’en medfører.

”Bilateral sikkerhedsstillelse” er en udveksling af sikkerhedsstillelse

som ikke tilveje-

bringes igennem en CCP, men direkte igennem de to handlende parter. EMIR påbyder,

med visse undtagelser, at der udveksles bilateral sikkerhedsstillelse for derivater, som ikke

cleares centralt. Pengene eller værdipapirerne

bliver sat på nogle ”beskyttede konti” som

den anden part har råderet over i tilfælde af konkurs.

7/17

en formidler. Kravene skal styrke muligheden for bedre likviditetsplanlæg-

ning, dvs. hvad clearingkunder må forventes at skulle betale ved forskel-

lige scenarier for, hvordan markedet udvikler sig. Denne ændring skal ses

i lyset af de nylige likviditetsudfordringer, der har ramt visse energiselska-

ber i forbindelse med de stigende gas- og elektricitetspriser.

Proportionalitet og effektivisering af tilsynet med tredjelands-CCP’er

Tilsynet med tredjelands-CCP’ers

aktiviteter i EU varetages fortsat af

ESMA. I de nuværende regler er tilsynet tilpasset efter, hvorvidt ESMA

vurderer, at den pågældende CCP er systemisk vigtig for EU. I så fald skal

den pågældende CCP efterleve regler, der svarer til dem for europæiske

CCP’er, og desuden underlægges direkte tilsyn af ESMA.

Forslaget indeholder flere ændringer for at effektivisere ESMAs tilsyn med

tredjelands-CCP’er herunder at skabe mere proportionalitet i kravene til

samarbejdet med tilsynsmyndigheder af mindre vigtige tredjelands-

CCP’er

og bedre mulighed for at give offentlige påtaler.

Garantier som kollateral

Forslaget introducerer også muligheden for, at finansielle selskaber benyt-

ter bankgarantier som sikkerhedsstillelse i CCP’en.

Endvidere introduceres

muligheden for, at alle typer selskaber kan benytte offentlige garantier som

sikkerhedsstillelse, dvs. garantier fra offentlige myndigheder kan accepte-

res af CCP’en.

Det vil sige, at offentlig myndigheder garanterer, at de vil

betale hurtigt, hvis modparten ikke kan.

Simplificering af betingelserne for koncerninterne transaktioner

EMIRs krav om rapportering, udveksling af bilateral sikkerhedsstillelse og

central clearing gælder under visse omstændigheder ikke for koncernin-

terne transaktioner. Transaktioner med modparter, der er etableret i et tred-

jeland, kan kun betragtes som værende koncerninterne, hvis det pågæl-

dende tredjeland er ækvivalensvurderet af Kommissionen. Disse ækviva-

lensvurderinger har vist sig at være ressourcekrævende at udføre i praksis.

Forslaget fjerner derfor kravet om ækvivalensvurdering og bemyndiger i

stedet Kommissionen til at kunne vedtage delegerede retsakter, der eksklu-

derer transaktioner med modparter fra specifikke tredjelande fra at blive

betragtet som værende koncerninterne.

3.2 Forslag til ændring af kapitalkravsforordning, kapitalkravsdirektiv,

pengemarkedsforeningsforordning, fondsmæglerdirektiv og UCITS-

direktiv

Forslagene indeholder også mindre ændringer af en række EU-retsakter,

som gennemgås nedenfor.

Kapitalkravsforordning

8/17

Kommissionen foreslår ændringer til, hvilke koncerninterne transaktioner,

der kan udtages fra kapitalgrundlagskravet for kreditinstitutter

i relation

til kreditværdijusteringsrisiko. Ændringerne er med henblik på at bringe

bestemmelserne i overensstemmelse med de ændringer, der fremsættes til

EMIR, som beskrevet ovenfor i afsnittet

Simplificering af betingelserne for

koncerninterne transaktioner.

Pengemarkedsforeningsforordning

Forslaget medfører, at derivater som er clearet af centrale modparter, ikke

længere vil være underlagt kravet om modpartsgrænser. Modpartsgrænsen

er til for at minimere risici for et finansielt tab som følge af en modparts

misligholdelse af sine betalingsforpligtelser. Det vil sige, der er en grænse

for, hvor meget et investeringsinstitut højst må investere af sine aktiver i

andre værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter, for at undgå en for høj

koncentrationsrisiko. Centrale modparter er en del af markedsinfrastruktu-

ren og er særligt indrettet til at kunne håndtere koncentrationen af risici.

