Europaudvalget 2024-25
C (2023) 0019 Bilag 5
Offentligt
2965017_0001.png
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 14. januar 2025
1
Sag C-19/23
Kongeriget Danmark
mod
Europa-Parlamentet
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål – direktiv (EU) 2022/2041 – passende mindstelønninger i
Den Europæiske Union – fuldstændig annullation af direktivet – retsgrundlag –
artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF – begrebet »arbejdsvilkårene« – artikel 153,
stk. 2, litra b), TEUF – Europa-Parlamentets og Rådets kompetence til at vedtage
minimumskrav – artikel 153, stk. 5, TEUF – undtagelser – »lønforhold« og
»organisationsret« – direkte indgreb – direktivets artikel 5 – procedure for
fastsættelse af passende lovbestemte mindstelønninger – liste over
minimumskriterier, som medlemsstaterne skal medtage – artikel 4 – fremme af
kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse – artikel 12 – ret til
genoprejsning – artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF – begrebet »repræsentation af og
kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser« – særlig
lovgivningsprocedure, der kræver enstemmighed i Rådet – ikke muligt at vedtage
direktivet på grundlag af artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF, sammenholdt med
artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF – delvis annullation af direktivet – muligheden
for at udskille direktivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2«
1
–
Originalsprog: engelsk.
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
I.
Indledning
1.
I medfør af princippet om kompetencetildeling, som er fastsat i artikel 5,
stk. 2, TEU, og som er et grundlæggende princip i en europæisk union baseret på
retsstatsprincippet
2
, må Den Europæiske Union kun handle inden for rammerne af
de kompetencer, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne. Selv om
Domstolens opgave med at sikre overholdelsen af dette princip fremstår enkel,
gøres denne opgave mere kompleks, fordi visse traktatbestemmelser om
kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater synes enten at
savne klarhed eller at overlappe hinanden.
2.
Dette står navnlig klart inden for Unionens socialpolitik, hvor traktatens
forfattere tilsigtede på den ene side at fremme samhørighed og konvergens og på
den anden side at opbygge en union, der tager hensyn til de nationale systemers
forskellige karakter og arbejdsmarkedets parters nøglerolle, hvilke to formål ikke
altid er lette at forene. Forfølgelsen af det første formål indebærer nemlig. at
Unionen tildeles flere beføjelser, mens forfølgelsen af det andet formål taler for, at
visse socialpolitiske beslutninger alene skal træffes af medlemsstaterne.
3.
Med dette søgsmål, som er anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, har
Kongeriget Danmark, støttet af Kongeriget Sverige, nedlagt principal påstand om,
at direktiv (EU) 2022/2041 om passende mindstelønninger i Den Europæiske
Union (herefter »mindstelønsdirektivet«)
3
annulleres i sin helhed. Begge
medlemsstater har gjort gældende, at Europa-Parlamentet og Rådet savnede
kompetence til at vedtage mindstelønsdirektivet i henhold til artikel 153, stk. 2,
litra b), TEUF, sammenholdt med artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF. Disse
bestemmelser giver Europa-Parlamentet og Rådet beføjelse til ved direktiver at
vedtage minimumskrav vedrørende »arbejdsvilkårene«. Det fremgår imidlertid
klart af denne artikel 153, stk. 5, TEUF, at denne kompetence bl.a. ikke omfatter
»lønforhold«.
4.
På denne baggrund angår den mest komplicerede problemstilling, som
denne sag rejser, netop spørgsmålet, om Parlamentet og Rådet ved vedtagelsen af
mindstelønsdirektivet har handlet i strid med artikel 153, stk. 5, TEUF ved at
lovgive på et område (»lønforhold«), hvor Unionen ikke har kompetence. Som jeg
vil forklare i dette forslag til afgørelse, skal dette spørgsmål efter min opfattelse
besvares bekræftende.
2
3
–
–
Jf. artikel 2 TEU.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.10.2022 (EUT 2022, L 275, s. 33).
1
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
II.
Relevante retsregler
EUF-traktaten
Artikel 153 TEUF har følgende ordlyd:
A.
5.
»1. Med henblik på at virkeliggøre de i artikel 151 fastlagte mål støtter og
supplerer Unionen medlemsstaternes indsats på følgende områder:
[...]
b)
[...]
f)
[...]
2.
[...]
b)
på de i stk. 1, litra a)-i), nævnte områder ved udstedelse af direktiver vedtage
minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyn til de
vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. I
disse direktiver skal det undgås at pålægge administrative, finansielle og
retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små
og mellemstore virksomheder.
Med henblik herpå kan Europa-Parlamentet og Rådet:
repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes
arbejdsgivernes interesser, herunder medbestemmelse, jf. dog stk. 5
og
arbejdsvilkårene
Europa-Parlamentet og Rådet træffer afgørelse efter den almindelige
lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og
Regionsudvalget.
På de områder, der er nævnt i stk. 1, litra c), d), f) og g), træffer Rådet afgørelse
efter en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed og efter høring af
Europa-Parlamentet og de nævnte udvalg.
[...]
5.
Bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for lønforhold, organisationsret,
strejkeret eller ret til lockout.«
B.
6.
Mindstelønsdirektivet
Mindstelønsdirektivets artikel 1 bestemmer:
2
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
»1. Med henblik på at forbedre leve- og arbejdsvilkårene i Unionen,
navnlig mindstelønningernes tilstrækkelighed for arbejdstagere, med henblik
på at bidrage til opadgående social konvergens og mindske lønulighed,
fastlægges der ved dette direktiv en ramme for:
a)
b)
c)
tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger med henblik på at
opnå anstændige leve- og arbejdsvilkår
fremme af kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse
styrkelse af arbejdstageres effektive adgang til rettigheder til
mindstelønsbeskyttelse, hvor disse følger af national ret og/eller
kollektive overenskomster.
2.
Dette direktiv berører hverken den fulde respekt for arbejdsmarkedets
parters autonomi eller deres ret til at forhandle og indgå kollektive
overenskomster.
3.
I overensstemmelse med artikel 153, stk. 5, [...] TEUF berører dette
direktiv ikke medlemsstaternes beføjelser med hensyn til at fastsætte
niveauet for mindstelønninger og ej heller medlemsstaternes valg mellem at
fastsætte lovbestemte mindstelønninger,
fremme adgangen til
mindstelønsbeskyttelse, som den følger af kollektive overenskomster, eller
begge dele.
4.
Anvendelsen af dette direktiv skal være i fuld overensstemmelse med
retten til at føre kollektive overenskomstforhandlinger. Intet i dette direktiv
må fortolkes således, at det pålægger en forpligtelse for nogen medlemsstat:
a)
b)
[...]«
7.
Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse« fastsætter:
hvor løndannelsen udelukkende sikres via kollektive overenskomster,
til at indføre en lovbestemt mindsteløn, eller
til at erklære eventuelle kollektive overenskomster for alment
gældende.
»1. Med henblik på at øge den kollektive overenskomstdækning og lette
udøvelsen af retten til at føre kollektive overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse skal medlemsstaterne med inddragelse af arbejdsmarkedets
parter og i overensstemmelse med national ret og praksis:
[...]
d)
med henblik på at fremme kollektive overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse træffe foranstaltninger, alt efter hvad der er relevant, til
3
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
at beskytte fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, der deltager i
eller ønsker at deltage i kollektive overenskomstforhandlinger, mod
enhver indblanding fra hinanden eller hinandens repræsentanter eller
medlemmer[…] hvad angår deres oprettelse, virke eller administration.
2.
Desuden
skal
medlemsstater,
hvor
den
kollektive
overenskomstdækningsgrad er under en tærskel på 80%, sørge for en ramme
af grundforudsætninger for kollektive overenskomstforhandlinger, enten ved
lov efter høring af arbejdsmarkedets parter eller efter aftale med dem.
Sådanne medlemsstater skal også udarbejde en handlingsplan til fremme af
kollektive overenskomstforhandlinger. Medlemsstaten udarbejder en sådan
handlingsplan efter høring af arbejdsmarkedets parter eller efter aftale med
arbejdsmarkedets parter eller efter en fælles anmodning fra
arbejdsmarkedets parter, som aftalt mellem arbejdsmarkedets parter.
