kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Europaudvalget 2022-23 (2. samling)
KOM (2023) 0185 Bilag 2
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

22. september 2023

Straffuldbyrdelseskontoret

Josefine Kirst Müntzberg

2023-0092-5662

2850112

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

overførsel af retsforfølgning i straffesager

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

KOM (2023) 185

Revideret udgave af grund- og nærhedsnotat oversendt til Folketingets Eu-

ropaudvalg den 22. maj 2023. Ændringer er markeret med streg i marginen.

1. Resumé

Kommissionen har den 5. april 2023 fremsat forslag til Europa-Parlamen-

tets og Rådets forordning om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Forslaget er fremsat på baggrund af Rådets konklusioner om den europæi-

ske arrestordre af december 2020

, hvori Rådet opfordrede Kommissionen

til at overveje, om et EU-instrument om overførsel af retsforfølgning i straf-

fesager bør indføres. Forslaget fremgår i øvrigt af Kommissionens arbejds-

program for 2022. Forslaget har overordnet til formål at skabe fælles regler

for overførsel af retsforfølgning i straffesager fra en medlemsstat til en an-

den for effektivt at kunne bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og for

at sikre, at den bedst egnede medlemsstat efterforsker eller retsforfølger en

strafbar handling. Forslaget er omfattet af det danske retsforbehold, og for-

slaget har derfor ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle

Rådets konklusioner ”Den europæiske arrestordre og udleveringsprocedurerne —

aktuelle

udfordringer og vejen frem” (2020/C 419/09)

Side 1/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

konsekvenser. Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærheds-

princippet. Fra dansk side er man foreløbigt overordnet positiv over for for-

slaget. Fra dansk side vil der være fokus på, hvilken betydning forslaget vil

have for Danmark i lyset af retsforbeholdet samt for det fremtidige samar-

bejde med de øvrige medlemsstater på området for overførsel af retsforfølg-

ning i straffesager.

2. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 5. april 2023 et forslag til forordning om over-

førsel af retsforfølgning i straffesager.

Forordningsforslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 82, stk. 1, litra

b og d. I henhold til artikel 1 og 2 i protokollen om Danmarks stilling (for-

beholdet vedrørende retlige og indre anliggender) deltager Danmark ikke i

en kommende vedtagelse af det foreliggende forordningsforslag, der således

ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Forslaget skal vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF

artikel 294).

En aftale mellem EU’s medlemsstater om overførsel af retsforfølgning i

straffesager blev undertegnet i 1990, men trådte aldrig i kraft på grund af

manglende ratifikationer. I juli 2009 forelagde det daværende svenske for-

mandskab på vegne af 16 medlemsstater et initiativ med henblik på Rådets

rammeafgørelse om overførsel af retsforfølgning i straffesager. Medlems-

staterne besluttede imidlertid at indstille forhandlingerne, da Lissabontrak-

taten trådte i kraft den 1. december 2009.

I en rapport om vejen frem på området for gensidig anerkendelse af straffe-

retlige afgørelser fra maj 2019 foreslog det rumænske formandskab yderli-

gere at undersøge behovet for et lovgivningsforslag om overførsel af rets-

forfølgning i straffesager. I december 2020 opfordrede Rådet i sine konklu-

sioner om den europæiske arrestordre Kommissionen til at overveje, om et

EU-instrument om overførsel af retsforfølgning i straffesager ville være

gennemførligt og tilføre merværdi.

Kommissionen besluttede på den baggrund at foreslå et nyt instrument om

overførsel af retsforfølgning i straffesager. Initiativet indgår i Kommissio-

nens arbejdsprogram for 2022.

