EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

Europaudvalget 2023-24
EUU Alm.del EU-note E 22
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget

Hvordan udpeges formanden for Kommissionen

–

lever

spidskandidatprocessen?

Sammenfatning

EU’s institutioner udkæmper en magtkamp om, hvem der skal udpege den

næste formand for Kommissionen. Mens det historisk set har været

EU’s

stats- og regeringsledere i Det Europæiske Råd, der har udpeget kommis-

sionsformanden i lukkede rum, forsøger Europa-Parlamentet at etablere

en alternativ proces for valg af formand: den såkaldte spidskandidatproces.

I 2014 introducerede Europa-Parlamentet spidskandidatprocessen for før-

ste gang. Idéen med spidskandidatsystemet er, at kommissionsformanden

vælges blandt spidskandidater fra de store politiske grupper i Europa-Par-

lamentet. Det betyder, at parlamentet indtager en stærkere rolle i beslut-

ningen om, hvem der skal lede Kommissionen.

Der hersker dog uenighed om,

hvorvidt EU’s regeringsledere bør følge

spidskandidatprocessen, det vil sige, om de reelt er forpligtet til at nomi-

nere spidskandidaten for den største politiske gruppe. Det skyldes hoved-

sageligt, at det ikke står som et krav i traktaterne. Mens Lissabontraktaten

foreskriver, at Det Europæiske Råd skal tage højde for resultatet af valget

til Europa-Parlamentet, specificerer den ikke, hvordan det konkret skal gø-

res.

Flere af EU’s regeringsledere har gjort det klart, at de ikke føler sig forplig-

tede til at følge spidskandidatprocessen, og valget i 2024 kan derfor vise

sig som et skæbneår for spidskandidatsystemet.

2. maj 2024

Det Internationale

Sekretariat

Christine Islann Farbøl

& Mathias Grønbek

Lydholm

EU-konsulenter

Traktaterne

om valg af formand for Kommissionen

Artikel 17, stk. 7

i Traktaten om Den Europæiske Union (TEU)

beskriver pro-

cessen for valg af kommissionsformand:

Side 1 | 6

EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

Under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet og efter passende

høringer foreslår Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal Europa-

Parlamentet en kandidat til posten som formand for Kommissionen.

Denne kandidat vælges af Europa-Parlamentet med et flertal af dets

medlemmer.

Hvis denne kandidat ikke opnår et sådant flertal, foreslår

Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal inden en måned en ny

kandidat, der vælges af Europa-Parlamentet efter samme procedure.

Ifølge

artikel 17, stk. 7 (TEU), der blev tilføjet med Lissabontraktaten, skal det

Europæiske Råd således tage højde for valget til Europa-Parlamentsvalget,

når det foreslår en kandidat til posten som formand for Kommissionen. Heref-

ter skal Europa-Parlamentet godkende kandidaten med absolut flertal.

Artik-

len specificerer dog ikke, hvordan Det Europæiske Råd konkret skal tage

højde for valget til Europa-Parlamentet. Det giver derfor rum til forskellige

tolkninger af, hvordan og i hvor høj grad der skal tages hensyn til det.

Europa-Parlamentets tolkning: En øget rolle til Europa-Parlamentet

Opfindelsen af spidskandidatprocessen er et resultat af Europa-Parlamentets

læsning af artikel 17, stk. 7 (TEU), som tolkes i lyset af Europa-Parlamentets

beføjelser, der blev styrket i Lissabontraktaten.

Lissabontraktaten tilføjer

med artikel 17, stk. 7 (TEU), at Det Europæiske Råds nominering af en kan-

didat, skal foregå »[u]nder hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet«.

Det er især denne sætning og vægtningen heraf, der tolkes som en legitime-

ring af en større rolle til Europa-Parlamentet

–

eller i hvert fald ikke længere

udelukker den.

Traktaterne har gradvist tildelt Europa-Parlamentet en (større) rolle i beslut-

ningen om, hvem der skal bestride formandsposten.

Mens man med Am-

sterdamtraktaten i 1997 indførte, at Europa-Parlamentet formelt skal god-

kende Kommissionens nominerede kandidat til formandsposten, tilføjes det

med

artikel 17, stk. 7 (TEU),

at den nominerede kandidat skal »vælges af Eu-

ropa-Parlamentet med et flertal af dets medlemmer«. Den nye tilføjelse kan

læses som en etablering af en klar sammenhæng mellem et flertal i Europa-

Parlamentet og udvælgelsen af Kommissionens formand.

Derudover skal

opfindelsen af spidskandidatsystemet også forstås som en del af en større

diskussion om demokratisering og EU-beslutningstageres legitimitet.