Handlingsplanen skal fastsætte en klar tidsplan og konkrete foranstaltninger
til gradvist at øge den kollektive overenskomstdækningsgrad med fuld
respekt for arbejdsmarkedets parters autonomi. Medlemsstaten revurderer
regelmæssigt sin handlingsplan og ajourfører den om nødvendigt. Hvis en
medlemsstat ajourfører sin handlingsplan, skal det ske efter høring af
arbejdsmarkedets parter eller efter aftale med dem eller efter en fælles
anmodning fra arbejdsmarkedets parter, som aftalt mellem arbejdsmarkedets
parter. En sådan handlingsplan skal under alle omstændigheder revurderes
mindst hvert femte år. Handlingsplanen og enhver ajourføring af den
offentliggøres og meddeles Kommissionen.
[...]«
8.
Mindstelønsdirektivets artikel 5 med overskriften »Procedure
fastsættelse af passende lovbestemte mindstelønninger« bestemmer følgende:
for
»1. Medlemsstater med lovbestemte mindstelønninger fastlægger de nødvendige
procedurer for fastsættelsen og ajourføringen af de lovbestemte mindstelønninger.
En sådan fastsættelse og ajourføring skal være styret af kriterier, der er fastsat for
at bidrage til deres tilstrækkelighed med henblik på at opnå en anstændig
levestandard, begrænse fattigdom blandt personer i arbejde samt fremme social
samhørighed og opadgående social konvergens og begrænse den kønsbestemte
lønforskel. Medlemsstaterne fastlægger disse kriterier i overensstemmelse med
deres nationale praksis i relevant national ret, i afgørelser truffet af deres
kompetente organer eller i trepartsaftaler. Kriterierne fastlægges på en klar måde.
Medlemsstaterne kan beslutte den relative vægt af disse kriterier, herunder
elementerne omhandlet i stk. 2, under hensyn til de nationale socioøkonomiske
forhold.
2.
De nationale kriterier omhandlet i stk. 1 skal som minimum omfatte
følgende elementer:
4
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
a)
b)
c)
d)
købekraften for de lovbestemte mindstelønninger under hensyntagen til
leveomkostninger
det generelle niveau for lønninger og deres fordeling
vækstraten for lønninger
de langsigtede nationale produktionsniveauer og udviklinger.
3.
Uden at det berører de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel, kan
medlemsstaterne yderligere anvende en automatisk indekseringsmekanisme til at
justere de lovbestemte mindstelønninger ud fra passende kriterier og i
overensstemmelse med national ret og praksis, forudsat at anvendelsen af denne
mekanisme ikke fører til en nedsættelse af den lovbestemte mindsteløn.
4.
Medlemsstaterne anvender vejledende referenceværdier som rettesnor for
deres vurdering af de lovbestemte mindstelønningers tilstrækkelighed. Med
henblik herpå kan de anvende vejledende referenceværdier, der er almindeligt
anvendt på internationalt plan, såsom 60% af bruttomedianlønnen og 50% af den
gennemsnitlige bruttoløn og/eller vejledende referenceværdier, der anvendes på
nationalt plan.
5.
Medlemsstaterne sikrer, at der foretages en regelmæssig og rettidig
ajourføring af de lovbestemte mindstelønninger mindst hvert andet år eller, for
medlemsstater, der anvender en automatisk indekseringsmekanisme som
omhandlet i stk. 3, mindst hver fjerde år.
6.
Hver medlemsstat udpeger eller opretter et eller flere rådgivende organer til
at rådgive de kompetente myndigheder om spørgsmål vedrørende lovbestemte
mindstelønninger og sikrer disse organers operationelle funktionsevne.«
9.
Mindstelønsdirektivets artikel 12, som har overskriften »Ret til
genoprejsning og beskyttelse mod ugunstig behandling eller negative følger«,
foreskriver:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at arbejdstagere, herunder dem, hvis
ansættelsesforhold er ophørt, har adgang til effektiv, rettidig og upartisk
tvistbilæggelse og en ret til genoprejsning i tilfælde af overtrædelser af rettigheder
vedrørende
lovbestemte
mindstelønninger
eller
vedrørende
mindstelønsbeskyttelse, hvor sådanne rettigheder følger af national ret eller
kollektive overenskomster, uden at dette dog berører specifikke former for
genoprejsning eller tvistbilæggelse, som, hvor det er relevant, følger af kollektive
overenskomster.«
5
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
III.
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for nærværende sag
Forslaget til mindstelønsdirektivet
A.
10.
Europa-Kommissionen vedtog forslaget til mindstelønsdirektivet i oktober
2020
4
. Forslaget blev fremsat, efter at kommissionsformand Ursula von der
Leyen havde sagt, at »et værdigt arbejde er et ukrænkeligt gode. Inden for de
første 100 dage af min mandatperiode vil jeg fremlægge forslag til en retsakt, som
sikrer, at enhver lønmodtager i Unionen har en rimelig mindsteløn«
5
.
11.
I forslaget til mindstelønsdirektivet anførte Kommissionen, at »mange
arbejdstagere [i øjeblikket ikke er] beskyttet af passende mindstelønninger i EU«,
og at i 2018 »forholdt det sig i ni medlemsstater således, at den lovbestemte
mindsteløn ikke gav en indtægt for en enlig mindstelønsmodtager, der var
tilstrækkelig til at nå op over fattigdomsrisikotærsklen«. Kommissionen anførte
ligeledes, at efter covid-19-krisen var sikring af, at arbejdstagere i Unionen havde
adgang til beskæftigelsesmuligheder og til passende mindstelønninger, »afgørende
for at støtte en bæredygtig og inklusiv økonomisk genrejsning«
6
. Nogle personer
har anset disse erklæringer for at afspejle et omfattende skifte i, hvordan passende
mindstelønninger opfattes på EU-plan, idet disse mindstelønninger ikke længere
ses som en hindring for konkurrencedygtighed mellem medlemsstater og den
økonomiske vækst, men som en forudsætning for økonomisk udvikling
7
.
12.
I denne forbindelse forklarede Kommissionen, at der i dens forslag
fastsættes en ramme til »forbedring af mindstelønningernes tilstrækkelighed og
forbedring af arbejdstagernes adgang til beskyttede mindstelønninger«.
Kommissionen anførte ligeledes, at det foreslåede direktiv har til formål at
»fremme kollektive overenskomstforhandlinger om lønninger i alle
medlemsstater« »under hensyntagen til og med fuld respekt for de særlige forhold,
der gør sig gældende for nationale systemer, nationale kompetencer,
arbejdsmarkedets parters uafhængighed og aftalefrihed«
8
.
4
–
Jf. »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om passende mindstelønninger i Den
Europæiske Union« af 28.10.2020, COM(2020) 682 final (herefter »forslaget til
mindstelønsdirektivet«).
U. von der Leyen, »Politiske retningslinjer for den næste Europa‑Kommission 2019-2024,
Åbningstale til Europa-Parlamentets plenarforsamling 16.7.2019, Tale ved Europa-Parlamentets
plenarforsamling 27.11.2019 (tilgængelig på: https://op.europa.eu/da/publication-detail/-
/publication/62e534f4-62c1-11ea-b735-01aa75ed71a1), s. 10.
Jf. forslaget til mindstelønsdirektivet, s. 2.
Jf. T. Schulten og T. Müller, »A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive
on adequate minimum wages in the European Union«,
Italian Labour Law e-journal,
bind 14,
nr. 1, 2021, s. 7.
Jf. forslaget til mindstelønsdirektivet, s. 2.
5
–
6
7
–
–
8
–
6
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
13.
Mindstelønsdirektivet blev vedtaget ved førstebehandlingen den 19.
oktober 2022. Alle medlemsstaterne i Rådet stemte for denne retsakt, med
undtagelse af Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige, som stemte imod,
mens Ungarn undlod at stemme
9
.
14.
I en »begrundet udtalelse« til forslaget til mindstelønsdirektivet af 15.
december 2020 havde Folketinget allerede anført, at det mente, at lønforhold bedst
fastsættes på nationalt niveau
10
. Under den lovgivningsproces, der førte til
vedtagelsen af direktivet, forklarede den danske regering i en erklæring til Rådet,
at den »principielt [er] imod at indføre bindende regler på EU-plan vedrørende
mindsteløn«. Den danske regering fremhævede endvidere, at »det er vigtigt at
bevare [arbejdsmarkedets parters] autonomi«, og at »lønfastsættelse er en national
kompetence«
11
.