Side 2/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Forslaget supplerer de eksisterende regler om retligt samarbejde i straffesa-

ger om anerkendelse af domme og retsafgørelser om i) fuldbyrdelse af

domme, ii) overgivelse af personer i henhold til en europæisk arrestordre,

iii) indsamling af bevismateriale gennem en europæisk efterforskningsken-

delse, samt procedurerne for gensidig retshjælp. Danmark er omfattet af en

række af rådets rammeafgørelser, der anvender princippet om gensidig an-

erkendelse af domme, herunder bl.a. Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA

af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerken-

delse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller friheds-

berøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske

Union og Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24. februar 2005 om an-

vendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe begge som

ændret ved 2009/299/JHA. Yderligere deltager Danmark i samarbejdet om

den europæiske arrestordre, som blev indført ved Rådets rammeafgørelse

2002/584/RIA, Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske

arrestordre og er gennemført i en række bestemmelser i udleveringsloven.

Vedtagelsen af fælles regler for overførsel af retsforfølgning i straffesager

vil supplere EU-lovgivningen om grænseoverskridende retligt samarbejde,

navnlig ved at søge at undgå straffrihed.

Forordningsforslaget er oversendt til Rådet i dansk sprogversion den 21.

april 2023.

3. Formål og indhold

3.1 Forslaget generelt

Forslaget til forordning har til formål at fastsætte fælles regler om overførsel

af retsforfølgning i straffesager fra én medlemsstat til en anden for effektivt

at kunne bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og for at sikre, at den

bedst egnede medlemsstat efterforsker eller retsforfølger en strafbar hand-

ling. Forslaget vil således bidrage til en effektiv og korrekt forvaltning af

strafferetsplejen i medlemsstaterne. Reglerne har til formål at forhindre, at

der føres unødvendige parallelle straffesager vedrørende de samme faktiske

omstændigheder og den samme person i to eller flere medlemsstater. Der-

udover har reglerne til formål at undgå straffrihed i tilfælde af afslag på

overgivelse af en person, for hvem der er udstedt en europæisk arrestordre.

nr. 117 af 11/02/2020

Side 3/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Forslaget indeholder bl.a. kriterier og procedurer for anmodning om over-

førsel af retsforfølgning i straffesager og proceduren for at træffe afgørelse

om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Det fremgår af forslaget, at fælles regler for overførsel af retsforfølgning i

straffesager er afgørende for bekæmpelse af grænseoverskridende krimina-

litet. Det er især vigtigt ved forbrydelser begået af organiserede kriminelle

grupper, f.eks. narkotikahandel, smugling af migranter, menneskehandel,

ulovlig handel med skydevåben, miljøkriminalitet, IT-kriminalitet eller

hvidvaskning af penge. Retsforfølgning af organiserede kriminelle grupper,

der er aktive i flere medlemsstater, kan skabe store vanskeligheder for de

involverede myndigheder. Overførsel af retsforfølgning i straffesager er et

vigtigt redskab til at styrke bekæmpelsen af organiserede kriminelle grup-

per, der er aktive i medlemsstaterne i hele EU.

Forordningen finder anvendelse på alle anmodninger om overførsel af rets-

forfølgning, der fremsættes i forbindelse med straffesager.

3.2 Nærmere om forslagets centrale elementer

I forslagets kapitel 1 er der fastsat regler om genstand, definitioner, kompe-

tence og frafald, suspension eller afbrydelse af straffesager.

I forslagets kapitel 2 er der fastsat regler om overførsel af retsforfølgning i

straffesager, herunder kriterier for anmodning om overførsel af retsforfølg-

ning i straffesager, den mistænkte eller tiltaltes rettigheder, offerets rettighe-

der, adgang til retsmidler, proceduren for anmodning om overførsel, oplys-

ninger, der skal afgives af den anmodende myndighed, tilbagetrækning af

en anmodning, den anmodende myndigheds afgørelse, grunde til afslag, fri-

ster, samråd mellem myndighederne, samarbejde med Eurojust og Det Eu-

ropæiske Retlige Netværk, omkostninger og udpegning af centrale myndig-

heder.

I forslagets kapitel 3 er der fastsat regler om virkninger af overførsel af rets-

forfølgning i straffesager, herunder virkningerne i den anmodende stat og

virkningerne i den anmodede stat, og oplysninger der skal gives af den an-

modende myndighed.