Disse bør derfor ikke sidestilles med andre typer af modparter for så vidt

angår modpartsgrænser. Derfor har Kommissionen foreslået denne æn-

dring.

Kapitalkravsdirektivet

Kommissionens foreslår krav om, at kreditinstitutter skal have procedurer

til at identificere og overvåge koncentrationsrisikoen imod CCP’er,

herun-

der hvor stor en andel af deres aktiviteter fremadrettet skal cleares igennem

EU-CCP’er.

Herudover giver

forslaget også den nationale myndighed mu-

lighed for at kræve, at et kreditinstitut nedbringer eksponeringen imod tred-

jelands-CCP’er.

Fondsmæglerdirektivet

Kommissionen foreslår præcisering af en ramme for koncentrationsrisici

og håndteringen heraf rettet mod centrale modparter. Det gælder bl.a., at

det enkelte fondsmæglerselskab med koncentrationsrisici rettet mod cen-

trale modparter skal fastsætte processer for overvågning og håndtering

heraf.

UCITS-direktivet

Med ændringerne foreslår Kommissionen, at der ikke længere sættes græn-

ser for modpartsrisici knyttet til derivater, som bliver clearet af centrale

modparter.

4. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.

Kapitalgrundlagskravet til kreditinstitutter er kravet til det minimum niveau af kapital,

som et kreditinstitut skal holde på baggrund af deres aktiviteter, hvor opgørelsen af dette

krav er specificeret i kapitalkravsforordningen.

9/17

Europa-Parlamentet har i 2020 vedtaget en rapport

om den videre udvik-

ling af kapitalmarkedsunionen. I rapporten henleder parlamentet opmærk-

somheden på, at det bør overvejes, om EMIR kan forenkles med respekt

for de mål, der er fastsat i forordningen, og uden at hæmme reglerne om

markedsintegritet, gennemsigtighed, forbrugerbeskyttelse og finansiel sta-

bilitet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen foreslår alene ændringer til eksisterende bestemmelser i

EU-regulering. Kommissionen anfører, at EU-landene og de nationale til-

synsmyndigheder ikke alene kan løse de systemiske risici hos grænseover-

skridende centrale modparter. EU-landene kan ikke

alene forbedre EU’s

centrale modparters konkurrencedygtighed ift. centrale modparter fra tred-

jelande og adressere manglerne i det nuværende tilsynsrammeværk mellem

nationale og europæiske tilsynsmyndigheder.

Regeringen vurderer, at det er væsentligt at sikre et effektivt og velfunge-

rende clearingsystem for derivathandler gennem EU-lovgivning, idet det

ikke i tilstrækkelig grad kan håndteres i EU-landene alene, da derivathand-

ler

og CCP’er

meget ofte har en grænseoverskridende karakter. Regeringen

vurderer på den baggrund, at forslagene er i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet. Der vil dog være behov for at stille Kommissionen nogle

spørgsmål om fortolkningen af visse bestemmelser mhp. at skabe sikker-

hed for, at de øgede tilsynsbeføjelser til ESMA er nødvendige for at op-

fylde forslagets formål.

6. Gældende dansk ret

EMIR, kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforeningsforordningen

er direkte anvendelige i dansk ret. Finanstilsynet påser overholdelsen af de

nævnte forordninger og regler udstedt i medfør heraf, hvilket følger af be-

kendtgørelse af lov om kapitalmarkeder

, bekendtgørelse af lov om finan-

siel virksomhed

og lov om fondsmæglerselskaber og investeringsservice

og -aktiviteter.

Kapitalkravsdirektivet, fondsmæglerdirektivet og UCITS-direktivet er im-

plementeret i dansk lov via hhv. bekendtgørelse om ledelse og styring af

pengeinstitutter m.fl.

og bekendtgørelse af lov om finansiel virksomhed

BETÆNKNING om den videre udvikling af kapitalmarkedsunionen: bedre adgang til

kapitalmarkedsfinansiering, navnlig for SMV'er, og yderligere fremme af detailinvesto-

rers deltagelse | A9-0155/2020 | Europa-parlamentet

LBK nr. 2014 af 01/11/2021

LBK nr. 406 af 29/03/2022

Lov nr. 1155 af 08/06/2021

BEK nr 1254 af 11/06/2021

LBK nr. 406 af 29/03/2022

10/17

Finanstilsynet påser overholdelsen af bekendtgørelse om ledelse og styring

af pengeinstitutter, jf. af lov om finansiel virksomhed, i lov om fondsmæg-

lerselskaber og investeringsservice og - aktiviteter, og bekendtgørelse af

lov om investeringsforeninger mv.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Kommissionens forslag til revision af EMIR samt ændringerne til kapital-

kravsforordning og pengemarkedsforeningsforordning vil være direkte gæl-

dende i Danmark.

