kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

Europaudvalget 2023-24
KOM (2024) 0279 Bilag 1
Offentligt

Notat

29. august 2024

J.nr. 2024 - 5341

Kontor: IKO/MAT

Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg

Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF for så vidt angår den elek-

troniske momsfritagelsesattest, jf. KOM (2024) 278 og forslag til ændring af gennemførel-

sesforordningen (Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 282/2011, jf. KOM (2024)

279 samt et bilag til forordningen.

Der er tale om et nyt notat. Notatet oversendes også til Folketingets Skatteudvalg.

1. Resumé

EU-Kommissionen har den 8. juli 2024 fremsat forslag om ændring af momsreglerne. Der er tale om en

teknisk forslagspakke, der samlet set har til formål at indføre elektroniske momsfritagelsesattester som

erstatning for de nuværende papirbaserede attester, som anvendes af diplomater, NATO-udsendte m.fl. i

forbindelse med momsfritagelse. Forslaget indebærer, at Kommissionen skal vedtage gennemførelsesforan-

staltninger, der fastsætter de nærmere tekniske specifikationer vedrørende attesterne og systemet, der skal

behandle attesterne. Derudover tilføjes med forslaget en ny bestemmelse, der præciserer, at i tilfælde, hvor det

efter et momsfrit salg viser sig, at betingelserne for fritagelsen ikke er opfyldt eller ophører med at finde

anvendelse, har det berettigede organ/den berettigede person, der har udstedt attesten, pligt til at betale den

skyldige moms.

I Danmark administreres momsfritagelse primært ved godtgørelse af den berettigedes betalte moms. Godt-

gørelsesordningen administreres af hhv. Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Skatteforvaltningen alt

efter om der er tale om diplomater, NATO-udsendte, honorære konsuler m.v.

Systemet påtænkes indrettet til at behandle fritagelsesattester, men kan ifølge forslaget ligeledes anvendes,

hvis der i stedet for momsfritagelse ved købet sker godtgørelse for momsen. Det er uklart, hvordan sidst-

nævnte skal behandles i systemet. Under forudsætning af, at systemet kun skal bruges til fritagelse

–

således ikke godtgørelse - har Udviklings- og Forenklingsstyrelsen vurderet med stor usikkerhed, at forslaget

medfører omkostninger til systemudvikling for ca. 15-35 mio. kr. inklusiv usikkerhedstillæg på 100 pro-

cent, renter og driftsudgifter. Skattestyrelsen vurderer, at forslaget medfører administrative konsekvenser

svarende til 0,5 årsværk (0,4 mio. kr.) til procesejeropgaver i år 2025.

Forslaget lægger op til, at de nye regler finder anvendelse fra den 1. juli 2026. Den hidtil anvendte papir-

udgave af fritagelsesattesten vil kunne anvendes i en overgangsperiode indtil den 30. juni 2030.

De foreslåede direktivændringer vil kræve dansk implementering, herunder ændringer i momsloven.

Initialer: AOv/SPL

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

Regeringen støtter generelt en modernisering og forbedring af det nuværende momssystem og fælles harmoni-

serede EU-momsregler. Regeringens endelige stillingtagen afventer dog en nærmere afklaring af udformnin-

gen af systemet, herunder især systemets tiltænkte anvendelighed på godtgørelser.

2. Baggrund

EU-Kommissionen har den 8. juli 2024 fremsat forslag om ændring af momsreglerne. Der

er tale om en forslagspakke, der samlet set omhandler regler om at indføre en elektronisk

momsfritagelsesattest som erstatning for den nuværende papirbaserede attest. Pakken be-

står af et forslag til ændringer af momssystemdirektivet (Rådets direktiv 2006/112/EF), et

forslag til ændring af gennemførelsesforordningen (Rådets gennemførelsesforordning (EU)

nr. 282/2011) og et bilag til forordningen.

