EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

Europaudvalget 2023-24
EUU Alm.del EU-note E 23
Offentligt

EU-note

Til orientering af Erhvervsudvalget, Forsvarsudvalget og Europaudvalget

Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den

forsvarsindustrielle pakke

Sammenfatning

Kommissionen og den høje repræsentant for udenrigsanliggender offent-

liggjorde den 5. marts 2024 en større pakke vedrørende den europæiske

forsvarsindustri. Pakken er en af Folketingets prioriterede sager for 2024.

Med pakken ønsker Kommissionen og den højtstående repræsentant

(»EU’s

udenrigsminister«)

at iværksætte et paradigmeskift, der skal sikre,

at den europæiske forsvarsindustri omstilles til den nye geopolitiske virke-

lighed efter den russiske fuldskalainvasion af Ukraine.

I dag foretager medlemslandene hovedparten af deres militære indkøb

uden for EU, herunder i høj grad i USA. De stigende forsvarsbudgetter

kommer derfor ikke den europæiske forsvarsindustri til gode. Omvendt er

den europæiske forsvarsindustri ikke tilstrækkeligt gearet til at sikre euro-

pæisk forsyningssikkerhed på området.

Pakken indeholder en overordnet strategi med en vision og en række

målsætninger. Hertil kommer et forslag til forordning, der indeholder et

forsvarsindustrielt program og en såkaldt »ramme for forsyningssikker-

hed«.

Kommissionen foreslår et budget på 1,5 mia. euro for programmet frem til

udgangen af den indeværende finansielle periode i 2027. Rammen for

forsyningssikkerhed indebærer, at det i forbindelse med kriser er muligt at

pålægge virksomheder at prioritere visse ordrer, hvilket ifølge regeringen

kan have karakter af ekspropriation.

23. maj 2024

Kontaktperson

Mathias Grønbek

Lydholm (5907)

Side 1 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

Indledning

78 procent af

det udstyr, som EU’s medlemslande har sendt til Ukraine efter

den russiske fuldskalainvasion i 2022 har sin oprindelse uden for EU’s græn-

ser.

Læg hertil, at kun 18 pct. af

EU’s medlemslandes indkøb af forsvarsma-

teriel ifølge Kommissionen foregår i fællesskab. Det er i den sammenhæng,

at det nye udspil om at styrke den europæiske forsvarsindustri skal ses.

Udspillet er en af Folketingets prioriterede EU-sager for 2024. Der er tale om

en pakke bestående af en overordnet forsvarsindustriel strategi (EDIS

–

JOIN

(2024) 10)

og et forslag til forordning om etablering af programmet for den

europæiske forsvarsindustri (»EDIP«). Forordningsforslaget indeholder også

en ramme for sikring af rettidig tilgængelighed og forsyning af forsvarspro-

dukter (KOM

(2024) 150).

Strategien sætter en overordnet retning og har ka-

rakter af et visionspapir. Den skal ikke vedtages, men vil blive genstand for

politiske drøftelser. Forordningen skal vedtages af både Rådet og Europa-

Parlamentet efter den almindelige lovgivningsprocedure.

Den forsvarsindustrielle strategi

Den overordnede vision med strategien er, at man på europæisk plan skal gå

fra kortsigtet krisehåndtering til mere langsigtet beredskab på det forsvarsin-

dustrielle område. Tanken er helt grundlæggende, at det er afgørende for

EU’s sikkerhed, at man har en velfungerende forsvarsindustri, der kan levere

de militære kapaciteter, som medlemslandene har behov for.

Strategien er opdelt i fem forskellige fokusområder/spor:

1. Fælles og bedre investering i forsvarsmateriel

2. Øget reaktionsdygtighed og forsyningssikkerhed

3. Finansiering

4. Integration med andre politikker

5. Partnerskaber.

Strategien tager

udgangspunkt i EU’s eksisterende beføjelser, f.eks. inden for

det indre marked, og bruger disse til at fremme fælles investeringer og den

Se »Much more than a Market« af Enrico Letta (»Letta-rapporten«) fra 2024:

https://www.con-

silium.europa.eu/media/ny3j24sm/much-more-than-a-market-report-by-enrico-letta.pdf

Kommissionen og den høje repræsentant for udenrigsanliggender fremlagde forslaget den 5.

marts 2024 som led i en større pakke. Pakken har til formål at styrke den europæiske forsvars-

industri skal ses og derigennem styrke Europas sikkerhed og mulighed for at støtte Ukraines

kamp mod Ruslands ulovlige invasion.