Kommissionens forslag om, at de nationale tilsynsmyndigheder skal kunne

dele tilsynsinformation med Kommissionen, jf. deres rolle i den fælles over-

vågningsmekanisme, forventes at kræve en udvidelse af lov om kapitalmar-

keder.

Ændringerne til kapitalkravsdirektivet omkring kreditinstitutternes styring af

koncentrationsrisiko imod CCP’er

forventes at skulle implementeres i be-

kendtgørelse om ledelse og styring af pengeinstitutter m.fl. Finanstilsynets

beføjelse til at kræve, at institutterne skal nedbringe eller tilpasse eksponerin-

gen imod CCP’er

forventes implementeret i bekendtgørelse af lov om finan-

siel virksomhed

Forslaget til ændringer af UCITS-direktivet og fondsmæglerdirektivet for-

ventes at medføre ændringer af lov om fondsmæglerselskaber og investe-

ringsservice og -aktiviteter

og bekendtgørelse af lov om investerings-

foreninger m.v.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslagene kan indebære behov for øgede ressourcer til Finanstilsynet, der

skal føre yderligere tilsyn med ikke-finansielle virksomheders derivatpositi-

oner og om virksomheder overholder kravet om obligatorisk clearing i EU-

CCP’er.

Det bemærkes, at Finanstilsynet finansieres af afgifter pålagt virk-

somhederne under tilsyn. Forslaget har derfor ikke direkte statsfinansielle

konsekvenser.

Kommissionen vurderer, at forslagene ikke kræver en yderligere tilførsel af

ressourcer til ESMA. Det på trods af, at ESMA tilføres nye opgaver, herunder

at udvikle den nye centrale database for CCP-relaterede ansøgninger. Kom-

missionen begrunder sin vurdering med, at det forventes, at ESMA vil frigøre

tilsvarende ressourcer pga. de nye mere strømlinede ansøgningsprocedurer

for CCP’er og de effektiviseringer,

den nye centrale database vil bringe.

LBK nr. 406 af 29/03/2022

Lov nr. 1155 af 08/06/2021

LBK nr. 336 af 11/03/2022

11/17

Finanstilsynet stiller sig tvivlsom over, at så væsentlige ændringer til tilsyns-

strukturen med nye beføjelser og it-systemet i ESMA ikke vil medføre øgede

udgifter. Henset til Kommissionens vurdering er det ikke muligt at estimere

omfanget på nuværende tidspunkt.

Det bemærkes, at de afledte nationale udgifter som udgangspunkt skal hol-

des inden for berørte ministeriers eksisterende bevillinger, jf. budgetvej-

ledningens pkt. 2.4.1. Såfremt det viser sig, at det ikke er muligt at holde

udgifterne inden for eksisterende bevillinger, vil håndteringen af udgif-

terne skulle afklares særskilt.

Forslaget kan i et vist omfang potentielt have indirekte statsfinansielle kon-

sekvenser. Omkostningerne ved clearing er således et vilkår for selska-

berne, hvorfor potentielt stigende omkostninger kan påvirke deres investe-

ringer og statens indtægter fra pensionsafkastbeskatning. Det er generelt

forbundet med stor usikkerhed at vurdere sådanne sammenhænge, særligt

fordi andelen af systemisk vigtige derivater, som skal cleares i en EU-CPP,

skal fastsættes i en regulatorisk teknisk strandard (RTS).