B.
De centrale aspekter ved mindstelønsdirektivet, som er relevante for
den foreliggende sag
15.
Ifølge Eurostat var den lovbestemte månedlige mindsteløn meget forskellig
i medlemsstaterne pr. 1. januar 2022, idet den udgjorde 332 EUR i Bulgarien og
2 257 EUR i Luxembourg
12
. I sit »Resumé af rapporten om
konsekvensanalysen«, som ledsagede forslaget til mindstelønsdirektivet
13
,
identificerede Kommissionen »manglen på klare og stabile kriterier for
fastsættelse og ajourføring af mindstelønninger« og »utilstrækkelig inddragelse af
arbejdsmarkedets parter« som nogle af årsagerne til problemet med utilstrækkelig
beskyttelse af arbejdstagere med passende mindstelønninger i EU.
16.
Som svar på disse betænkeligheder fremgår det af mindstelønsdirektivets
artikel 1, stk. 1, at der ved dette instrument fastlægges en ramme for: a)
tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger, b) fremme af kollektive
9
–
Jf. »Afstemningsresultat Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om passende mindstelønninger
i Den Europæiske Union (førstebehandling)« (Dokument ST_13171_2022_INIT, s. 2,
tilgængeligt
på:
https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/da/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT).
Jf. »Begrundet udtalelse om [anvendelsen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet],
dokument ST_14106_2020_INIT, s. 4 (tilgængeligt på: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT).
Jf. Udkast til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om passende mindstelønninger i Den
Europæiske Union (førstebehandling) – Vedtagelse af den lovgivningsmæssige retsakt =
Erklæringer, dokument ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, s. 2 (tilgængeligt på: https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2).
Jf. »Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU« (tilgængelig på:
https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128-2).
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene »Resumé af rapporten om
konsekvensanalysen Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
om passende mindstelønninger i Den Europæiske Union« SWD(2020) 246 final.
10
–
11
–
12
–
–
13
7
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse og c) styrkelse af arbejdstageres
effektive adgang til rettigheder til mindstelønsbeskyttelse, hvor disse følger af
national ret og/eller kollektive overenskomster. Mindstelønsdirektivet forfølger
efter min opfattelse således tre særskilte formål, nemlig de i artikel 1, stk. 1, litra
a), b) og c), fastsatte, som alle skal bidrage til det overordnede mål om »at bidrage
til opadgående social konvergens og mindske lønulighed«
14
.
17.
Selv om mindstelønsdirektivet i alt indeholder 19 artikler og er inddelt i fire
forskellige kapitler, har tre bestemmelser heri, nemlig dette direktivs artikel 4, 5
og 12, særlig betydning for den foreliggende sag. Hver af disse bestemmelser
vedrører et af de tre formål, der er opregnet i direktivets artikel 1, stk. 1.
18.
For det første vedrører artikel 4 fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse [artikel 1, stk. 1, litra b), det andet
formål]. Denne bestemmelse indgår i mindstelønsdirektivets kapitel I med
overskriften »Almindelige bestemmelser«. Ved direktivets artikel 4, stk. 1,
pålægges alle medlemsstaterne en række forpligtelser »[m]ed henblik på at øge
den kollektive overenskomstdækning og lette udøvelsen af retten til at føre
kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse«. Disse forpligtelser
omfatter en forpligtelse til at »træffe foranstaltninger, alt efter hvad der er
relevant, til at beskytte fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, der deltager i
eller ønsker at deltage i kollektive overenskomstforhandlinger, mod enhver
indblanding fra hinanden eller hinandens repræsentanter eller medlemmer, hvad
angår deres oprettelse, virke eller administration« [artikel 4, stk. 1, litra d)]. De
forpligtelser, der er præciseret i artikel 4, stk. 2, gælder derimod alene for de
medlemsstater, hvor den kollektive overenskomstdækningsgrad er under en
tærskel på 80%. Disse medlemsstater skal »sørge for en ramme af
grundforudsætninger for kollektive overenskomstforhandlinger« og »udarbejde en
handlingsplan for at fremme kollektive overenskomstforhandlinger«, hvilke de
regelmæssigt skal revurdere og ajourføre.
19.
For det andet vedrører artikel 5 »de lovbestemte mindstelønningers
tilstrækkelighed« [artikel 1, stk. 1, litra a), det første formål]. Det er
mindstelønsdirektivets vigtigste artikel, og den er indeholdt i dette direktivs
kapitel II med overskriften »Lovbestemte mindstelønninger«, hvis bestemmelser
alene finder anvendelse på medlemsstater med lovbestemte mindstelønninger. I
artikel 5, stk. 2, fastsættes navnlig fire minimumskriterier, som er fastsat for at
bidrage til mindstelønningernes tilstrækkelighed, og som skal tages i betragtning
under en »[p]rocedure for fastsættelse af passende lovbestemte
mindstelønninger«.
14
–
Jf. mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 1. Jf. ligeledes dette direktivs artikel 5, stk. 1, hvori
henvises til målet om at »opnå en anstændig levestandard, begrænse fattigdom blandt personer i
arbejde samt fremme social samhørighed og opadgående social konvergens og begrænse den
kønsbestemte lønforskel«.
8
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
20.
For det tredje vedrører mindstelønsdirektivets artikel 12, som er indeholdt i
dette direktivs kapitel III med overskriften »Horisontale bestemmelser«,
arbejdstagernes effektive adgang til mindstelønsbeskyttelse [artikel 1, stk. 1, litra
c), det tredje formål]. Formålet med denne bestemmelse er at sikre arbejdstagernes
adgang til effektiv, rettidig og upartisk tvistbilæggelse og en ret til genoprejsning i
tilfælde af overtrædelser af deres rettigheder vedrørende lovbestemte
mindstelønninger eller vedrørende mindstelønsbeskyttelse efter national ret eller
kollektive overenskomster.
IV.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
21.
Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. januar 2023
har Kongeriget Danmark anlagt nærværende sag.
22.
Kongeriget Danmark har nedlagt følgende påstande:
– Mindstelønsdirektivet annulleres i sin helhed.
– Subsidiært annulleres mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel
4, stk. 2.
– Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23.
Parlamentet har nedlagt påstand om frifindelse, da søgsmålet er ugrundet,
og at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
24.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Subsidiært frifindelse.
– Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
25.
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 26. april og den 25. maj
2023 har Kongeriget Belgien og Den Portugisiske Republik fået tilladelse til at
intervenere til støtte for Rådets påstande.
26.
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 8. og 26. maj 2023 og
den 5. og 7. juni 2023 har Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske
Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet
Luxembourg og Kommissionen fået tilladelse til at intervenere til støtte for
Parlamentets og Rådets påstande.
27.
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 26. maj 2023 har
Kongeriget Sverige fået tilladelse til at intervenere til støtte for Kongeriget
Danmarks påstande.
9
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
V.
Bedømmelse
28.
I mange år har Unionens socialpolitik udviklet sig i tilknytning til
traktaterne, idet oprettelsen af et indre marked er drivkraften bag integration i
EU
15
. Vedtagelsen af protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken og aftalen
om social- og arbejdsmarkedspolitikken (herefter »det sociale kapitel«), som er
vedlagt som bilag til Maastrichttraktaten, var det første forsøg på at
»konstitutionalisere« Unionens socialpolitik, og først ved Amsterdamtraktaten i
1997 blev indholdet af det sociale kapitel indført i EF-traktaten
16
.
29.
Det står herefter klart, at Unionen »ikke blot opretter et indre marked, men
også arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på bl.a. en social
markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse
og sociale fremskridt, og [at den bl.a.] fremmer [...] den sociale beskyttelse«
17
.
EU-lovgiver har vedtaget mange retsakter i henhold til artikel 153 TEUF (eller de
tidligere udgaver af denne bestemmelse) med henblik på at nå disse mål – f.eks.
direktivet om vikararbejde
18
, arbejdstidsdirektivet
19
eller, senere, direktiv (EU)
2019/1152 om gennemsigtige og forudsigelige arbejdsvilkår i Den Europæiske
Union
20
, der ligesom mindstelønsdirektivet blev vedtaget i henhold til artikel 153,
stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF.