I forslagets kapitel 4 er der fastsat regler om kommunikationsmidler, herun-

der om oprettelse af et decentralt IT-system, referencegennemførelsessoft-

ware, omkostninger og udvalgsprocedure.

Side 4/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

I forslagets kapitel 5 er der fastsat afsluttende bestemmelser om statistiske

oplysninger, ændringer af attesten (bilag til forordningen), delegation af be-

føjelser, underretninger, forholdet til internationale konventioner og ordnin-

ger, rapportering, overgangsbestemmelser og ikrafttræden og anvendelses-

dato.

Harmonisering af kriterierne for afgørelser om overførsel af straffesager

Forordningsforslaget vil harmonisere, hvilke kriterier både den anmodende

og den anmodede medlemsstat vil skulle lægge vægt på i forbindelse med

fremsættelse af anmodning om overførsel af retsforfølgningen i straffesager.

Herunder fastsættes regler for hvilke forhold, der kan begrunde afslag på en

anmodning om overførsel til strafforfølgning. Ligeledes fastsættes en tids-

frist for, hvor hurtigt anmodninger om overførsel til strafforfølgning vil

skulle besvares. På denne baggrund vurderer Kommissionen, at forord-

ningsforslaget vil kunne bidrage til at forebygge langvarige overførselspro-

cedurer og parallelle retssager i to eller flere medlemsstater.

Øge respekten for de grundlæggende rettigheder i forbindelse med overfør-

sel af retsforfølgning i straffesager

Efter forordningsforslaget skal den anmodende myndighed i overensstem-

melse med gældende national ret tage behørigt hensyn til den mistænktes

eller tiltaltes legitime interesser og sikre, at dennes processuelle rettigheder

i henhold til EU-retten og national ret respekteres. Forslaget indeholder så-

ledes en række garantier, der skal sikre overholdelsen af de grundlæggende

rettigheder for de personer, der er involveret i overførselsproceduren (mis-

tænkte, tiltalte og ofre).

Lempeligere kriterier for overførsel med henblik på. at undgå situationer af

straffrihed

Efter forordningsforslaget, vil anmodninger kunne fremsættes for enhver

strafbar handling. Forslaget supplerer dermed reglerne for europæiske ar-

restordrer, hvori der indgår sanktionstærskler. Forslaget sigter således mod

at forebygge, at der kan opstå situationer af straffrihed i de tilfælde, hvor

udstedelsen af en europæisk arrestordre viser sig at være uforholdsmæssig

eller umulig, f.eks. fordi sanktionstærsklen ikke ville være opfyldt. På denne

baggrund vurderer Kommissionen, at forslaget kan medføre, at proceduren

for den europæiske arrestordre vil blive anvendt i mindre grad.

Side 5/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Oprettelsen af et decentralt IT-system

Efter forordningsforslaget skal der udarbejdes et decentralt IT-system til

brug for forordningen. For at sikre hurtig, direkte, interoperabel, pålidelig

og sikker udveksling af sagsrelaterede oplysninger bør kommunikation i

henhold til denne forordning mellem de anmodende og de anmodede myn-

digheder og med inddragelse af centrale myndigheder, hvis en medlemsstat

har udpeget en central myndighed, samt med Eurojust som hovedregel fo-

regå via det decentrale IT-system, som er omhandlet i digitaliseringsforord-

ningen.

Systemet skal som hovedregel anvendes til udveksling af en stan-

dardiseret attest, der er oversat til alle EU-sprog, og alle andre relevante op-

lysninger og dokumenter samt al anden kommunikation mellem myndighe-

derne i henhold til forordningen. Hvis det ikke er muligt eller hensigtsmæs-

sigt at anvende IT-systemet, kan der anvendes andre kommunikationsmid-

ler.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger på nuværende tidspunkt ikke udtalelser eller andre tilkende-

givelser fra Europa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har anført, at en retlig ramme for overførsel af retsforfølg-