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslagene kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, idet de

har potentialet for at bidrage positivt til den finansielle stabilitet. Forsla-

gene kan skabe bedre forudsætninger for, at den nye fælles overvågnings-

mekanisme kan identificere og derved håndtere risici, der er foranlediget

af forbundenheder i det bredere clearingsystem. Fremover vil den nye fæl-

les overvågningsmekanisme fx kunne skabe sig et overblik over clearing-

deltagernes koncentrationsrisici hos samtlige CCP’er og derved vurdere

clearingdeltagernes samlede risici for den finansielle stabilitet i tilfælde af

konkurs. Samtidig vil forslaget kunne medføre negative samfundsøkono-

miske konsekvenser for pensionskunderne i form af lavere pensionsopspa-

ringerne, fordi dyrere clearing vil påvirke pensionsafkastet negativt.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslagene vil både have erhvervsøkonomiske og administrative konse-

kvenser for erhvervslivet.

Introduktionen af obligatorisk clearing af systemisk vigtige derivater i EU

vil øge omkostningerne for derivathandel for selskaber i EU, herunder dan-

ske selskaber fx pensionsselskaberne.

CCP’er etableret i Storbritannien an-

vendes af flere globale aktører i derivatmarkederne og er således indgan-

gen til de mest likvide derivatmarkeder. Markedsaktører har derfor gene-

relt

mulighed for at opnå en bedre handelspris igennem CCP’er lokaliseret

i Storbritannien. De øgede omkostninger udspringer af, at selskaber kan

opnå besparelser ved at samle deres clearing af derivater hos én CCP, hvil-

ket ikke længere vil være muligt i de foretrukne

CCP’er fra Storbritannien.

Derudover kan større EU-banker få en konkurrencemæssig ulempe i deres

rolle som clearingbroker, fordi clearingkunder vil søge til banker uden for

EU for at undgå reglerne om obligatorisk clearing.

12/17

De skærpede krav for direkte

deltagelse i CCP’er for ikke-finansielle

virk-

somheder vil forventeligt lede til øgede omkostninger ved central clearing.

De administrative konsekvenser består blandt andet af yderligere rapporte-

ringskrav til de finansielle og ikke-finansielle virksomheder. Virksomhe-

derne skal indberette og bekræfte deres overholdelse af obligatorisk clea-

ring samt omfanget af clearing foretaget hos tredjelands-CCP’er

til den

kompetence myndighed. Derudover fjerner forslaget undtagelsen for rap-

porteringskravene for visse koncerninterne transaktioner, hvilket også

medfører administrative konsekvenser.

Forslaget forventes også at have administrative konsekvenser for investe-

ringsselskaber, idet deres processer og planer for måling, styring og over-

vågning af risici fremover skal inkludere risici som følge af eksponeringer

fra CCP'er. Investeringsselskaber skal derudover udarbejde planer og

kvantificerbare mål ift. at overvåge og adressere risici fra CCP'er.

8. Høring

Forslaget har været i skriftlig høring i EU-Specialudvalget for den finan-

sielle sektor med frist for bemærkninger d. 10. januar 2023.

Der er indkommet høringssvar fra Finans Danmark (FIDA) og Forsikring

& Pension (F&P), som sammenfattes nedenfor.

Generelle bemærkninger

Finans Danmark

støtter udviklingen af kapitalmarkedsunionen og ønsket

om at styrke EU-CCP’ers

konkurrencedygtighed. Fokus bør være på

skabe et åbent finansielt EU-regelsæt frem for at begrænse eller sanktio-

nere europæiske selskaber relativt til ikke-europæiske selskaber. FIDA op-

fordrer til, at man gør mere for at styrke EU-CCP’ers

konkurrencedygtig-

hed. FIDA gør yderligere opmærksom på, at forslaget bør rettes mod frem-

tidige transaktioner, idet det både er for omkostningstungt og risikabelt at

migrere eksisterende transaktioner til EU-CCP’er.

FIDA støtter ikke ændringerne til kapitalkravsdirektivets artikel 104 ved-

rørende nationale myndigheders redskaber til nedbringelse af kreditinsti-

tutters CCP-koncentrationsrisiko, idet FIDA har svært ved at se, hvordan

et sådan redskab kan udformes uden at skade EU-virksomheders konkur-

rencedygtighed. Såfremt et sådan redskab alligevel etableres, opfordrer

FIDA til, at reel risikoeksponering anvendes som koncentrationsredskab

og det specificeres, at dette er begrænset til systemisk vigtige CCP’er.

FIDA fremhæver, at de først kan vurdere EMIR revisionen og dets konse-

kvenser, når de kender level 2 og 3 teksterne. Derfor ser FIDA behov for

en forlængelse af den midlertidige anerkendelse af tredjelands tier 2-

CCP’er efter juni 2025.