Forslaget om at indføre en elektronisk fritagelsesattest var oprindeligt et element i et tidli-

gere ”købs- og donationsforslag” fra april 2021, som skulle adressere momsproblemstillin-

ger forbundet med covid-19-pandemien. Elementet vedrørende en elektronisk fritagelses-

attest blev taget ud af forslaget, idet mange medlemslande ønskede en bedre analyse af

gennemførelsesaspekterne, systemets konkrete udformning og de økonomiske, herunder

it-mæssige, omkostninger forbundet med implementering og drift af systemet. Den fore-

liggende forslagspakke er således resultatet af en analyse af implementeringsmæssige impli-

kationer og omkostningerne ved at indføre en elektronisk fritagelsesattest.

Efter at der ved det 36. møde i Gruppen vedrørende Momssystemets Fremtid (GFV) i

december 2021 blev udtrykt bred støtte til omdannelse af den papirbaserede fritagelsesat-

test til et elektronisk format, gav ekspertgruppen ”Det

Stående Udvalg for Administrativt

Samarbejde” (SCAC) i maj 2022 sit underudvalg vedrørende IT-anliggender (SCIT) mandat

til at undersøge en sådan elektronisk løsning nærmere.

På det 43. møde i GFV, der blev afholdt i november 2023, støttede flertallet af EU-lan-

dende en digital løsning for fritagelsesattesten baseret på en PDF-formular ledsaget af en

fuldt elektronisk sagsbehandling uden behov for fysisk fremmøde.

Forslag om ændring af momssystemdirektivet (Rådets direktiv 2006/112/EF) er fremsat

med hjemmel i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) artikel 113,

der kræver høring af Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg samt en-

stemmig vedtagelse af medlemslandene. Forslag om ændring af gennemførelsesforordnin-

gen (Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 282/2011) er fremsat med hjemmel i

momssystemdirektivet, særligt artikel 397, der kræver enstemmig vedtagelse af medlems-

landene.

Forslaget er fremsat i dansk sprogversion den 8. juli 2024.

3. Formål og indhold

I dag bliver momsfritagelsesattester håndteret på papir og skal underskrives i hånden. For

at gøre det muligt for medlemslandene at holde trit med de stigende krav i den digitale

tidsalder foreslås det, at der indføres en elektronisk fritagelsesattest.

Side 2 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

Forslaget vil betyde, at medlemslandene skal anvende en elektronisk attest til at bekræfte,

at en transaktion opfylder betingelserne for en fritagelse. Der vil ved anvendelse af den

elektroniske fritagelsesattest ikke blive skelnet mellem indenlandske og grænseoverskri-

dende transaktioner, ligesom den elektroniske attest vil blive anvendt i de tilfælde, hvor

fritagelsen indrømmes som efterfølgende godtgørelse.

Der foreslås indsat hjemmel til, at Kommissionen kan vedtage gennemførelsesforanstalt-

ninger, der fastsætter de tekniske detaljer og specifikationer vedrørende attestens elektro-

niske format og den måde, hvorpå den skal behandles elektronisk. De respektive gennem-

førelsesretsakter forudsættes vedtages i samråd med SCAC der er nedsat ved artikel 58 i

Rådets forordning (EU) nr. 904/20105, og efter undersøgelsesproceduren i artikel 5 i for-

ordning (EU) nr. 182/20116.

Derudover tilføjes med forslaget en ny bestemmelse, der præciserer, at det i tilfælde, hvor

betingelserne for fritagelse ikke er opfyldt eller ophører med at finde anvendelse, er det

fritagelsesberettigede organ/den fritagelsesberettigede enkeltperson, der har udstedt atte-

sten, som er forpligtet til at betale den skyldige moms.

Forslaget lægger op til, at de nye regler skal finde anvendelse fra den 1. juli 2026. Den hidtil

anvendte papirbaserede fritagelsesattest vil kunne anvendes i en overgangsperiode indtil

30. juni 2030.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Forslaget om ændring af momssystemdirektivet (Rådets direktiv 2006/112/EF) kræver hø-

ring af Europa-Parlamentet. Der foreligger på nuværende tidspunkt ikke udtalelser fra Eu-

ropa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører i forslaget om ændring af momssystemdirektivet, at der i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet kun kan handles på EU-niveau, hvis de påtænkte mål

ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemslandene alene og bedre kan gennemføres

på EU-plan på grund af omfanget eller virkningerne af den foreslåede handling. Kommis-

sionen anfører videre, at det nuværende momsdirektiv forhindrer medlemslandene i at ind-

føre og anvende en elektronisk momsfritagelsesattest.