ning i straffesager ikke i tilstrækkelig grad og optimalt kan opnås ved, at

medlemsstaterne handler alene, da det er et grænseoverskridende anlig-

gende. Det fremgår ifølge Kommissionen af den nuværende fragmenterede

retlige ramme, som skaber juridiske og praktiske udfordringer. Det er Kom-

missionens vurdering, at heller ikke bilaterale aftaler mellem medlemssta-

terne vil kunne løse problemerne, da der i sidste ende vil være behov for

aftaler mellem alle medlemsstaterne. Derudover bekræfter svarene på de of-

fentlige og de målrettede høringer, at EU’s indsats på området

vil give bedre

resultater end medlemsstaternes indsats, og både Europa-Parlamentet og

Rådet har erkendt, at udfordringerne kræver handling ud over det nationale

niveau. Kommissionen er på den baggrund blevet opfordret til at fremsætte

et lovgivningsforslag. Samlet vurderer Kommissionen, at det i betragtning

af det grænseoverskridende aspekt af de nævnte problemer er nødvendigt,

at forslaget vedtages på EU-plan for at nå målene.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/850 af 30. maj 2022 om et IT-sy-

stem til grænseoverskridende elektronisk udveksling af oplysninger på området civil- og

strafferetligt samarbejde (e-CODEX-systemet) og om ændring af forordning (EU)

2018/1726

Side 6/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Det er

–

af de af Kommissionen anførte grunde

–

regeringens vurdering, at

forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

Dansk lovgivning indeholder ikke bestemmelser om, hvorvidt det er Dan-

mark eller et andet land, der skal indlede retsforfølgning i forhold til en lov-

overtrædelse, som er omfattet af både dansk og udenlandsk straffemyndig-

hed.

Danmark har tiltrådt den europæiske konvention af 20. april 1959 om gen-

sidig retshjælp i straffesager. Konventionen er bekendtgjort ved bekendtgø-

relse nr. 18 af 17. juli 1963. Det er efter denne konventions artikel 21 muligt

at fremsætte anmodning om overførsel af retsforfølgning. Det fremgår af

den forklarende rapport til konventionen, at bestemmelsen særligt søges an-

vendt i situationer, hvor en mistænkt er flygtet til en anden medlemsstat,

hvorfra der ikke kan ske udlevering.

I februar 1970 blev der indgået en samarbejdsaftale mellem de nordiske

lande om retsforfølgning i et andet nordisk land end der, hvor den strafbare

handling er begået.

Danmark har endvidere tiltrådt den europæiske konvention af 15. maj 1972

om overførsel af retsforfølgning i straffesager. Konventionen blev gennem-

ført i dansk ret ved lov nr. 252 af 12. juni 1975 om overførsel til et andet

land af retsforfølgning i straffesager og trådte i kraft den 30. marts 1978.

Rådets rammeafgørelse af 30. november 2009 om forebyggelse og bilæg-

gelse af konflikter om udøvelse af straffemyndighed i straffesager har til

formål at løse de problemstillinger, der opstår som følge af, at to eller flere

EU-medlemsstater har straffemyndighed (jurisdiktion).

Blandt de nordiske lande har Danmark, Sverige og Norge ratificeret den eu-

ropæiske konvention om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Mellem Danmark, Island og Finland gælder den nordiske samarbejdsaftale

i sin helhed. Mellem Danmark, Sverige og Norge gælder §§ 4, 5, 7 og 8 i

den nordiske samarbejdsaftale udover bestemmelserne i den europæiske

konvention.

Side 7/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

I forholdet mellem Danmark og et ikke-nordisk land gælder den europæiske

konvention, såfremt dette land har tilsluttet sig konventionen.

I henhold til artikel 3 i den europæiske konvention kan enhver kontrahe-

rende stat, som efter sin lovgivning er kompetent til at retsforfølge en lov-

overtrædelse, frafalde eller undlade retsforfølgning mod en mistænkt, som

er eller vil blive retsforfulgt for den samme lovovertrædelse af en anden

kontraherende stat.