13/17

Forsikring & Pension

støtter Kommissionens intention om at fremme

handel af derivater gennem EU-basserede

CCP’er, men er

bekymrede for

forslagets konsekvenser på følgende tre områder.

For det første vurderer F&P, at kravet om obligatorisk clearing af en andel

af særligt systemiske produkter indebærer en risiko for negativ påvirkning

af konkurrencesituationen og prisdannelsen på derivatmarkedet. Hvis ak-

tive konti-reglerne indføres, bør reglerne udformes, så de minimerer ulem-

perne for pensionsvirksomheder og andre virksomheder med relativt stor

aktivitet på derivatmarkedet.

For det andet påpeger F&P, at de mange nye indberetningskrav øger de

administrative byrder for virksomhederne. Indberetningsbehovet bør

kunne opfyldes af de eksisterende indberetningskrav.

For det tredje mener F&P, at det er uklart, om de foreslåede ændringer af

fondsmægler- og UCITS-direktivet i tilstrækkeligt omfang tager højde for

institutionelle selskabers look through-praksis

på investeringsområdet,

og at dette bør analyseres nærmere, så man undgår unødige administrative

og operationelle byrder.

Specifikke bemærkninger

Smidiggørelse af godkendelsesprocedurer mv.

F&P

er positive over for ændringerne, som har til formål at smidiggøre

godkendelsesprocedurer for EU-CCP.

Koncerninterne transaktioner

FIDA

støtter de simplificerede regler for koncerninterne transaktioner med

enheder i tredjelande.

Obligatorisk brug af EU-CCP’er

FIDAvurderer,

at aktive konti-princippet kan blive et anvendeligt supple-

rende redskab til løbende at øge clearing aktiviteten i EU, såfremt det bliver

designet og kalibreret korrekt med en lang implementeringstid og uden at

bebyrde EU-selskaber med unødige begrænsninger. Det skal ikke skade

EU selskabers konkurrencedygtighed.

FIDA mener, at såfremt

der skal være et ”aktive konti”-princip,

bør det og

rapporteringsforpligtelsen kun gælde for produkter med høj systemisk vig-

tighed for EU. Samtidig er det vigtigt, at reglerne ikke skader EU-

selskabers konkurrencedygtighed ved at kræve, at EU-selskaber har

”ak-

tive konto” både i EU og tredjelands-CCP for at få adgang til markeder

med tilstrækkelig likviditet. Enhver ekstraomkostning for EU-selskaber for

Med ”look through-praksis” hentydes der til,

at investeringsselskaber kan være en inte-

greret del af en pensionsvirksomheds investerings-setup, hvor de ledelsesmæssige og

planlægningsmæssige opgaver, derivattransaktioner mv. varetages med udgangspunkt i

de samlede investeringer af pensionsvirksomheden frem for med udgangspunkt i de en-

kelte investerings-”vehicles”/selskaber.

14/17

at opretholde åbne konti må forventes at blive væltet over på kunder inkl.

pensionskasser.

FIDA fremhæver yderligere, at grænserne for aktive konti-kravene fortsat

udestår og klart bør defineres i niveau 1 retsakter. De bør fx være på linje

med at mængden af sikkerhedsstillelse posteret hos EU-CCP ikke falder

under en grænse på en bestemt procentdel af den relevante koncerns total-

sikkerhedsstillelse

til alle CCP’er.

Derudover fremhæver FIDA, at aktive konti-kravet vil opdele EU-

selskabers positioner hos flere CCP’er hvilket mindsker muligheden for at

forskellige risici kan udligne hinanden. Dette øger behovet for sikkerheds-

stillelse i clearingsystemet og således også i udgangspunktet den systemi-

ske risiko.

F&P

anerkender behovet for at øge omfanget af clearing i EU-CCP’er,

men påpeger risikoen for, at den foreslåede tilgang på utilsigtet vis kan

komme til at indebære krav om clearing på vilkår, der er under markeds-

standard. Hvis et begrænset antal EU-CCP’er

således ved brug af kvoter

(gennem kravet om aktive)

bliver ”tilgodeset” hvad angår clearingaktivitet,

kan det skabe grundlag for prisstrukturer og andre betingelser, som er væ-

sentligt ringere end vilkår, der kan cleares på i ikke-EU-baserede

CCP’er.