Forsvarsministeren orienterede på mødet i Europaudvalget den 17. maj 2024 om forslaget til

forordning. Det var ministerens vurdering, at forordningen ville blive vedtaget inden udgangen

af året, og ministeren vil derfor forelægge forslaget til forordning i løbet af september eller okto-

ber 2024.

Side 2 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

europæiske forsvarsindustrielle base. Der er

ikke

tale om en »forsvarsstra-

tegi«. På

forsvarsområdet har EU’s institutioner begrænsede beføjelser.

I ste-

det er der tale om en »forsvarsindustristrategi«, hvor en »indre marked«-logik

anvendes på forsvarsområdet. Fokus er derfor ikke på, hvilke militære kapa-

biliteter medlemslandene har brug for, men på, hvordan man kan få mere for

sine penge gennem fælles indkøb, hvordan flaskehalse, der risikerer at for-

sinke og fordyre indkøb, kan mindskes, og hvordan forsyningssikkerheden

øges. Strategien skal også ses som en traditionel erhvervspolitisk strategi,

der skal sikre forsvarsindustriens mulighed for at skabe vækst og beskæfti-

gelse.

Eksempler på konkrete målsætninger i den forsvarsindustrielle stra-

tegi:

- Handel mellem medlemsstaterne udgør i dag 15 pct. af den sam-

lede værdi af EU’s forsvarsmarked. Med strategien sættes et mål

om, at samhandelens værdi skal øges til 35 pct. senest i 2030.

- Medlemsstaterne skal foretage mindst 50 pct. af deres indkøb i EU

i 2030. Målet øges til 60 pct. i 2035.

- I 2030 skal mindst 40 pct. af medlemsstaternes indkøb af forsvars-

materiel foretages i fællesskab.

Implementering af den overordnede vision

Visionen i strategien skal implementeres dels gennem den foreslåede forord-

ning, dels gennem yderligere tiltag. I det følgende gennemgås først de vigtig-

ste elementer i den foreslåede forordning. Dernæst gennemgås kort nogle af

de elementer, som skal implementeres senere og på anden vis.

Forordningen: Det forsvarsindustrielle program (EDIP) og en ramme

for forsyningssikkerhed

Forordningen indeholder fire hovedelementer:

1) Et forsvarsindustrielt program, der skal styrke den europæiske for-

svarsindustrielle bases konkurrence- og tilpasningsdygtighed.

2) Tiltag, der skal sikre genopbygningen og moderniseringen af den

ukrainske forsvarsindustri.

3) Et regime for forsyningssikkerhed på forsvarsområdet

4) Bestemmelser vedrørende oprettelse af udvalget for forsvarsindustri-

elt beredskab.

Regeringen har også

–

i noget længere format

–

redegjort detaljeret for både den forsvarsindu-

strielle strategi og forordningen. For yderligere detaljer se regeringens udvidede grund- og nær-

hedsnotater om henholdsvis strategien (her) og forordningen (her).

Side 3 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

Nedenfor er der fokus på punkt 1 (det forsvarsindustrielle program og indsat-

ser for fælles indkøb) og 3 (et regime for forsyningssikkerhed). De tiltag, der

skal sikre genopbygningen og moderniseringen af den ukrainske forsvarsin-

dustri, består primært i, at der oprettes et særskilt (og ufinansieret) instru-

ment, der skal tillade Ukraines deltagelse i det europæiske forsvarsindustri-

elle program.

Det forsvarsindustrielle program og fælles indkøb

Med forordningen oprettes

et forsvarsindustrielt program,

der skal finan-

siere en række af strategiens visioner. Programmet foreslås oprettet med et

budget på 1,5 mia. euro (godt 11 mia. kr.).

Det skal finansiere en række af

prioriteterne i forsvarsindustristrategien frem mod udløbet af den nuværende

finansielle ramme ved udgangen af 2027. Perioden fra 2028 og frem vil være

dækket af

EU’s

næste flerårige finansielle ramme, hvor der vil skulle afsættes

yderligere midler til udviklingen af den europæiske forsvarsindustri.

Modtagere af midler fra programmet vil, med enkelte muligheder for undta-

gelser, skulle være etableret i EU eller et associeret land (herunder Ukraine).

Programmet vil kunne bidrage til en række tiltag, der skal implementere stra-

tegiens målsætninger. Det gælder blandt andet samarbejde om indkøb af for-

svarsmateriel, fremskyndelse af tilpasning til strukturelle ændringer i den eu-

ropæiske forsvarsindustri med videre.