30.
Så vidt jeg ved, er mindstelønsdirektivet imidlertid den første retsakt på
EU-plan vedrørende mindstelønninger. Selv om det netop allerede fremgår af
princip 6 i den europæiske søjle for sociale rettigheder
21
, at »[a]rbejdstagere har
ret til rimelige lønninger, der sikrer en anstændig levestandard«, og at »[d]e skal
sikres passende mindstelønninger, således at behovene hos arbejdstageren og
dennes familie er opfyldt«, med henblik på at undgå »fattigdom blandt personer i
15
–
–
Der var naturligvis visse undtagelser, såsom princippet om ligeløn fastsat i EØF-traktatens
artikel 119 (jf. dom af 25.5.1971, Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
Der var allerede før Amsterdamtraktaten vedtaget visse afledte retsakter til fremme af
socialpolitiske formå, f.eks. Rådets direktiv 93/104/EF af 23.11.1993 om visse aspekter i
forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EFT 1993, L 307, s. 18), som blev vedtaget i
henhold til artikel 118a TEF (jf. dom af 12.11.1996, Det Forenede Kongerige mod Rådet, C-
84/94, EU:C:1996:431).
Jf. dom af 21.12.2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 76).
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/104/EF af 19.11.2008 om vikararbejde (EUT
2008, L 327, s. 9).
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF af 4.11.2003 om visse aspekter i
forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EUT 2003, L 299, s. 9).
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 20.6.2019 (EUT 2019, L 186, s. 105).
EUT 2017, C 428, s. 10.
16
17
18
–
–
–
–
–
19
20
21
10
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
arbejde«, har denne tekst ingen bindende retsvirkninger og tjener nærmere som
vejledning til effektive beskæftigelsesmæssige og sociale resultater
22
.
31.
Til støtte for sin principale påstand om, at mindstelønsdirektivet annulleres
i sin helhed, har Kongeriget Danmark fremsat to anbringender. For det første har
denne medlemsstat gjort gældende, at Parlamentet og Rådet har handlet i strid
med artikel 153, stk. 5, TEUF og dermed princippet om kompetencetildeling, der,
som jeg har nævnt i indledningen, er nedfældet i artikel 5, stk. 2, TEU. I denne
henseende har den danske regering anført, at direktivet er uforeneligt med to af
undtagelserne i artikel 153, stk. 5, TEUF, nemlig dem, der vedrører lønforhold og
organisationsret. Denne regering har gjort gældende, at mindstelønsdirektivet
»griber direkte ind« i begge undtagelser, og at EU-lovgiver derfor ikke kunne
vedtage dette uden at overskride sine kompetencer. Mens Parlamentet og Rådet
har kompetence at vedtage direktiver om minimumskrav med hensyn til
»arbejdsvilkår« [i henhold til artikel 153, stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med
artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF], kan disse institutioner imidlertid hverken
lovgive om »lønforhold« eller »organisationsret«.
32.
For det andet har den danske regering gjort gældende, at selv hvis det
antages, at mindstelønsdirektivet ikke henhører under anvendelsesområdet for
undtagelserne om lønforhold og organisationsret i artikel 153, stk. 5, TEUF,
kunne Parlamentet og Rådet ikke gyldigt vedtage mindstelønsdirektivet i henhold
til artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF. I denne henseende har den danske regering
anført, at mindstelønsdirektivet forfølger to formål, der er lige vigtige, idet det
ikke alene tilsigter at regulere »arbejdsvilkårene« [artikel 153, stk. 1, litra b),
TEUF], men ligeledes »repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes
[...] interesser« [artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF]. Den danske regering har
tilføjet, at de to retsgrundlag hver især kræver forskellige lovgivningsprocesser,
idet artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF kræver enstemmighed i Rådet, hvilket artikel
153, stk. 1, litra b), TEUF derimod ikke gør. Eftersom disse procedurer er
uforenelige, har den danske regering nedlagt påstand om, at mindstelønsdirektivet
annulleres i sin helhed.
33.
Såfremt Domstolen måtte fastslå, at mindstelønsdirektivet ikke skal
annulleres i sin helhed, har Kongeriget Danmark subsidiært nedlagt påstand om, at
dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, annulleres. I denne
henseende har denne medlemsstat fremsat et enkelt anbringende, hvormed det
gøres gældende, at Parlamentet og Rådet ved vedtagelsen af disse bestemmelser
tilsidesatte artikel 153, stk. 5, TEUF og dermed princippet om
kompetencetildeling. Den centrale problemstilling i denne henseende er
spørgsmålet, om direktivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, kan
udskilles fra de øvrige bestemmelser heri.
34.
Før jeg undersøger de forskellige argumenter, vil jeg fremsætte en
indledende bemærkning. Dette søgsmål er ikke opstået ud af ingenting, eftersom
22
–
Jf. 12. betragtning til den europæiske søjle for sociale rettigheder.
11
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
det er uløseligt forbundet med Danmark og andre nordiske medlemsstaters
vedvarende modstand mod, at Unionens tiltag, som de anser for at gribe ind i
deres
arbejdsmarkedslovgivning
og
arbejdsmarkedsrelationer.
Disse
23
medlemsstaters reaktioner på Domstolens dom i sagen Laval un Partneri , som
vedrørte et lettisk selskabs (Laval) udstationering af lettiske arbejdstagere til
arbejde på byggepladser i Sverige og de svenske fagforeningers efterfølgende
blokade af disse byggepladser, er til dato de mest iøjnefaldende eksempler på
denne modstand. Både den danske og den svenske model for
arbejdsmarkedslovgivning er baseret på en »laissez
faire«-tilgang,
dvs. en høj
grad af selvstændighed for arbejdsmarkedets parter, idet lønninger og
arbejdsvilkår forhandles af arbejdsmarkedets parter i stedet for at være fastsat ved
lov. Domstolens konklusion i denne dom om, at aktionsret grundlæggende kan
udgøre en ubegrundet begrænsning af den frie bevægelighed, og Domstolens
fremhævelse af betydningen af gennemsigtighed hvad angår arbejds- og
ansættelsesvilkår, herunder lønforhold, ses af nogle som en trussel mod den
selvstændige karakter af de danske og de svenske kollektive overenskomster og
det fravær af statslig indgriben i fagforeningernes aktioner, som er kendetegnende
for disse medlemsstater
24
.
35.
På denne baggrund vil nogen anse de argumenter, som den danske og den
svenske regering har fremført i denne sag, for blot at være udtryk for en principiel
modstand, dvs. disse medlemsstaters ubøjelige modstand mod enhver form for
indgreb i arbejdsmarkedets parters aftalefrihed
25
, frem for at være støttet på selve
det materielle indhold af forpligtelserne i direktivet. Jeg skal i denne henseende
erindre om, at den svenske regering f.eks. har anerkendt, at forpligtelsen i
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2, ikke finder anvendelse på denne
medlemsstat, eftersom denne bestemmelse alene finder anvendelse på
medlemsstater, hvis kollektive overenskomstdækningsgrad er under 80%. Begge
regeringer har ligeledes medgivet, at forpligtelserne i denne retsakt gentager dem,
der allerede er afledt af Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO’s)
konvention om fastsættelse af mindstelønninger, 1970, som medlemsstaterne er
bundet af
26
. Disse medlemsstater her derfor medgivet, at mindstelønsdirektivet i
praksis ikke vil påvirke deres nationale ordninger i væsentligt omfang.
23
24
–
–
Jf. dom af 18.12.2007 (C-341/05, EU:C:2007:809).
Jf. bl.a. M. Rönnmar, »Free movement of services versus national labour law and industrial
relations systems: Understanding the Laval vase from a Swedish and Nordic Perspective«,
Cambridge Yearbook of European Legal Studies,
2007-2008, bind 10, Hart Publishing, 2008,
s. 493-524.
Dette ses af den danske regerings reaktioner under den lovgivningsproces, der førte til
vedtagelsen af mindstelønsdirektivet, som jeg har påpeget i punkt 14 ovenfor.
Jf.
https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_COD
E:C131
25
–
–
26
12
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
36.