Når en person mistænkes for at have begået en lovovertrædelse i henhold til

en kontraherende stats lovgivning, kan denne stat anmode en anden kontra-

herende stat om at overtage retsforfølgningen i de tilfælde og under de be-

tingelser, der er fastsat i den europæiske konvention,

Ifølge artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention kan der kun foretages

retsforfølgning i den anmodede stat, såfremt den pågældende lovovertræ-

delse ville have været en lovovertrædelse, hvis den var begået på denne stats

territorium, og lovovertræderen i så fald kunne være pålagt en sanktion også

i henhold til dens egen lovgivning (princippet om dobbelt strafbarhed).

En kontraherende stat kan anmode en anden kontraherende stat om overtage

retsforfølgning i en række nærmere opregnede tilfælde.

I konventionens artikel 10 og 11 er opregnet en række obligatoriske og fa-

kultative grunde til at afslå at imødekomme en anmodning om overførsel af

retsforfølgning.

Den anmodede stat skal bl.a. afslå at imødekomme en anmodning, såfremt

retsforfølgning er i strid med forbuddet mod dobbelt straf (princippet om ne

bis in idem), eller adgangen til strafforfølgning på tidspunktet for anmod-

ningens fremsættelse er forældet i den anmodende stat efter denne stats lov-

givning, jf. nærmere artikel 11.

7. Konsekvenser

Forslaget er omfattet af det danske retsforbehold. Danmark deltager således

ikke i vedtagelsen af forordningsforslaget, ligesom forslaget ikke vil være

bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Forslaget har derfor ikke i sig selv lovgivningsmæssige, økonomiske eller

øvrige konsekvenser for Danmark.

Side 8/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Det bemærkes imidlertid, at forordningsforslaget umiddelbart vil kunne

have en negativ betydning for Danmarks fremtidige samarbejde med øvrige

medlemsstater i forhold til overførsel af straffesager. Det skyldes, at de øv-

rige medlemsstater efter forordningsforslaget vil kunne samarbejde hurti-

gere og mere effektivt, hvorimod Danmark fortsat vil være bundet af de

gældende nationale og internationale regler på området. Danmarks stilling i

relation til forordningsforslaget og de mulige konsekvenser heraf vil blive

afdækket nærmere.

8. Høring

Forslaget har været sendt i høring i Specialudvalget for politimæssigt og

retligt samarbejde med frist for bemærkninger den 26. maj 2023.

9. Andre landes kendte holdninger

På forhandlingsmøder om forordningsforslaget er medlemsstaterne generelt

positivt indstillet over for forslaget. Der er overordnet opbakning til at gen-

nemføre en forordning om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Flere medlemsstater har stillet spørgsmål ved den foreslåede bestemmelse i

artikel 1, stk. 2, som lægger op til, at forordningen først finder anvendelse

fra det tidspunkt, hvor en person betragtes som mistænkt. På denne bag-

grund er der lagt op til at udvide forordningens anvendelsesområde, således

at den gælder på et tidligere tidspunkt end det tidspunkt, hvor en person

betragtes som mistænkt.

Enkelte medlemsstater har rejst spørgsmål om, hvorvidt den foreslåede be-

stemmelse i artikel 20, stk. 3, vil udgøre et indgreb i medlemsstaternes pro-

cessuelle autonomi.

En række medlemsstater har derudover rejst spørgsmål om de administra-

tive konsekvenser, som vil være forbundet med den foreslåede bestemmelse

i artikel 27, stk. 1.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Fra dansk side er man foreløbigt overordnet positivt indstillet over for for-

slaget, der har til formål at lette det retlige samarbejde i straffesager.

Det bemærkes, at Danmark som følge af retsforbeholdet i relation til forord-

ningsforslaget ikke vil kunne deltage i de fordele, forslaget medfører.

Side 9/10

kom (2023) 0185 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om overførsel af retsforfølgning i straffesager

Fra dansk side vil der være fokus på at afdække, hvilken betydning forslaget

vil have for Danmark i lyset af retsforbeholdet, herunder for danske myn-

digheder, samt for det fremtidige samarbejde med de øvrige medlemsstater.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg ved grund-

og nærhedsnotat oversendt den 22. maj 2023.

Side 10/10