Det fremgår af EU’s traktater, at EU’s budget ikke kan bruges til militære ud-

gifter. Programmet vil derfor ikke kunne bruges til at investere i militære ka-

pabiliteter, men til at fremme samarbejde herom. Hvis programmet skal støtte

fælles indkøb af forsvarsmateriel, vil det med andre ord skulle ske som f.eks.

bidrag til de ekstraordinære administrative udgifter, som fælles indkøb kan

medføre.

Kommissionen finder, at

fælles indkøb

er nøglen til at sikre, at indkøbene fo-

regår mere effektivt og med et større europæisk fokus. EU har allerede i dag

et midlertidigt program til fremme af fælles investeringer: EDIRPA. Kommissi-

onen ønsker bygge videre på erfaringerne herfra og således give finansiel

støtte til de ekstra administrative udgifter, der kan følge af at indkøbe for-

svarsmateriel i fællesskab.

Kommissionen anerkender, at 1,5 mia. euro er et begrænset budget situationen taget i betragt-

ning. Kommissionen opfordrer derfor til, at der allerede nu indledes en dialog om, hvordan der

kan skaffes yderligere finansiering. Kommissionen konkretiserer ikke dette, men blandt mulig-

hederne er både anvendelse af indefrosne russiske aktiver (især med henblik på finansiering af

Ukraines deltagelse i programmet) og fælles låntagning,

Side 4 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

Som noget nyt vil Kommissionen foreslå en såkaldt

struktur for det euro-

pæiske forsvarsmaterielprogram (SEAP).

Formålet hermed er at skabe

standardiserede procedurer for samarbejde på tværs af grænser om indkøb

af forsvarsmateriel. Vælger medlemslandene at oprette en SEAP til fælles

indkøb af forsvarsmateriel, vil det have status af en international organisation.

Medlemsstaterne vil derfor kunne drage fordel af en momsfritagelse, hvis de

vælger at lade det i fællesskab indkøbte udstyr blive ejet i fællesskab. Som

international organisation vil man også gennem forsvarsprogrammet uden

om EU kunne udstede fælles gældsbeviser til langsigtet finansiering af ind-

køb af forsvarsmateriel. Forsvarsindustriprogrammet vil kunne bidrage til at

forbedre samarbejdet i det europæiske forsvarsmaterielprogram.

Inspireret af det amerikanske fortilfælde

foreslår Kommissionen, at der op-

rettes

en europæisk militær salgsmekanisme.

Salgsmekanismen skal be-

stå af fire hovedelementer:

1. Et katalog over forsvarsprodukter, som den europæiske forsvarsindu-

strielle base kan levere. Dette skal bidrage til at skabe større gen-

nemsigtighed i, hvad den europæiske industri kan levere, og hvor

hurtigt.

2. Finansiel støtte til hurtigt at etablere puljer af forsvarskapaciteter.

Disse puljer skal sikre, at der »produceres forud«, og at leveringsti-

den nedbringes. Forsvarsindustriprogrammet skal anvendes til at fi-

nansiere yderligere mængder af de kapaciteter, som medlemssta-

terne indkøber i fællesskab, så eventuelle yderligere ordrer hurtigt vil

kunne imødekommes.

3. Bestemmelser, der skal lette indkøbsprocesserne ved at indføre

standardkontrakter. Samtidig skal forsvarskontrakter og rammeaftaler

kunne åbnes op for enhver anden medlemsstat på samme vilkår som

den oprindelig ordregivende medlemsstat, hvis denne giver sit sam-

tykke hertil.

4. Foranstaltninger, der skal støtte indkøbernes kapacitet ved at gen-

nemføre administrativ kapacitetsopbygning og gennemførelsen af re-

levante reformer.

Der skal også ydes støtte til at sikre, at der skabes såkaldte

konstant ind-

satsklare produktionsanlæg

(»ever warm production lines«). Det er indu-

strianlæg, der i fredstid har overskydende kapacitet, som kan bringes i spil

med kort varsel, så produktionen hurtigt kan øges for at imødekomme med-

lemslandenes og partnerlandes behov. EU-finansieringen kan f.eks. anven-

Den amerikanske Foreign Military Sales-mekanisme er en centraliseret amerikansk meka-

nisme. Når andre lande ønsker at rekvirere amerikansk militært udstyr, sker det ikke direkte fra

de enkelte virksomheder, men gennem mekanismen. Mekanismen anvendes også til at sælge

varer, der allerede er på lager, hvilket reducerer leveringstiden markant.

Side 5 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

des til maskiner eller til personaleomkostninger. Tilsvarende vil Kommissio-

nen sammen med medlemsstaterne også skulle undersøge, om der er mulig-

hed for hurtigt at mobilisere civile produktionslinjer til forsvarsformål.