Efter min opfattelse må disse betragtninger imidlertid ikke påvirke
resultatet af denne sag. Fordelingen af kompetencer mellem medlemsstaterne og
Unionen er et forfatningsmæssigt spørgsmål, hvilket er grundlæggende for en
europæisk union, der støttes på retsstatsprincippet, således som jeg allerede har
anført i indledningen. Såfremt EU-lovgiver vedtager et direktiv på et område, hvor
denne ikke har kompetence til at lovgive, kan dette direktiv ikke opretholdes alene
af praktiske årsager, som f.eks. den omstændighed, at vedtagelsen heraf alene vil
påvirke de få (i det foreliggende tilfælde to) medlemsstater, der stemte imod, i
»beskeden grad«. Det er min opfattelse, at betragtninger af denne art ikke er
relevante for Domstolens bedømmelse. Jeg skal i denne henseende tilføje, at
medlemsstaternes begrundelse for eller interesse i at anlægge et
annullationssøgsmål til prøvelse af en EU-retsakt er uden betydning inden for
rammerne af sager støttet på artikel 263 TEUF, eftersom medlemsstaterne er
privilegerede sagsøgere i henhold til denne bestemmelse og derfor ikke skal
godtgøre en søgsmålsinteresse.
A.
Den principale påstand: Skal mindstelønsdirektivet annulleres i sin
helhed?
37.
Det fremgår af punkt 31 og 32 ovenfor, at Kongeriget Danmarks principale
påstand i det væsentlige vedrører EU-lovgivers valg om at benytte artikel 153,
stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF, som
retsgrundlag for mindstelønsdirektivet – hvilket valg nogle forfattere har
beskrevet som »det mest omtvistede« spørgsmål i forbindelse med
mindstelønsdirektivet
27
. I denne henseende anmodes Domstolen om at afklare
disse bestemmelsers forhold til på den ene side artikel 153, stk. 5, TEUF (det
første anbringende) og på den anden side artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF (det
andet anbringende).
1.
Det første anbringende: Vedtagelsen af mindstelønsdirektivet er i strid
med artikel 153, stk. 5, TEUF og dermed princippet om kompetencetildeling
38.
Som jeg allerede har påpeget, vedtog EU-lovgiver mindstelønsdirektivet i
henhold til artikel 153, stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med artikel 153, stk. 1,
litra b), TEUF, eftersom dette direktiv tilsigter at regulere arbejdsvilkårene. Med
det første anbringende har den danske regering imidlertid gjort gældende, at denne
retsakt er uforenelig med to af undtagelserne i artikel 153, stk. 5, TEUF, nemlig
»lønforhold« og »organisationsret«, hvor Unionen savner kompetence.
39.
I denne henseende har Domstolen fastslået, at da artikel 153, stk. 5, TEUF
udgør en undtagelsesbestemmelse fra samme bestemmelses stk. 1-4, må de
spørgsmål, der er omfattet heraf, undergives en
streng
fortolkning, således at
27
–
Jf. S. Garben, »Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the
AMW Directive«, i L. Ratti, E. Brameshuber og V. Pietrogiovanni (red.),
»The EU Directive on
Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories«,
Hart Publishing
2024,s. 25.
13
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
bestemmelsen ikke kan medføre en ubehørig indskrænkning af rækkevidden af de
andre stykker og heller ikke kan svække de formål, der forfølges med artikel 151
TEUF
28
.
40.
Domstolen har desuden allerede givet indikationer om, hvordan
undtagelsen af lønforhold skal forstås. I dommene i sagerne Del Cerro Alonso
29
,
Impact
30
, Bruno m.fl.
31
og Specht m.fl.
32
har Domstolen således konsekvent
fastslået, at denne undtagelse skal forstås således, at den sigter til foranstaltninger,
der – såsom en ensretning af alle eller en del af de bestanddele, der indgår i
lønningerne og/eller deres niveau i medlemsstaterne, eller indførelsen af en
mindsteløn – indebærer, at EU-retten griber
direkte ind
i fastsættelsen af
lønningerne i Unionen. I denne henseende har Domstolen gjort det klart, at
undtagelsen om »lønforhold« ikke kan udstrækkes til ethvert spørgsmål, der har
en eller anden form for forbindelse med lønforhold, idet man ellers ville tømme
visse af de områder, der er fastsat i artikel 153, stk. 1, TEUF, for en stor del af
deres indhold. Domstolen har derimod endnu ikke fortolket undtagelsen om
organisationsret.
41.
I de følgende afsnit vil jeg undersøge, om mindstelønsdirektivet, henset til
retspraksis, er i strid med undtagelsen om lønforhold i artikel 153, stk. 5, TEUF
[afsnit a)]. Derefter undersøger jeg, om dette direktiv er foreneligt med
undtagelsen om »organisationsret« i denne bestemmelse [afsnit b)].
a)
Spørgsmålet, om mindstelønsdirektivet er foreneligt med undtagelsen om
»lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF
1)
Parternes argumentation
42.
Der er fremført to rækker af argumenter for Domstolen vedrørende
spørgsmålet om mindstelønsdirektivets forenelighed med undtagelsen om
»lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF. Den danske og den svenske regering har
gjort gældende, at direktivet griber ind i lønforhold, og at det derfor er uforeneligt
28
–
Jf. dom af 15.4.2008, Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, »Impact-dommen«), præmis 122. Jeg
skal erindre om, at artikel 151 TEUF fastsætter følgende: »Unionen og medlemsstaterne [...] har
som mål at fremme beskæftigelsen, en forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at
muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt stigende niveau, en passende social
beskyttelse, dialogen på arbejdsmarkedet, en udvikling af de menneskelige ressourcer, der skal
muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse af social udstødelse.«
Jf. dom af 13.9.2007 (C-307/05, EU:C:2007:509, »dommen sagen Del Cerro Alonso«, præmis
41).
Præmis 124 og 125.
Dom af 10.6.2010 (C-395/08 og C-396/08, EU:C:2010:329, »dommen i sagen Bruno m.fl.«,
præmis 37).
Dom af 19.6.2014 (C-501/12 – C-506/12, C-540/12 og C-541/12, EU:C:2014:2005, »dommen i
sagen Specht m.fl.«, præmis 33).
29
–
–
–
–
30
31
32
14
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
med denne bestemmelse, hvorimod Parlamentet, Rådet, Kommissionen og andre
medlemsstater, der er interveneret til i denne sag, er af den modsatte opfattelse.
43.
Den danske og den svenske regering har nærmere bestemt anført, at selv
om mindstelønsdirektivet ikke fastsætter en generel mindsteløn i EU eller direkte
fastsætter lønniveauet, indebærer en konstatering af, at EU-lovgiver havde
kompetence til at vedtage dette direktiv, at artikel 153, stk. 5, TEUF fratages sit
indhold. Efter disse medlemsstaters opfattelse skal lønforhold fastsættes af
arbejdsmarkedets parter under udøvelse af deres aftalefrihed. Derfor er lønforhold
udtrykkeligt udelukket fra Unionens kompetenceområde.
44.
Disse regeringer har desuden gjort gældende, at mindstelønsdirektivet
udtrykkeligt har til formål, at mindstelønningerne skal være passende. Formålet
med mindstelønsdirektivet er ganske rigtigt at påvirke lønniveauerne (i
opadgående retning) i EU ved at pålægge medlemsstaterne krav på en måde, som
griber direkte ind i deres lønfastsættelsesmekanismer. Som det fremgår af
Kommissionens
konsekvensanalyse,
der
ledsagede
forslaget
til
mindstelønsdirektivet
33
, skulle denne retsakt medføre en forøgelse af
mindstelønningerne i ca. halvdelen af medlemsstaterne og skabe en reel stigning i
disse lønningers niveau. Navnlig kræver direktivets artikel 5, at medlemsstater
med lovbestemte mindstelønninger skal anvende minimumskriterier og støtte sig
på vejledende referenceværdier. Denne bestemmelse fastsætter ikke alene
bindende forpligtelser for medlemsstaterne, men skal ligeledes have direkte
virkning på lønforholdene i opadgående retning og tilsigter at indføre en
tilnærmelse gennem en ramme, som medlemsstaterne skal anvende, når de
fastsætter mindstelønninger.