F&P mener derfor, at Kommissionen først bør sikre sig, at der er tilstræk-

kelig konkurrence på clearingområdet, inden de eventuelt indfører krav om

obligatorisk clearing.

F&P

påpeger ligeledes, at ved fastlæggelsen af kvoter for clearing bør der

ske en inddragelse af såvel køber-side som sælger-side. Der bør som ud-

gangspunkt være et loft over størrelsen af kvoter, så det sikres, at store dele

af det clearede marked ikke skal flytte fra ikke-EU-baserede til EU-

baserede CCP’er på kort tid.

F&P

støtter overordnet intentionen i forslaget om aktive konti under for-

udsætning af, at handler indgået før forordningens ikrafttrædelse ikke med-

regnes, og at disse transaktioner i praksis kan bibeholdes ved at tillade, at

såkaldte ”house-keeping transaktioner” kan gennemføres,

uden at det på-

virker opgørelsen af kvoter.

Øget gennemsigtighed om likviditetstræk for kunder som tilgår CCP’en

gennem en formidler

FIDA

støtter øget gennemsigtighed ift. kundernes potentielle likviditets-

forpligtigelser, men denne viden bør komme direkte fra CCP’en ved at

styrke den nuværende art. 38(7). FIDA er bekymret for, at clearingbrokers

ikke har den fornødne information, som de forventes at give videre til de

kunder de faciliterer clearingen for.

15/17

F&P

peger på, at informationsforpligtelserne vil indebære øgede omkost-

ninger for clearingmedlemmerne, som vil blive overvæltet på cleaingkli-

enterne. For at undgå øgede omkostningerne for alle clearingklienter me-

ner F&P, det bør overvejes at gøre informationskravet afhængig af typen

af clearingklienter. På den måde kan clearingmedlemmer blive fritaget for

at udarbejde og give information til clearingklienter med betydelig erfaring

og et velfungerende setup for marginhåndtering.

Rammerne omkring marginkrav og marginstillelse

vurderer, at forslagene vedrørende rammerne for marginkrav og -stil-

lelse overordnet er fornuftige. F&P påpeger, at den foreslåede udvidelse af

adgangen til at benytte bankgaranti som substitut for marginafregning

næppe vil få væsentlig betydning. Såfremt en clearingklient vil benytte

bankgaranti til at imødekomme marginkrav, så skal en sådan garanti givet-

vis være etableret forud for, at marginkravet opstår. Det indebærer reelt, at

klienten skal have en stående bankgaranti, hvilket F&P vurderer vil være

så omkostningstungt, at det reelt vil forhindre nogen virksomheder i at

cleare.

Tilsyn med

CCP’er

F&P

har ikke væsentlige bemærkninger til ændringerne, men finder, at

øget koordination mellem tilsynsmyndigheder i forskellige lande er natur-

ligt i forlængelse af et ønske om, at EU-CCP’er

skal stå for en betydeligt

større andel af clearingen i EU og dermed må forventes både at udvide

deres forretningsomfang og øge kompleksiteten af den samlede forretning.

Øvrige bemærkninger

FIDA

foreslår at lave nødvendige ændringer til EMIR niveau 1 og 2 lov-

givningen mhp. at gøre undtagelse for sikkerhedsstillelse for enkeltaktier

og optioner permanent.

FIDA

foreslår at undtage visse ikke-prisdannende efterhandelsrisikore-

duktionstjenester fra clearingforpligtelsen jf. konklusionerne i ESMAs rap-

port fra d. 10. november 2020 og foreslår, at der foretages de nødvendige

ændringer af niveau 1 og 2 lovgivningen.

F&P

finder ændringer, der sigter mod at styrke sikkerheden vedrørende

ikke-finansielle virksomheders derivataktiviteter, fornuftige.

Ift. ændringerne til fondsmæglerdirektivet vedr. øgede ledelsesmæssige

krav til governance, planlægning mv. savner

F&P,

at forslaget tager højde

for, at investeringsselskaber kan være en integreret del af en pensionsvirk-

somheds investerings-setup, hvor de ledelsesmæssige og planlægnings-

mæssige opgaver, derivattransaktioner mv. varetages med udgangspunkt i

de samlede investeringer frem for med udgangspunkt i de enkelte investe-

rings-”vehicles”. F&P mener, at ændringerne kan medføre betydelige ad-

ministrative byrder.