Kommissionen foreslår, at der som en del af forsvarsindustriprogrammet op-

rettes

en fond til fremskyndelse af omstillingen af forsyningskæden for

forsvarsmateriel (FAST)

. Fondens fokus vil være at

støtte SMV’er gennem

låne- og/eller egenkapitalfinansiering. Med fonden ønsker Kommissionen at

fremme offentlige og private investeringer i forsvarsindustriens værdikæder

og over tid opbygge et økosystem af investorer med fokus på innovative for-

svarsvirksomheder.

EU støtter allerede

udviklingen af nye forsvarskapaciteter

gennem For-

svarsfonden. Mens der også skal gøres mere for at øge innovationen yderli-

gere, vil fokus primært være på at sikre industrialisering af samarbejdstiltag i

regi af forsvarsfonden. Dette vil ske gennem forsvarsindustriprogrammet ved

hjælp af lån og tilskud, der skal tilbagebetales.

Kriseinstrument til sikring af forsyningssikkerhed

Kommissionen foreslår, at der etableres et fælles europæisk kriseinstrument,

der skal kunne sikre den fortsatte forsyning af forsvarsprodukter i en krisesi-

tuation. Forslaget er inspireret af

SMEI,

som er kriseinstrumentet for det indre

marked. Det foreslåede europæiske kriseinstrument skal dels sikre et almin-

deligt beredskab, dels to særlige beredskaber i forbindelse med henholdsvis

forsynings- og sikkerhedskriser,

som giver forskellige muligheder for at

fremme forsyningen af både civile og militære produkter til forsvarsindu-

strien.

Forslaget giver blandt andet mulighed for at genåbne eksisterende rammeaf-

taler, så andre end den oprindelige ordregiver kan tiltræde rammeaftalen, li-

gesom der også kan åbnes for nye leverandører, og omfanget af rammeafta-

len kan udvides. Der etableres desuden et system, som skal facilitere aftag-

ningsaftaler, der skal tillade industriel opskalering.

Kommissionen påpeger desuden, at europæiske forsvarsprodukter i begræn-

set omfang er certificeret interoperable: der er ingen garanti for, at ammuni-

tion produceret i ét EU-land også kan anvendes i våben produceret i et andet

Fund to Accelerate Defence Supply Chain Transformation

(FAST)

De to krisetilstande henholdsvis en »forsyningskrise« og en »sikkerhedskrise« kan aktiveres

med et kvalificeret flertal i Rådet og er begrænset til en varighed af 12 måneder.

Side 6 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

EU-land. Det skyldes, at man ikke i tilstrækkelig grad gør brug af fælles stan-

darder og certificeringer. Med forordningen fremmes arbejdet med krydscerti-

ficeringer, og medlemsstaterne pålægges at behandle forskellige ansøgnin-

ger om nye produktionsanlæg og certificeringer hurtigst muligt.

Parallelt hermed skal Kommissionen monitorere den europæiske produkti-

onskapacitet med henblik på at identificere potentielle forstyrrelser i forsynin-

gen af kriserelevante produkter. Indsamlingen af data er frivillig.

Ifølge Kommissionens forslag er der tale om en

forsyningskrise,

hvis den

medfører alvorlige forstyrrelser i forsyningen af produkter, som

ikke

er for-

svarsprodukter, men som forhindrer leveringen, reparationen eller vedligehol-

delsen af forsvarsprodukter i et sådant omfang, at det vil have alvorlig skade-

virkning på funktionen af forsyningskæder inden for EU. Hvis en sådan krise-

tilstand aktiveres, giver det Kommissionen beføjelser til, efter forudgående

accept fra den pågældende medlemsstat, at kræve, at relevante aktører udle-

verer informationer om produktionskapacitet. Dette ville i en ikkekrisesituation

være frivilligt, men bliver i en krisesituation obligatorisk for virksomheden at

udlevere.

Kommissionen vil i en sådan forsyningskrise også kunne anmode en virk-

somhed om at prioritere en bestemt ordre. Hvis virksomheden afviser ordren,

kan Kommissionen pålægge den at gennemføre ordren alligevel (med rime-

lige vilkår og priser) med en gennemførelsesretsakt.

sikkerhedskrise

er en tilstand, hvor der er alvorlige forstyrrelser i forsynin-

gen af forsvarsprodukter i EU. Aktiveres denne krisetilstand, iværksættes en

række yderligere nødforanstaltninger afhængigt af den enkelte krisesituation.