Det må formodes, at Kommissionen på denne baggrund vurderer, at nærhedsprincippet er

overholdt.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er overholdt. Re-

geringen bemærker desuden i den henseende, at momssystemet på de væsentlige punkter

er og bør være harmoniseret både af hensyn til virksomheder, der driver grænseoverskri-

dende virksomhed og af hensyn til skattemyndighedernes kontrol mv.

Side 3 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

For så vidt angår forslaget til ændring af gennemførelsesforordningen anfører Kommissi-

onen, at indførelse af den elektroniske momsfritagelsesattest i henhold til momsdirektivets

artikel 151, stk. 1 a, kræver, at gennemførelsesforordningen tilpasses i overensstemmelse

hermed. Kommissionen anfører videre, at dette ikke kan ske ved, at medlemslandene hand-

ler alene, og at tilpasningen forudsætter et forslag fra Kommissionen om ændring af gen-

nemførelsesforordningen.

6. Gældende dansk ret

De gældende momsfritagelsesregler administreres som udgangspunkt ved hjælp af en pa-

pirbaseret fritagelsesformular, der er attesteret af den kompetente myndighed, og hvoraf

det fremgår, at værtslandet tillader momsfrihed for de omhandlede varer.

Når der er tale om indenlandske transaktioner, anvendes der i Danmark en godtgørelses-

ordning, hvorefter det fritagelsesberettigede organ/den fritagelsesberettigede enkeltperson

ydes momsgodtgørelse for varer og ydelser købt her i landet.

Godtgørelsesordningen administreres af tre forskellige kompetente myndigheder.

Godtgørelsesordningen administreres således af Udenrigsministeriet for så vidt angår afgift,

som er betalt ved indkøb af varer og ydelser her i landet af fremmede staters herværende

ambassader og personale, der er diplomatisk anmeldt, fremmede staters herværende kon-

sulære repræsentationer med udsendt og konsulært anmeldt personale samt herværende

internationale organisationer og tilknyttet personale, der i henhold til den enkelte organisa-

tions værtskabsaftale er omtalt som godtgørelsesberettiget.

Forsvarsministeriet administrerer ordningen for så vidt angår afgift, som personale, som

ifølge aftale med NATO er udsendt til tjeneste her i landet, har betalt ved indkøb af varer

og ydelser her i landet. Forsvarsministeriet administrerer ligeledes ordningen for så vidt

angår levering af varer og ydelser, som foretages her i landet, og som er bestemt til væbnede

styrker fra andre EU-lande hhv. lande, der er parter i NATO, til brug for disse styrker eller

det civile personale, der ledsager disse, eller til forsyning af deres messer og kantiner, når

disse styrker deltager i en forsvarsindsats, der udføres med henblik på gennemførelsen af

en EU-aktivitet under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik hhv. når disse styrker udgør

et led i det fælles forsvar.

Told- og skatteforvaltningen administrerer godtgørelsesordningen for honorære konsuler.

Godtgørelsen opgøres per kvartal og skal være indgivet senest den 20. i måneden efter

kvartalets udløb.

De foreslåede direktivændringer vil kræve dansk implementering, herunder ændringer i

momsloven.

Side 4 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

7. Konsekvenser

Det fremsatte forslag til ændringer i momsdirektivet vil, i den form som det vedtages i,

skulle gennemføres ved ændringer af momsloven.

Statsfinansielle konsekvenser

Kommissionen anfører, at de fleste af omkostningerne til gennemførelse og drift af den

digitale løsning, der anslås til 2,9 mio. EUR, vil blive afholdt af Kommissionen og blive

finansieret fuldt ud under et EU-program (Fiscalis) i den nuværende flerårige finansielle

ramme.

Det fremgår endvidere, at it-løsningen skal kunne anvendes både for så vidt angår fritagelse

og godtgørelse. Skatteforvaltningen har dog vurderet, at den foreslåede løsning ikke kan

håndtere momsgodtgørelse, da løsningen ikke kan håndtere de bilag for foretagne køb, der

skal medsendes ved momsgodtgørelse.