45.
Parlamentet og Rådet har, støttet af Kommissionen og de øvrige
intervenienter, for deres del gjort gældende, at det passende kriterium, som det
klart fremgår af Domstolens praksis i bl.a. Impact-dommen, er kriteriet om direkte
indgreb og ikke vedrører spørgsmålet, om den pågældende retsakt har indvirkning
på lønniveauet, idet Unionens kompetence i henhold til artikel 153, stk. 1, litra b),
TEUF ellers ville blive unødigt begrænset. Den tyske regering har anført, at
formålet med undtagelsen om »lønforhold« ikke er fuldt ud at udelukke områder
med forbindelse til lønforhold fra Unionens tiltag. Rådet har tilføjet, at
overholdelsen af undtagelsen om »lønforhold« ikke udelukkende kan vurderes i
33
–
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene »Konsekvensanalyse Ledsagedokument til
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om passende mindstelønninger i Den
Europæiske Union« COM(2020) 682 final, s. 71. I dette dokument anførte Kommissionen, at
det fremgår af artikel 153, stk. 5, TEUF og Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af
denne bestemmelse (bl.a. dommen i sagen Del Cerro Alonso og Impact-dommen), at selv om
Unionens tiltag
ikke
skal tilsigte at harmonisere mindstelønningernes niveau i EU eller fastsætte
en ensartet mekanisme for fastsættelse af mindstelønninger, kan de bestå i at oprette en ramme,
som ikke »griber ind i medlemsstaterne og arbejdsmarkedets parters kompetence til at fastlægge
de præcise regler for deres rammer for fastsættelse af mindstelønninger, og navnlig
mindstelønningernes niveau […]« (jf. s. 72).
15
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
lyset af antallet af bestemmelser vedrørende lønforhold i en given retsakt, men
kræver en materiel undersøgelse af arten af disse bestemmelser.
46.
Disse institutioner og intervenienter har desuden anført, at
mindstelønsdirektivet ikke tager sigte på at indføre en mindsteløn i hele EU eller
at
harmonisere
lønfastsættelsesmekanismerne.
De
har
anført,
at
mindstelønsdirektivet alene fastsætter de proceduremæssige rammer og ikke
griber direkte ind i medlemsstaternes lønfastsættelsesmekanismer. Kommissionen
har tilføjet, at EU-lovgiver tidligere har vedtaget flere EU-retsakter om
arbejdsvilkår. Disse retsakter var ikke i strid med artikel 153, stk. 5, TEUF, idet
mange af disse ligesom mindstelønsdirektivet alene vedrørte lønninger indirekte
og ikke harmoniserede lønniveauet i EU.
47.
Parlamentet har endvidere anført, at eftersom et af formålene med
Unionens socialpolitik er forbedring af leve- og arbejdsvilkårene, og lønforhold er
uløseligt forbundet med disse vilkår, er det ikke overraskende, at
mindstelønsdirektivet kan have positiv indvirkning på lønniveauet. Rådet har,
støttet af den belgiske og den portugisiske regering, fremhævet, at udtrykket
»tilstrækkelighed« i mindstelønsdirektivets artikel 5 ikke indebærer, at
mindstelønningerne harmoniseres i EU. Denne bestemmelse hindrer nemlig
ikke
medlemsstaterne i at fastsætte niveauet for de lovbestemte mindstelønninger, og
fastlægger heller ikke en tærskel, under hvilken mindstelønningerne anses for
utilstrækkelige. Desuden består de heri fastsatte kriterier blot i kvalitative
aspekter, som skal anvendes i forbindelse med den nationale procedure for
lønfastsættelse. I denne henseende har den tyske regering tilføjet, at
medlemsstaterne frit kan fastsætte og anvende andre kriterier og støtte sig på deres
nationale praksis og derfor har tilstrækkeligt råderum. Den franske regering har
anført, at den procedure, der er fastsat i mindstelønsdirektivets artikel 5, er støttet
på kriterier, der er affattet bredt og upræcist, og som indgår i en ikke-udtømmende
liste, som medlemsstaterne kan supplere.
2)
Bedømmelse
48.
For det første kan jeg af de ovenfor anførte argumenter udlede, at alle
parter og intervenienter i denne sag, med undtagelse af Kongeriget Danmark og
Kongeriget Sverige, anser undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5,
TEUF for i det væsentlige at være begrænset til foranstaltninger, der harmoniserer
lønniveauet
34
,
og ikke foranstaltninger vedrørende lønfastsættelsesprocedurerne.
For det andet synes disse parter og intervenienter at anse det retlige kriterium om
direkte indgreb, som Domstolen har udviklet vedrørende denne undtagelse, for i
det væsentlige at være et kriterium vedrørende indgrebets grad eller intensitet.
Unionen har i det væsentlige kompetence til at fastlægge
generelle og løst
34
–
Jf. ligeledes forslaget til mindstelønsdirektivet, hvori Kommissionen anførte, at eftersom
forslaget til direktivet »ikke indeholder foranstaltninger, der direkte påvirker lønniveauet,
overholder det fuldt ud de grænser for Unionens handlinger, der er fastsat i artikel 153, stk. 5,
[...] TEUF«.
16
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
formulerede krav
med hensyn til medlemsstaternes tilrettelæggelse af rammerne
for lønfastsættelse og kan endda fastlægge rammer for at sikre arbejdstagernes
adgang til passende mindstelønninger, men må ikke gribe ind i de detaljerede
nationale rammer, idet de særlige nationale forhold skal bevares
35
. For det tredje
forekommer det mig, at disse parter og intervenienter ser formålet med
undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF som en beskyttelse af
arbejdsmarkedets parters frihed ved indgåelsen af kollektive overenskomster. På
denne baggrund har de anført, at mindstelønsdirektivet er foreneligt med denne
undtagelse, forudsat at dette direktiv ikke griber ind i denne frihed.
49.
Mindstelønsdirektivet indeholder forskellige erklæringer, som illustrerer, at
EU-lovgiver ved vedtagelsen af dette direktiv også fortolkede undtagelsen om
»lønforhold« som beskrevet i punkt 48 ovenfor. Det fremgår nemlig af 19.
betragtning hertil, at mindstelønsdirektivet i overensstemmelse med artikel 153,
stk. 5, TEUF »hverken [har] til formål at harmonisere
mindstelønningerne
i hele
Unionen eller til formål at indføre en ensartet mekanisme til fastsættelse af
mindstelønninger«. Det fremgår ligeledes heraf, at denne retsakt fuldt ud
respekterer »de nationale kompetencer og arbejdsmarkedets parters ret til at indgå
aftaler« og »[ikke fastsætter]
lønniveauet
[...]«
36
. Det fastslås desuden i
mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 2, at dette direktiv ikke berører den »fulde
respekt for arbejdsmarkedets parters autonomi«
37
, mens direktivets artikel 1,
stk. 3, specifikt henviser til artikel 153, stk. 5, TEUF og bestemmer, at i
overensstemmelse med denne bestemmelse berører mindstelønsdirektivet »ikke
medlemsstaternes beføjelser med hensyn til at fastsætte
niveauet
for
mindstelønninger«
38
. Dette direktiv indeholder ligeledes forskellige henvisninger
til de særlige kendetegn ved national praksis
39
.
50.
Efter min opfattelse fremgår det klart af ordlyden og antallet af disse
bestemmelser, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af mindstelønsdirektivet ikke var
ubekendt med, at denne lovgiver befandt sig på tynd is hvad angår undtagelsen om
»lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF (eller, som nogle forfattere har udtrykt
det, gik »balancegang«)
40
. I det følgende afsnit vil jeg forklare, hvorfor EU-
lovgivers fortolkning af denne undtagelse – hvilken fortolkning, som jeg har
35
–
Jf. ligeledes bl.a. »Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse – Passende mindstelønninger i
Den Europæiske Union« (EUT 2021, C 175, s. 89), hvoraf fremgår, at det »foreslåede
retsgrundlag, dvs. artikel 153 [...] TEUF, [...] ikke tillader direkte indgreb i forbindelse med
fastlæggelsen af lønninger i Den Europæiske Union«, hvorimod det kan udstikke rammerne for
en proces »med målsætninger«, »der fuldt ud anerkender eksisterende national lovgivning om
mindsteløn og arbejdsmarkedsparternes rolle«.
