Europaudvalget 2023-24
KOM (2024) 0426 Bilag 1
Offentligt
2911202_0001.png
26. september 2024
Samlenotat
1) Forslag om ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af
samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine
KOM(2024) 426
2
Materialet er udarbejdet af Økonomiministeriet, Finansministeriet og Forsvars-
ministeriet
kom (2024) 0426 - Bilag 1: Samlenotat vedr. forslag om makrofinansiel assistance til Ukraine
2911202_0002.png
Dagsordenspunkt 1: Forslag om ekstraordinær
makrofinansiel assistance til Ukraine
og etableringen af
samarbejdsmekanismen for lån til
Ukraine
KOM(2024) 426
1. Resume
Kommissionen har 20. september 2024 fremsat forslag om oprettelsen af ny
ekstraordinær makrofinansiel assistance (MFA) til Ukraine på op til 35 mia.
euro samt etableringen af en samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine, som
kan understøtte bilaterale lån fra EU og G7-partnere for op til 45 mia. euro.
Lånene tilbagebetales med ekstraordinære indtægter fra immobiliserede rus-
siske centralbankaktiver.
Forslaget skal ses i lyset af G7-aftalen fra topmødet i Apulien 13.-15. juni om
at yde ERA-lån
til Ukraine (’Extraordinary
Revenue Acceleration Loans for
Ukraine’) på samlet omkring 50 mia. dollar,
der skal gøres tilgængelige inden
udgangen af 2024. Det Europæiske Råd (DER) opfordrede 27. juni 2024 Kom-
missionen, den højtstående repræsentant og Rådet til at begynde implemente-
ringen af initiativet og håndtere alle relevante juridiske og finansielle aspek-
ter. Det blev samtidig understreget, at Ruslands aktiver bør forblive immobi-
liserede, indtil Rusland indstiller sin angrebskrig og betaler erstatning for den
påførte skade. G7-initiativet skal ses i sammenhæng med Ruslands fortsatte
og intensiverede angrebskrig, som lægger et tiltagende pres på den ukrainske
økonomi og dermed har skabt et forøget finansieringsbehov for Ukraine.
Regeringen byder forslaget om et nyt MFA-lån og oprettelsen af en samar-
bejdsmekanisme for lån til Ukraine velkommen og støtter en hurtig vedtagelse
mhp. frigivelse af lånet inden udgangen af 2024.
2. Baggrund
På G7-topmødet i Apulien 13.-15. juni 2024 blev der opnået enighed om at yde
lån på samlet omkring 50 mia. dollar til Ukraine baseret på de forventede frem-
tidige indtægter fra immobiliserede russiske centralbankaktiver. Ifølge G7-le-
dernes erklæring skal udbetalingen af lånene begynde inden udgangen af 2024
og tilbagebetales med de forventede fremtidige ekstraordinære indtægter fra
immobiliserede russiske centralbankaktiver. Dermed bygger G7-aftalen videre
på det tidligere arbejde med at bringe de ekstraordinære indtægter i anvendelse
til fordel for Ukraine.
Kommissionen har tidligere vurderet, at centralbankaktiver til en værdi af i alt
260 mia. euro er immobiliserede på tværs af EU, G7-landene og Australien som
følge af sanktionerne mod Rusland, hvoraf omkring 210 mia. euro holdes af vær-
dipapircentraler i EU. De russiske centralbankaktiver er immobiliserede, men
Side 2 af 6
kom (2024) 0426 - Bilag 1: Samlenotat vedr. forslag om makrofinansiel assistance til Ukraine
2911202_0003.png
forvaltningen af aktiverne skaber ekstraordinære indtægter, som blandt andet
skal ses i lyset af de seneste års rentestigninger. Ifølge Kommissionen ejes disse
ekstraordinære indtægter ikke af den russiske centralbank, men af værdipapir-
centralerne.