16/17

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er på nuværende tidspunkt ikke nærmere kendskab til andre EU-landes

holdninger til forslaget. EU-landene ventes dog generelt at støtte en mål-

rettet justering af forordningen mhp. at sikre af et risikobaseret tilsyn af

CCP’er.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt forslag, der fremmer den finansielle stabilitet

og styrker kapitalmarkedsunionen. Regeringen støtter intentionen om at

gøre EU-CCP’er

mere konkurrencedygtige

ved at skabe mere lempelige

procedurer i EU mhp. at tiltrække mere clearingaktivitet til EU.

Regeringen finder det vigtigt, at EU’s selskaber bibeholder adgang til clea-

ring på de globale finansielle markeder for at sikre omkostningseffektiv

eksekvering af derivater og for ikke at give clearingbrokers fra EU en kon-

kurrencemæssig ulempe. Regeringen understreger, at eventuelle krav om

obligatorisk clearing i EU skal afvejes ift. hensynet til konkurrencesituati-

onen og de samlede omkostninger for EU’s selskaber og forbrugere.

Regeringen støtter forslaget om at minimere systemiske risici i EU, som

udspringer af brugen af CCP’er

lokaliseret i tredjelande, herunder Storbri-

tannien, bl.a. ved at styrke ESMA’s tilsynskompetencer over for tredje-

lands-CCP’er. Regeringen er desuden positiv over for Kommissionens æn-

dringsforslag til rammeværket for tilsynet med tredjelands-CCP’er,

herun-

der at ESMA opnår større råderum til at indgå proportionale samarbejds-

aftaler med udenlandske tilsynsmyndigheder.

Regeringen understreger, at væsentlige elementer af forslaget bør fastlæg-

ges i den primære retsakt frem for i efterfølgende delegerede retsakter. I

Kommissionens forslag lægges der bl.a. op til, at grænsen for hvor stor en

andel af selskabers systemisk vigtige derivater, der eventuelt skal cleares i

en EU-CCP, fastsættes i en regulatorisk teknisk strandard. Regeringen vil

arbejde for, at dette i stedet fastlægges i EMIR.

Regeringen finder, at det eksisterende europæiske tilsynssamarbejde for

EU-CCP’er

generelt

har været velfungerende og sikret en klar og velprio-

riteret ansvarsfordeling. Regeringen finder derfor, at ændringer til det ek-

sisterende nationale tilsynsansvar for EU-CCP’er og evt. styrkede kompe-

tencer til ESMA vil skulle adressere udfordringer med den nuværende

struktur og samtidig fastholde en klar fordeling mellem ansvar og beføjel-

ser. ESMA’s beføjelser vil generelt skulle ligge inden for, hvad der er nød-

vendigt for at skabe tilsynsmæssig konvergens på tværs af EU-landene.

Regeringen finder det vigtigt, at ikke-finansielle virksomheders incitament

til at foretage afdækning med derivater af deres forretningsrisici bibehol-

des. Regeringen vil derfor arbejde for, at det begrundes, om Kommissio-

nens forslag om særligt høje deltagerkrav til ikke-finansielle virksomheder

17/17

reelt afspejler de risici, som ikke-finansielle virksomheder har for clearing-

systemet og den finansielle stabilitet.

Regeringen vil arbejde for, at finansielle og ikke-finansielle virksomheder

ikke pålægges unødige administrative byrder, navnlig i form af dispropor-

tionale eller dobbelte rapporteringskrav.

Regeringen vil endvidere arbejde for, at Kommissionens forslag om skær-

pet tilsyn med ikke-finansielle virksomheder er velprioriteret og afspejler

de underliggende risicis natur.

Regeringen støtter Kommissionens intention om at optimere ansøgnings-

procedurer for EU-CCP’er, fx for godkendelse af nye produkter og tjene-

ster. Regeringen støtter således bl.a. at differentiere imellem, hvilke ansøg-

ninger der fordrer en grundig behandling.

Regeringen er positiv over, at forslaget ikke kræver yderligere tilførsel af

ressourcer til ESMA. Det er samtidig centralt, som Kommissionen vurde-

rer, at de mere strømlinede ansøgningsprocedurer samt effektivisinger fra

den nye centrale database frigør tilstrækkelige ressourcer til at dække ES-

MAs nye opgaver herunder at udvikle en ny central database for CCP-

relaterede ansøgninger.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.