Mine fremhævelser.
Ibidem.
Ibidem.
Jf. f.eks. mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1.
Jf. S. Garben, footnote 27, op.cit., s. 25.
36
37
38
39
40
–
–
–
–
–
17
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
anført, deles af alle parter og intervenienter i denne sag med undtagelse af
Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige – er støttet på, hvad jeg anser for at
være tre vildfarelser. Jeg vil også beskrive, hvorledes denne undtagelse efter min
mening skal forstås i lyset af Domstolens praksis.
i)
Anvendelsesområdet for undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5,
TEUF
–
Den første vildfarelse: Undtagelsen om »lønforhold« er begrænset til
foranstaltninger, der harmoniserer lønniveauet
51.
I artikel 153, stk. 5, TEUF anvendes det vide begreb »lønforhold«. Alle
tidligere versioner af artikel 153, stk. 5, TEUF, dvs. artikel 137, stk. 6, TEF og
artikel 2, stk. 6, i det sociale kapitel , var, så vidt jeg ved, affattet på samme måde:
De henviste til »lønforhold« og ikke til »lønniveau«. Anvendelsen af begrebet
»lønforhold«
antyder,
at
andre
aspekter
ved
medlemsstaternes
lønfastsættelsesordninger, ud over lønniveauet, er omfattet af anvendelsesområdet
for den undtagelse, de er indeholdt i artikel 153, stk. 5, TEUF. Jeg mener således,
at forfatterne til Unionens traktater tilsigtede at udelukke foranstaltninger, der
omfatter, men ikke er begrænset til harmonisering af lønniveauerne, fra
anvendelsesområdet for EU-tiltag.
52.
Til støtte for det modsatte synspunkt har nogle parter i denne sag (f.eks.
den portugisiske regering) anført, at generaladvokat Kokott i sit forslag til
afgørelse i Impact-sagen
41
anførte, at denne bestemmelse »kun undtager
størrelsen af løn fra [EU-lovgivers] kompetenceområde«
42
. Jeg henviser i denne
henseende til, at dommen i nævnte sag indeholder visse udsagn, som synes at
antyde, at Domstolen også lagde vægt på lønniveauet (og ikke lønforhold
generelt). Domstolen omtalte nemlig ganske rigtigt, at traktaternes forfattere fandt
det hensigtsmæssigt »at undtage fastsættelsen af lønniveauet fra harmonisering«,
eftersom »fastsættelsen af lønniveauet« henhører under arbejdsmarkedets parters
aftalefrihed på nationalt niveau samt under medlemsstaternes kompetence
43
.
53.
Jeg mener imidlertid, at det er åbenbart, at Domstolen i Impact-dommen
ikke fuldstændigt anførte, at undtagelsen om »lønforhold« alene fandt anvendelse
på lønniveauet (dvs. lønningernes præcise tal og størrelse). Domstolen fastslog
nemlig, at nævnte undtagelse skal forstås således, at »den sigter til
foranstaltninger [...] – såsom en ensretning af alle eller en del af de bestanddele,
der indgår i lønningerne og/eller deres niveau i medlemsstaterne, eller indførelsen
af en mindsteløn på [EU-]plan«
44
. Efter min opfattelse viser udtrykkene »såsom«
41
42
43
44
–
–
–
–
Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse (C-268/06, EU:C:2008:2, punkt 173-176).
Præmis 176, mine fremhævelser.
Impact-dommen, præmis 123 (mine fremhævelser).
Ibidem, præmis 124.
18
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
samt »og/eller [lønningernes] niveau«, at Domstolen ikke udelukkede, at der kan
forekomme direkte indgreb i lønforhold, selv om den omtvistede foranstaltning
ikke tager sigte på at harmonisere selve »lønniveauet«.
54.
I lyset af denne dom mener jeg ikke, at der er grundlag for i artikel 153,
stk. 5, TEUF at indsætte en begrænsning (dvs., at undtagelsen om »lønforhold«
faktisk alene omfatter lønniveauet), som ikke expressis verbis er omfattet af denne
bestemmelse. Det er min opfattelse, at udtrykket »lønforhold« skal dække alle
aspekter af medlemsstaternes lønfastsættelsesordninger (herunder reglerne eller
procedurerne for fastsættelse af lønniveauet) og ikke blot lønniveauet.
55.
Jeg påpeger i denne henseende, at selv om undtagelser generelt skal
fortolkes indskrænkende, må de ikke fortolkes så indskrænkende, at de fratages
deres effektive virkning. Som jeg allerede har anført i punkt 39 ovenfor, har
Domstolen fastslået, at de spørgsmål, der er omfattet af artikel 153, stk. 5, TEUF,
herunder lønforhold, skal undergives en streng fortolkning, således at
bestemmelsen ikke kan medføre en ubehørig indskrænkning af rækkevidden af
stk. 1-4, og heller ikke kan svække de formål, der forfølges med artikel 151
TEUF
45
. Denne konstatering betyder efter min opfattelse imidlertid ikke, at
»lønforhold« skal begrænses til »lønniveauet«. Hvis dette var tilfældet, ville EU-
lovgiver kunne harmonisere alle andre aspekter af medlemsstaternes
lønfastsættelsesordninger, forudsat at harmoniseringen ikke omfatter lønningernes
størrelse, ved at foreskrive en specifik formel eller et specifikt beløb. Undtagelsen
om »lønforhold« ville, således som den danske og den svenske regering har gjort
gældende, blive frataget sin effektive virkning, eftersom EU-lovgiver eksempelvis
kunne vedtage direktiver om harmonisering af hyppigheden for arbejdsmarkedets
parters lønforhandlinger eller om fastsættelse af, hvordan sådanne forhandlinger
skal afvikles, i strid med det anførte formål med denne undtagelse, der ifølge
Domstolen, som jeg har anført i punkt 52 ovenfor, er at sikre arbejdsmarkedets
parters aftalefrihed
46
.
56.
Jeg ønsker at tilføje to yderligere bemærkninger. For det første fastslog
Domstolen (hvilket alle parter og intervenienter i sagen er enige i), at lønforhold
er en integreret del af arbejdsvilkårene
47
. Det er derfor uundgåeligt, at
undtagelsen om »lønforhold«, uanset hvor bredt eller indskrænkende den
fortolkes, påvirker anvendelsesområdet for artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF (som
angår EU-lovgivers kompetence med hensyn til arbejdsvilkårene), eftersom denne
bestemmelse og artikel 153, stk. 5, TEUF tydeligvis overlapper hinanden. Et
45
46
–
–
–
Jf. punkt 39 ovenfor.
Jf. dommen i sagen Del Cerro Alonso, præmis 40, Impact-dommen, præmis 123, og dommen i
sagen Bruno m.fl., præmis 36. Jeg vender tilbage til dette spørgsmål i punkt 64-66 nedenfor.
Jf. i denne henseende dom af 11.11.2004, Delahaye (C-425/02, EU:C:2004:706, præmis 33). Jf.
ligeledes dom af 22.12.2010, Gavieiro og Iglesias Torres (C-444/09 og C-456/09,
EU:C:2010:819, præmis 58).
47
19
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
sådant overlap må foreligge, selv hvis anvendelsesområdet for denne undtagelse
blev reduceret til et rent minimum.
57.
For det andet blev Domstolens konstatering af, at de undtagelser, der er
opregnet i artikel 153, stk. 5, TEUF, herunder undtagelsen om lønforhold, skal
fortolkes indskrænkende, afgivet i en bestemt sammenhæng. Dommene i sagerne
Del Cerro Alonso, Impact, Bruno m.fl. og Specht m.fl. vedrørte alle retsakter, der
i modsætning til mindstelønsdirektivet havde til formål at regulere et andet
område end lønforhold. Dommene i sagerne Del Cerro Alonso og Impact vedrørte
nærmere bestemt § 4 i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse
48
, som
tager sigte på at sikre anvendelsen af princippet om forbud mod
forskelsbehandling på personer med tidsbegrænset ansættelse frem for at regulere
»lønforhold«. På samme måde vedrørte dommen i sagen Bruno m.fl.
fortolkningen af Rådets direktiv 97/81/EF af 15. december 1997 om
deltidsansatte
49
, hvis formål bl.a. er at sikre ophævelsen af forskelsbehandling af
deltidsansatte (og igen ikke at regulere »lønforhold«). Endelig vedrørte dommen i
sagen Specht m.fl. Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om
generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og
erhverv
50
. Heri fastslog Domstolen, at bestemmelserne om aflønning af
tjenestemænd var omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, eftersom
formålet med dette direktiv i sig selv var »med henblik på at gennemføre
princippet om ligebehandling i medlemsstaterne […] at fastlægge en generel
ramme for bekæmpelsen af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og
erhverv på grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering«
frem for at regulere »lønforhold« i sig selv.