Den 21. maj 2024 godkendte Rådet, at ekstraordinære indtægter, som optjenes
efter 15. februar 2024 skal gå til at støtte Ukraine. Bidraget fra de ekstraordi-
nære indtægter estimeres af Kommissionen årligt at udgøre 2,5-3 mia. euro. I
2024 er støtten fortrinsvis gået til indkøb af militært udstyr gennem den euro-
pæiske fredsfacilitet (EPF), mens en mindre del er gået til Ukraine-faciliteten.
G7-initiativet vedrørende ERA-lån
(‘Extraordinary Revenue Acceleration
Loans
for Ukraine’)
til Ukraine
skal ses i lyset af Ruslands fortsatte og intensiverede
angrebskrig, som i tiltagende omfang presser den ukrainske økonomi og skaber
et øget finansieringsbehov. Ifølge Ukraines nylige budgeterklæring udarbejdet i
samarbejde med IMF vurderes et betydeligt finanseringsbehov i 2025, som
blandt andet skal dækkes af de planlagte lån fra EU og G7-partnere. Hvis den
internationale støtte til Ukraine udebliver eller er utilstrækkelig, kan det derfor
have alvorlige konsekvenser for Ukraines økonomi, sociale sammenhængskraft
og modstandsevne mod den russiske aggression, med forventede internationale
følgevirkninger, ikke mindst for EU og dets medlemslande.
Det Europæiske Råd inviterede 27. juni 2024 Kommissionen, den højtstående
repræsentant og Rådet til at operationalisere G7-aftalen og udarbejde en model
for lån til Ukraine, som tilbagebetales med de fremtidige strømme af ekstraor-
dinære indtægter. Det fremgik desuden af mødeerklæringen, at de russiske ak-
tiver bør forblive immobiliserede, indtil Rusland ophører sin angrebskrig og
yder krigsskadeerstatning til Ukraine. Det afspejler dermed en politisk forplig-
telse fra EU-landene til at fastholde immobiliseringen af aktiverne, så strømmen
af ekstraordinære indtægter vil fortsætte, indtil gælden evt. kan indfries af en
fremtidig erstatning fra Rusland.
3. Formål og indhold
Den 20. september 2024 fremlagde Kommissionen et konkret forslag til ud-
formningen af EU’s bidrag til implementeringen af G7-aftalen.
Forslaget inde-
bærer, at EU vil yde ny
ekstraordinær makrofinansiel assistance (MFA)
til
Ukraine på op til 35 mia. euro, som skal frigives inden udgangen af 2024.
Forslaget etablerer også en
samarbejdsmekanisme vedrørende lån til Ukraine
(’Ukraine Loan Cooperation Mechanism’),
som vil kunne understøtte bilaterale
lån fra EU og G7-partnere på samlet op til 45 mia. euro og tilbagebetalingen af
lånene. Efter planen skal langt størstedelen af de fremtidige ekstraordinære ind-
tægter fra de immobiliserede russiske aktiver således kanaliseres hen i samar-
bejdsmekanismen med henblik på at dække afdrag, renter og øvrige udgifter på
lånene fra EU og evt. øvrige partnere i G7-initiativet. Det fremgår af forslaget,
Side 3 af 6
kom (2024) 0426 - Bilag 1: Samlenotat vedr. forslag om makrofinansiel assistance til Ukraine
2911202_0004.png
at 95 pct. af de ekstraordinære indtægter genereret i EU som udgangspunkt
overføres til den nye samarbejdsmekanisme, mens 5 pct. skal gå til
EPF’en.
Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 212 og behandles efter den
almindelige lovgivningsprocedure. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret fler-
tal.
Kommissionen har i forbindelse med forslaget præsenteret en pakke af retsak-
ter, hvoraf denne sag udelukkende vedrører forslaget om oprettelsen af et eks-
traordinært MFA-lån og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til
Ukraine.
Nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine
EU’s bilaterale
lån til Ukraine tager form af et nyt ekstraordinært MFA-lån på
op til 35 mia. euro, som garanteres via EU-budgettets såkaldte
headroom,
dvs.
margen mellem
EU’s betalings-
og indtægtsloft. En ændring af forordningen for
den flerårige finansielle ramme (MFF) i forbindelse med det tidligere MFA+-
lån til Ukraine tillader, at headroom kan anvendes som garanti for yderligere
lån til Ukraine i 2023 og 2024. Dermed kan MFA-lånet oprettes med kvalificeret
flertal i 2024
uden en revision af MFF’en,
som kræver enstemmighed. Garantien
under EU-budgettets indtægtsloft betyder samtidig, at der ikke er behov for sær-
skilte nationale garantistillelser, og garantien vil samtidig give en høj grad af
sikkerhed for mulige investorer.
Lånebeløbet på 35 mia. euro kan senere hen tilpasses afhængigt af størrelsen på
eventuelle bilaterale lånebidrag fra G7-partnere. Kommissionen understreger
behovet for en hurtig vedtagelse af forslaget inden udgangen af oktober 2024,
så MFA-lånet kan oprettes og frigives til Ukraine inden udgangen af 2024.
MFA-lånet vil sikre Ukraine et forøget finanspolitisk manøvrerum til at dække
de mest akutte udgiftsbehov, herunder til genopretning og genopbygning samt
til forsvaret mod Ruslands angrebskrig. Der vil dog i samarbejde med Ukraine
blive udarbejdet et aftalememorandum, som angiver betingelserne for udbeta-
lingen af MFA-lånet i overensstemmelse med reformprogrammet fastlagt i
Ukraine-planen.
Samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine
Kommissionen foreslår endvidere at etablere en samarbejdsmekanisme for lån
til Ukraine, som skal understøtte bilaterale lån til Ukraine fra EU og øvrige part-
nere på op til 45 mia. euro samt tilbagebetalingen af disse lån. Samarbejdsme-
kanismen vil blive konstrueret, så den yder regelmæssig støtte til Ukraine med
henblik på Ukraines tilbagebetaling af MFA-lånet fra EU og bilaterale lån fra
G7-partnere. Lånenes hovedstol, renter og øvrige udgifter vil således blive dæk-
ket af de fremtidige strømme af ekstraordinære indtægter fra immobiliserede
russiske centralbankaktiver i EU, som kanaliseres ind i samarbejdsmekanis-
Side 4 af 6
kom (2024) 0426 - Bilag 1: Samlenotat vedr. forslag om makrofinansiel assistance til Ukraine
2911202_0005.png
men. Samarbejdsmekanismen vil samtidig være åben for andre finansierings-
kilder, herunder ekstraordinære indtægter, som skabes i andre relevante juris-
diktioner.
Den såkaldte residuale risiko for lånene ligger udelukkende hos de enkelte bila-
terale långivere. Dvs. dermed hæfter EU fx ikke for andre långiveres gæld i til-
fælde af et præmaturt bortfald af de ekstraordinære indtægter og Ukraines
manglende evne til af afdrage gælden. Der vil blive udarbejdet en låneaftale med
Ukraine, der slår fast, at en evt. fremtidig krigsskadeerstatning skal bidrage til
tilbagebetaling af lånene under G7-initiativet. Da lånene understøttes af de eks-
traordinære indtægter, vil de som udgangspunkt ikke resultere i en forøgelse af
Ukraines opgjorte gældsbyrde og ventes derfor ikke at have konsekvenser for fx
IMF’s Ukraine-program.
4. Europa-Parlamentets holdning
Europa-Parlamentet er medlovgiver til forslaget om et nyt ekstraordinært MFA-
lån til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen vedrørende lån til
Ukraine. Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen anfører, at formålet med forslaget om omfattende finansiel as-
sistance til Ukraine ikke i tilstrækkelig grad kan opnås af EU-landene på egen
hånd og derfor bedst kan sikres af EU-landene i fællesskab. Derudover tilsiger
behovet for en høj grad af donorkoordination ifm. støtten til Ukraine, at arbej-
det med at yde ny finansiel assistance og etablere en samarbejdsmekanisme for
lån til Ukraine forankres i EU.