Blandt de mulige foranstaltninger er, som i forsyningskrisen, prioriterede or-

drer. Der er også mulighed for at lette overførslen af forsvarsprodukter inden

for EU’s grænser, støtte til kriserelaterede innovationsaktiviteter, hurtigere

behandling af ansøgninger om certificeringer m.v.

Det bemærkes, at regeringen i sit

udvidede grund- og nærhedsnotat

vurde-

rer, at tiltag vedrørende prioriterede ordrer

kan

have karakter af ekspropria-

tion, jævnfør grundlovens bestemmelser herom.

Yderligere tiltag, der skal implementeres på anden vis

Mens forordningen således lægger op til at implementere en række af strate-

giens visioner nu og her i europæisk lovgivning, er der også en række tiltag,

der enten skal implementeres på anden vis, eller som vil skulle overvejes

nærmere, inden de implementeres.

I dag indgår 26 medlemslande i det permanent strukturerede samarbejde på

forsvarsområdet (PESCO). Et krav for at være med i PESCO er, at man lever

Side 7 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

op til en række såkaldte bindende forpligtelser.

Forpligtelserne vedrører den

fortsatte udvikling af medlemslandenes nationale forsvar, forskning og udvik-

ling med videre. Med strategien lægges der op til, at den højtstående repræ-

sentant for udenrigsanliggender skal foreslå at

styrke de forpligtelser i regi

af det permanent strukturerede samarbejde på forsvarsområdet

(PESCO), som vedrører forsvarsindustrien.

Et andet tiltag, som vil skulle implementeres på længere sigt, er, at Kommis-

sionen vil finansiere, at industrien opbygger

strategiske lagre af basiskom-

ponenter,

herunder f.eks. elektroniske komponenter og råmaterialer, der an-

vendes på tværs af sektoren i forskellige forsvarssystemer. Dette vil også bi-

drage til at reducere omkostningerne ved store ordrer og kriser, idet man her-

ved vil kunne begrænse prisinflationen på de pågældende råmaterialer og

komponenter. Kommissionen vil i regi af forsvarsindustriprogrammet igang-

sætte et pilotprojekt, der skal give støtte til opbygningen af sådanne strategi-

ske lagre.

Parallelt med dette fokus på at øge forsyningssikkerheden, bør der også fo-

kuseres på

forskning og udvikling.

Forskning og udvikling vil være afgø-

rende for, at den europæiske forsvarsindustri også fremadrettet er konkurren-

cedygtig og kan levere de kapaciteter, der er nødvendige for medlemsstater-

nes sikkerhed. Teknologiske gennembrud vil også på kort sigt være gavnlige

for Ukraine. Kommissionen vil oprette et innovationskontor i Kyiv, der skal

fremme samarbejde mellem innovative europæiske

SMV’er og Ukraine.

Der vil også skulle samarbejdes yderligere med

NATO,

som EU i dag samar-

bejder med teknisk niveau. Kommissionen foreslår, at dette samarbejde ud-

bygges med særligt fokus på de aspekter af cirkulær økonomi, interoperabili-

tet, industrielle aspekter af klimaændringer, tværgående standardisering og

reaktioner på nye og voksende trusler, der vedrører forsvarsindustrien.

Kommissionen vurderer, at forsvarsindustrien har større problemer med

ad-

gang til privat finansiering

end andre sektorer. Det skyldes, at nogle private

aktører er tøvende i forhold til at investere i sektoren, dels grundet en generel

tøven i forhold til at investere i forsvarsteknologi, dels fordi afkast m.v. kan

være sværere at vurdere. Kommissionen vil derfor sammen med Forsvars-

agenturet indlede en dialog med den private sektor med henblik på at øge

gennemsigtigheden. Kommissionen understreger også, at EU’s ramme for

bæredygtig finansiering

ikke

indeholder begrænsninger vedrørende forsvars-

industrien.

For så vidt angår

offentlig finansiering

er der et særligt problem i forhold til

Den Europæiske Investeringsbanks (EIB) investeringspolitikker. Det samme

Forpligtelserne i forbindelse med det permanent strukturerede samarbejde fremgår

her.

Side 8 | 9

EU-note - 2023-24 - E 23: Et paradigmeskift i europæisk forsvarsindustri: Den forsvarsindustrielle pakke

gør sig gældende for en række nationale erhvervsfremmende banker. Kom-

missionen opfordrer derfor EIB til at tilpasse sine udlånspolitikker, så for-

svarsindustrien kan drage fuld nytte af EU’s forskellige finansielle instrumen-

ter.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 9 | 9