Under forudsætning af, at systemet kun skal bruges til fritagelse

–

og således ikke godtgø-

relse

–

vurderes det med stor usikkerhed, at initiativet vil medføre omkostninger til system-

udvikling for i alt 5-10 mio. kr. uden usikkerhedstillæg, renter og driftsudgifter. De samlede

omkostninger for Udviklings- og Forenklingsstyrelsen til systemudvikling vurderes at ud-

gøre 15-35 mio. kr. inklusiv usikkerhedstillæg på 100 procent, renter og driftsudgifter. For-

slaget vil medføre administrative konsekvenser for Skattestyrelsen svarende til 0,5 årsværk

(0,4 mio. kr.) i år 2025. Dette er under forudsætning af, at systemunderstøttelsen er færdig-

udviklet til den 1. juli 2026. Der vil derudover være opgaver relateret til vejledning og hånd-

tering af brugeradgange. I dag varetager både Skatteforvaltningen, Forsvarsministeriet og

Udenrigsministeriet sagsbehandling i forbindelse med fritagelsesattester. Såfremt Skattefor-

valtningen skal udvikle et samlet system til håndtering af fritagelser, bør det desuden be-

sluttes, om sagsbehandling i forbindelse med fritagelser fortsat skal varetages af alle tre

myndigheder eller forankres hos én myndighed.

Omkostningsskønnet fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er forbundet med stor usik-

kerhed, da der fortsat er uklarhed omkring den centrale EU-løsning, og fordi de tekniske

specifikationer endnu ikke er fastlagt i direktivet. Det bør herunder afdækkes, hvilke inte-

ressenter der kan have adgang til systemet, herunder om systemet skal kunne anvendes på

eventuelle tilfælde, som ikke er dækket af forslaget. Siden der er tale om ny funktionalitet

som følge af digitaliseringen af processerne, forventes det, at den planlagte it-løsning skal

nyudvikles.

Der vil med forslaget ikke være mulighed for undtagelsesvist at anvende den papirbaserede

fritagelsesattest i værtsmedlemstaten, fx i tilfælde af it-nedbrud, fejl eller andre særlige væ-

sentlige forhold. Skattestyrelsen bemærker, at det kan have implementeringskonsekvenser,

da der fx kan være nationale lovbestemte frister og periodiseringer på moms- og afgiftsom-

rådet, der kræver, at oplysninger skal være registreret på bestemte tidspunkter. Sådanne

forsinkelser kan derfor få betydning for beregninger af øvrige moms- og afgiftsforhold i

andre af Skatteforvaltningens it-systemer. Dette kan være særligt relevant, da der lægges op

til, at Kommissionen kan vedtage gennemførelsesforanstaltninger, der fastsætter de

Side 5 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

tekniske detaljer og specifikationer vedrørende attestens elektroniske format og den måde,

som den skal behandles elektronisk på.

Der skal gøres særlige overvejelser om den automatiske sagsbehandling, der potentielt kan

betragtes som forvaltningsretlige afgørelser, da der både træffes beslutninger til gunst (god-

kendelse af attest) og ugunst (afslag på attest) i løsningen.

Det fremgår af materialet, at direktivet skal træde i kraft den 1. juli 2026. Det vurderes, at

systemunderstøttelsen kan udvikles i perioden fra den 1. juli 2025 til den 1. juli 2026. Di-

rektivet kan dermed understøttes til den forventede ikrafttrædelsesdato, hvis den danske

lovgivning vedtages senest den 1. juli 2025.

Udenrigsministeriets nuværende administration af godtgørelsesordningen er i dag elektro-

nisk. En eventuel merværdi af det foreslåede system bør

–

såfremt det både skal bruges til

fritagelse og godtgørelse - derfor overvejes, herunder ud fra en betragtning om, at den

foreslåede løsning ikke må gøre det vanskeligere for de berettigede at få godtgørelse.

Desuden skal det inden en implementering afdækkes, hvorvidt integrationen i en fælles

platform for både myndigheder, privatpersoner, virksomheder m.m. kan kompromittere

sikkerheden for brugerne

–

herunder b.la. give uvedkommende indsigt i militære styrkers

operative forhold. I bekræftende fald skal der findes en løsning på dette, så sikkerheden

ikke kompromitteres.