Regeringen er enig i Kommissionens vurdering og finder derfor, at forslaget er
i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret og lovgivningsmæssige konsekvenser
Forslaget er en forordning og ventes ikke at have konsekvenser for dansk ret.
7. Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslaget fra Kommissionen om at yde lån til Ukraine baseret på de forventede
fremtidige indtægter fra immobiliserede russiske centralbankaktiver har ikke
direkte statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Garantien for lånet via EU-
budgettets indtægtsloft indebærer, at EU-landene indirekte garanterer for lå-
net. Manglende ukrainsk tilbagebetaling af lånet, som ikke kan dækkes af afka-
stet fra de immobiliserede aktiver, vil således kunne have statsfinansielle kon-
sekvenser for Danmark. Danmark hæfter for omkring
2 pct. af EU’s samlede
forpligtelser under EU’s indtægtsloft.
Eventuelle tab på lånet, som ville skulle finansieres af medlemslandene, forven-
tes at ville kunne opgøres som udviklingsbistand i henhold til OECD-DAC’s
reg-
ler. Der vil nationalt skulle optages hjemmel hertil. Fra det tidspunkt, der ved
Side 5 af 6
kom (2024) 0426 - Bilag 1: Samlenotat vedr. forslag om makrofinansiel assistance til Ukraine
2911202_0006.png
undertegnelse af en evt. tiltrædelsestraktat måtte blive fastsat en dato for Ukra-
ines optagelse i EU, vil økonomisk støtte til Ukraine ikke længere kunne opgøres
som udviklingsbistand ifølge OECD-DAC’s
retningslinjer.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Sagen har ikke i sig selv direkte erhvervsøkonomiske konsekvenser i Danmark.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Sagen har ikke i sig selv direkte samfundsøkonomiske konsekvenser for Dan-
mark.
8. Høring
Sagen har ikke været i ekstern høring.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der er bred enighed i EU ift. arbejdet med at anvende ekstraordinære indtægter
fra immobiliserede russiske centralbankaktiver til at støtte Ukraine. Der ventes
desuden at være bred opbakning blandt EU-landene til på basis af G7-aftalen at
oprette et nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine og til etableringen af en sa-
marbejdsmekanisme vedrørende lån til Ukraine.
10. Regeringens generelle holdning
Fra dansk side byder man forslaget om et nyt ekstraordinært MFA-lån samt op-
rettelsen af en samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine velkommen og støtter
fuldt ud Kommissionens plan for en hurtig vedtagelse med henblik på frigivelse
af lånet inden udgangen af 2024.
Regeringen finder det centralt, at EU opfylder DER’s
opfordring fra 27. juni
2024 om at udarbejde en løsning til at sikre yderligere finansiel assistance til
Ukraine baseret på ekstraordinære indtægter fra immobiliserede russiske cen-
tralbankaktiver i henhold til G7-aftalen fra juni 2024.
Regeringen finder det desuden meget vigtigt, at immobiliserede aktiver ikke fri-
gives til Rusland, førend Rusland har ydet krigsskadeerstatning.
Regeringen bakker op om, at støtten til Ukraine er lånebaseret og med ingen
eller begrænsede omkostninger for EU eller dets medlemslande.
Regeringen finder, at andelen af de ekstraordinære indtægter fra immobilise-
rede russiske centralbankaktiver som kanaliseres til samarbejdsmekanismen
for lån til Ukraine, bør være tilstrækkelig til, at Ukraine kan tilbagebetale lån
under G7-initiativet,
herunder EU’s ekstraordinære MFA-lån.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Sagen vedrørende oprettelse af et ekstraordinært MFA-lån til Ukraine og etab-
leringen af en samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine er ikke tidligere blevet
forelagt Folketingets Europaudvalg.
Side 6 af 6