Spitzenkandidaten or the lead candidate process: Ways to Europeanise elections to the Euro-

pean Parliament | Think Tank | European Parliament (europa.eu)

EUR-Lex - 12016M017 - DA - EUR-Lex (europa.eu)

ibid.

Spitzenkandidaten or the lead candidate process: Ways to Europeanise elections to the Euro-

pean Parliament | Think Tank | European Parliament (europa.eu)

Side 2 | 6

EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

En tolkning, der understreger Det Europæiske Råds rolle

En anden tolkning af artikel 17, stk. 7 (TEU) er, at Det Europæiske Råd (sta-

dig) har en traktatsikret ret til

–

nu under hensyntagen til resultatet af valget til

Europa-Parlamentet

–

at foreslå en kandidat til formandsposten.

Europa-

Parlamentet kritiseres derfor for at tildele sig selv en større rolle end tiltænkt i

Lissabontraktaten med sin tolkning af artikel 17, stk. 7 (TEU). Europa-Parla-

ments læsning gør nemlig op med den hidtidige fordeling mellem Det Euro-

pæiske Råd og Europa-Parlamentet, hvor det Det Europæiske Råd vælger

en formandskandidat, og Europa-Parlamentet herefter godkender kandida-

ten. Det betyder, at Europa-Parlamentet i overvejende grad indtager begge

roller, da det både får retten til at nominere kandidater og skal give endelig

godkendelse af formanden.

Hvad er spidskandidatprocessen?

Spidskandidatprocessen er Europa-Parlamentets opfindelse og en måde at

implementere Europa-Parlamentets tolkning af artikel 17, stk. 7 (TEU). Den

har til formål at ændre processen for, hvordan formanden for Kommissionen

vælges. Det har historisk set været

EU’s stats-

og regeringsledere, der har

udpeget formanden i lukkede rum i Det Europæiske Råd med efterfølgende

godkendelse af Europa-Parlamentet. Kandidaterne har typisk regeringserfa-

ring og er velkendte figurer i europæisk politik, men derudover er det relativt

uklart, hvad der kvalificerer en kandidat til posten, og hvordan man får den.

Fortalere for spidskandidatsystemet vil derfor gøre op med en »uigennemsig-

tig proces« og skabe større demokratisk legitimitet og transparens omkring

udvælgelsen af formanden ved at koble valg af formand til en valghandling.

Det skal skabe en »klar og troværdig forbindelse mellem vælgernes beslut-

ning og valget af Kommissionens formand« samt sætte »en stopper for un-

derhåndsaftaler i Det Europæiske Råd«.

Spidskandidatprocessen introducerer derfor en ny model for valg af kommis-

sionsformand, hvor de europæiske politiske partier har »serveretten« til at

indstille kandidater, og hvor udnævnelse af kommissionsformand kobles til

valget til Europa-Parlamentet og udfaldet heraf.

Det vil sige, at beslutningen

om udpegelse af formand for Kommissionen bør følge direkte som

Citino, M. Ylenia

“The

Spitzenkandidaten Practice in the Spotlight”

(2024)

Spitzenkandidaten or the lead candidate process: Ways to Europeanise elections to the Euro-

pean Parliament | Think Tank | European Parliament (europa.eu)

ibid.

Side 3 | 6

EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

konsekvens af resultatet af valget til Europa-Parlamentet.

Det betyder, at

den partigruppe, der får flest stemmer til valget til Europa-Parlamentet

–

som

udgangspunkt

–

forventes at få valgt sin spidskandidat som formand for Kom-

missionen.

Trin i spidskandidatprocessen

Spidskandidatprocessen følger som udgangspunkt disse trin:

Trin 1:

De europæiske politiske partiers bestyrelser indstiller hver især deres

bud på en spidskandidat.

Trin 2:

De europæiske politiske partier i Europa-Parlamentet vælger spids-

kandidat(er) for den samlede partigruppe.

Trin 3:

Efter valget til Europa-Parlamentet konsulterer formanden for Det Eu-

ropæiske Råd Europa-Parlamentet om kandidater.

I Europa-Parlamentet

indleder spidskandidaten fra det europæiske politiske parti, der har opnået

den største andel af pladserne ved valget, forhandlingerne om at udpege den

kandidat med der kan samle det største flertal til Europa-Parlamentets fælles

kandidat til posten som formand for Kommissionen. Det skal ifølge Europa-

Parlamentet være op til formanden for Europa-Parlamentet at meddele Det

Europæiske Råd navnet på Europa-Parlamentets fælles kandidat.