Forslaget vurderes ikke at have provenumæssige konsekvenser for Danmark.

Det fremgår af budgetvejledningen, at udgifter som følge af EU-retsakter, der medfører

statslige merudgifter, skal afholdes inden for eksisterende bevillinger.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Erhvervsstyrelsen

–

Administration og digitalisering (ERST) har modtaget ovennævnte for-

slagspakke med dertilhørende høringsbrev i høring. ERST har en generel kommentar ved-

rørende dataformatet for certifikatet og krav til digital signatur.

ERST anfører, at det i høringsforslaget foreslås, at momsfritagelsescertifikater skal udfor-

mes i pdf-format med brug af tre forskellige kvalificerede digitale signaturer. I tråd med

Erhvervsstyrelsens indsatser for at fremme en smidig og sikker datadeling mellem virksom-

heder og myndigheder foreslår ERST, at løsningen baseres på de eksisterende og fælles

europæiske digitale byggeklodser i CEF Digital (f.eks. eDelivery, eID og eSignature), der

netop skal understøtte sikker og smidig dataudveksling mellem virksomheder og myndig-

heder.

ERST anfører videre, at dette ikke mindst gælder for virksomheder, der opererer i flere

medlemslande og dermed slipper for at skulle forholde sig til flere forskellige signatur- og

dataformater.

Side 6 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes ikke at have samfundsøkonomiske konsekvenser for Danmark.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslagspakken skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Forslagspakken er sendt i høring hos interessenter og erhvervslivet den 12. juli 2024 med

frist for afgivelse af høringssvar den 16. august 2024. Høringen er foretaget på baggrund

af den engelske sprogversion af forslaget.

Der er modtaget høringssvar fra Dansk Industri vedrørende den foreslåede bestemmelse,

der præciserer, at det i tilfælde, hvor betingelserne for fritagelse ikke er opfyldt eller ophører

med at finde anvendelse, er den fritagelsesberettigede, der er forpligtet til at betale den

skyldige moms. Dansk Industri opfordrer i denne forbindelse til retningslinjer for, hvordan

en sådan moms skal betales, når den fritagelsesberettigede ikke er underlagt krav om moms-

registrering.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er endnu ikke kendskab til andre landes holdninger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt en modernisering og forbedring af det nuværende momssystem

og fælles harmoniserede EU-momsregler. En øget digitalisering og administrativ forenkling

af momssystemet vil alt andet lige føre til færre administrative byrder både for virksomhe-

der og myndigheder, øget efterrettelighed fra virksomhedernes side og tættere samarbejde

mellem de nationale skattemyndigheder.

Forslaget overlader umiddelbart udformningen af de konkrete bestemmelser om, hvordan

behandlingen af og arbejdsgangene i forbindelse med anmodninger og udstedelse af frita-

gelsesattesterne samt ansvarsfordeling

–

bl.a. for opbygning mv. af fx de IT-mæssige struk-

turer

–

mellem Kommissionen og de enkelte medlemslande, til Kommissionen i samråd

med SCAC.

I Danmark er der et relativt begrænset omfang af grænseoverskridende tilfælde af fritagel-

sesanmodninger. Det vil sige anmodninger om momsfritagelser, hvor to EU-lande er in-

volveret, fordi fx en diplomat bosiddende i et andet EU-land køber varer her i landet, som

opfylder betingelserne for momsfritagelse. Langt hovedparten af anmodningerne er natio-

nale, hvor ansøgeren er bosiddende her i landet og varer er købt her. I sidstnævnte tilfælde

anvendes hovedsagelig godtgørelse og ikke direkte fritagelse ved indkøbet. Administratio-

nen af de nationale anmodninger vurderes at være velfungerende. Andre EU-lande kan

have andre systemer for den nationale ordning.

Side 7 af 8

kom (2024) 0279 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om elektronisk momsfritagelsesattest

Regeringens endelige stillingtagen afventer en nærmere afklaring af udformningen af syste-

met, herunder især systemets tiltænkte anvendelighed på godtgørelser, herunder særligt de

nationale anmodninger om godtgørelse.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side 8 af 8