Trin 4:

Formanden for Det Europæiske Råd indstiller denne kandidat til Det

Europæiske Råd, som skal godkende kandidaten med kvalificeret flertal.

Trin 5:

Europa-Parlamentet skal

–

ved et flertal af sine medlemmer

–

god-

kende formanden.

Hvordan har spidskandidatprocessen fungeret i praksis?

Spidskandidatprocessen er indtil videre blevet bragt i spil to gange: i hen-

holdsvis 2014 og 2019.

2014: Jean Claude Juncker

I 2014 indstillede de politiske partier i Europa-Parlamentet hver især en

spidskandidat og krævede herefter, at Det Europæiske Råd skulle nominere

spidskandidaten fra den største politiske gruppe, Jean Claude Juncker fra

den kristenkonservative gruppe (EPP). Efter tovtrækkeri med Det

Parlamentet foreslår regler om et spidskandidatsystem forud for EU-valget | Nyheder | Europa-

Parlamentet

Parlamentet foreslår regler om et spidskandidatsystem forud for EU-valget | Nyheder | Eu-

ropa-Parlamentet

Side 4 | 6

EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

Europæiske Råd fik Europa-Parlamentet sin vilje, og Juncker blev valgt som

formand. Valget blev udråbt som et demokratisk nybrud blandt fortalere for

processen.

Der er dog uenighed om, hvorvidt valget af Europa-Parlamen-

tets spidskandidat egentlig skyldtes spidskandidatsystemet, eller om det blot

var en isoleret begivenhed, fundereret i en bred støtte til Juncker blandt både

medlemslande og Europa-Parlamentet. Juncker levede nemlig op til de mere

traditionelle kriterier i Det Europæiske Råd om at være en velkendt figur i eu-

ropæisk politik med regeringserfaring.

2019: Ursula von der Leyen

Valget i 2019 var derimod et klart nederlag for spidskandidatprocessen. Det

Europæiske Råd afviste at nominere spidskandidaten for den største gruppe i

Europa-Parlamentet, Manfred Weber. I stedet valgte det at nominere Ursula

von der Leyen uden om spidskandidatsystemet. Det blev opfattet som et de-

mokratisk tilbageslag i Europa-Parlamentet, som stemte von der Leyen ind

som formand med kun 383 stemmer

–blot

9 flere end det påkrævede antal

stemmer.

Med sin beslutning om at afvise spidskandidaten for Europa-Parlamentets

største gruppe i 2019, har Det Europæiske Råd gjort det klart, at det ikke ser

sig forpligtet til at følge spidskandidatsprocessen

2024: Et skæbneår for spidskandidatsystemet

Efter Europa-Parlamentets to forsøg på at anvende spidskandidatsystemet,

står det klart, at der er uenighed om, hvorvidt processen bør følges i praksis.

Europa-Parlamentet ønsker derfor en bindende aftale med Det Europæiske

Råd om et spidskandidatsystem inden valget i år.

Nederlaget til processen i 2019 efterlader tvivl om, hvorvidt det overhovedet

er muligt at genoplive den. Især da flere af

EU’s regeringsleder

har gjort det

klart, at de heller ikke føler sig forpligtede til at følge spidskandidatprocessen

i år. Alligevel har de fleste grupper i Europa-Parlamentet indstillet en spids-

kandidat.

I 2019 måtte von der Leyen love Europa-Parlamentet at forbedre spidskandi-

datprocessen for at blive godkendt som kommissionsformand. Det er dog

ikke lykkedes at skabe klarhed om, hvordan det skal se ud. Diskussionen om

Sørensen, D. Brasso “En magtkamp sig i EU: Hvem skal udpege den næste kommisionsfor-

mand?” Tænketanken Europa

Parliament elects Ursula von der Leyen as first female Commission President | News | Euro-

pean Parliament (europa.eu)

Parlamentet foreslår regler om et spidskandidatsystem forud for EU-valget | Nyheder | Europa-

Parlamentet

Side 5 | 6

EU-note - 2023-24 - E 22: EU-note om proces for valg af kommissionsformand

spidskandidatprocessen er desuden blevet kompliceret af en række relate-

rede diskussioner, b.la om, hvorvidt der skal indføres transnationale lister til

valget til Europa-Parlamentet (det vil sige, at der kan opstilles kandidater på

fælleseuropæiske lister, som alle i Unionen kan stemme på.)

Von der Leyen stiller igen op til posten som kommissionsformand i 2024.

Modsat 2019 er hun denne gang valgt som reel spidskandidat for den sam-

lede EPP-gruppe. Hun er dog ikke opstillet som kandidat til Europa-Parla-

mentet.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 6 | 6