58.
Det følger af denne retspraksis, at Domstolen, da den fastslog, at
undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF skal fortolkes strengt,
blot tilsigtede at sikre, at denne bestemmelse ikke gjorde det umuligt at vedtage
retsakter, som ikke har til formål at regulere lønforhold, blot fordi disse retsakter
har indvirkninger på lønforhold. Denne konstatering tilsigtede således, henset til
sammenhængen hermed, ikke at begrænse anvendelsesområdet for de områder,
som udgøres af lønforhold (ved at begrænse dette til lønnens størrelse), men at
sikre, at retsakter, som blot påvirker disse områder indirekte, kan vedtages.
59.
De ovennævnte betragtninger fører mig til den konstatering, at undtagelsen
om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF omfatter, men ikke er begrænset til
foranstaltninger, som harmoniserer lønniveauet, idet denne undtagelse også
omfatter foranstaltninger, der harmoniserer andre aspekter af medlemsstaternes
48
–
Indgået den 18.3.1999 og anført i bilaget til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28.6.1999 om
rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP
(EFT 1999, L 175, s. 43).
Direktiv 97/81/EF af 15.12.1997 om rammeaftalen vedrørende deltidsarbejde, der er indgået af
Unice, CEEP og EFS (EFT 1998, L 14, s. 9).
Direktiv af 27.11.2000 (EFT 2000, L 303, s. 16).
49
–
–
50
20
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
lønfastsættelsesordninger (herunder reglerne eller procedurerne for fastsættelse af
lønniveauet). Det udgør derfor en vildfarelse, hvis undtagelsen om »lønforhold«
anses for at være begrænset til foranstaltninger, der harmoniserer lønniveauet.
–
Den anden vildfarelse: EU-lovgiver kan vedtage generelle og løst
formulerede krav med hensyn til medlemsstaternes rammer for lønfastsættelse
60.
Som jeg har anført i punkt 40 ovenfor, har Domstolen allerede præciseret,
at undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF ikke kan udstrækkes til
ethvert spørgsmål, der har en eller anden form for forbindelse med lønforhold. Det
fremgår desuden af afsnittene ovenfor, at kriteriet om direkte indgreb blev
udviklet i en sammenhæng, hvor Domstolen søgte at adskille retsakter, hvis
formål er at regulere/harmonisere lønforhold, fra dem, hvis formål er at regulere
andre forhold end lønforhold (f.eks. forbud mod forskelsbehandling, som det er
tilfældet med de direktiver, der er kernen i dommene i sagerne Bruno m.fl. og
Specht m.fl.), mens de kun har indirekte indvirkning på lønforhold (idet de alene
har indvirkning på lønniveauet).
61.
I lyset af disse betragtninger mener jeg, at det står klart, at visse andre
direktiver, hvori begrebet »lønforhold« avendes – såsom direktiv 2006/54/EF om
gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd
og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv
51
, Rådets direktiv
2000/43/EF om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race
52
eller
etnisk
oprindelse
,
direktivet
om
vikararbejde
53
,
udstationeringsdirektivet
54
, arbejdstidsdirektivet
55
eller endda direktiv
51
–
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.7.2006 (EUT 2006, L 204, s. 23). Jf. navnlig dette
direktivs artikel 1, stk. 2, litra b), hvoraf fremgår, at det »indeholder [...] bestemmelser til
gennemførelse af princippet om ligebehandling« for så vidt bl.a. angår »arbejdsvilkår, herunder
løn«.
Direktiv af 29.6.2000 (EFT 2000, L 180, s. 22). Jf. dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra c), hvoraf
fremgår, at »dette direktiv, for så vidt angår både den offentlige og den private sektor, herunder
offentlige organer, [finder] anvendelse på alle personer« med hensyn til bl.a. »beskæftigelse og
arbejdsvilkår, herunder afskedigelse og løn«.
Dette direktiv tilsigter i lighed med Rådets direktiv 97/81/EF om deltidsansatte at sikre
overholdelsen af ligebehandlingsprincippet, herunder hvad angår lønninger, for en bestemt
kategori af arbejdstagere (i dette tilfælde deltidsansatte).
Jf. i denne henseende dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-620/18,
EU:C:2020:1001, præmis 71-85), vedrørende Ungarns påstand om annullation af Europa-
Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/957 af 28.6.2018 om ændring af direktiv 96/71/EF
om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser støttet på en
tilsidesættelse af artikel 153, stk. 5, TEUF. Domstolen frifandt Parlamentet og Rådet, idet den
fastslog, at ændringsdirektivet begrænsede sig til at samordne medlemsstaternes lovgivninger i
tilfælde af udstationering af arbejdstagere for at sikre, at disse arbejdstagere indrømmes visse
eller stort set samtlige arbejds- og ansættelsesvilkår, som er fastsat i værtsmedlemsstaten,
herunder reglerne vedrørende løn.
Jf. navnlig arbejdstidsdirektivets artikel 7 med overskriften »Årlig ferie«, hvis stk. 1 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en
52
–
53
–
54
–
55
–
21
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
2008/94/EF af 22. oktober 2008 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af
arbejdsgiverens insolvens
56
– heller ikke griber direkte ind i lønforhold som
omhandlet i artikel 153, stk. 5, TEUF. Disse direktiver henhører nemlig under
kategorien af retsakter, der ligesom de direktiver, som dannede baggrund for
dommene i sagerne Bruno m.fl. og Specht m.fl., blot påvirker lønforhold
indirekte. Disse direktiver indeholder bestemmelser, som i praksis påvirker eller
har indvirkning på lønniveauet. Direktiverne har imidlertid ikke til formål at
regulere lønforhold, men alene at give visse kategorier af arbejdstagere ret til de
samme ansættelsesvilkår som andre
57
eller at afgøre, om en ansat har krav på sin
løn (uanset hvilken størrelse denne løn har, eller hvordan den fastsættes) i
bestemte sammenhænge, som f.eks. når den pågældende holder ferie, eller såfremt
vedkommendes arbejdsgiver bliver insolvent.
62.
En retsakt udgør derimod et direkte indgreb i lønforhold og er dermed
uforenelig med undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF, hvis den
har til formål at regulere lønforhold, uanset hvor intensivt eller tværtimod
fleksibelt dette gøres.
63.
Det skal i denne henseende påpeges, at eftersom Domstolen fastsatte
kriteriet om direkte indgreb for at gøre det muligt at vedtage visse retsakter, der
har andre formål end at regulere lønforhold, blev dette kriterium ikke fastsat for at
gøre det muligt at vedtage et direktiv, hvis formål er at regulere aspekter af
medlemsstaternes lønfastsættelsesordninger (f.eks. mindstelønningernes størrelse,
eller hvordan disse mindstelønninger skal fastsættes), alene fordi de krav, som
dette direktiv fastsætter i denne henseende, er generelle og løst formulerede krav.
Kriteriet tilsigter heller ikke at gøre det muligt at vedtage et sådant direktiv, med
den begrundelse at den alene tilsigter at foretage en delvis harmonisering
58
. Den
modsatte konklusion ville føre til, at kriteriet om direkte indgreb erstattes med et
årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed i overensstemmelse med de kriterier for opnåelse
og tildeling heraf, som er fastsat i national lovgivning og/eller praksis.«
56
–
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.10.2008 (EUT 2008, L 283, s. 36). Dette direktiv
tilsigter at sikre arbejdstagerne betaling af tilgodehavender (herunder løn) i tilfælde af
arbejdsgiverens insolvens, men har ikke til formål at regulere »lønningerne«.
Jf. i denne henseende som et yderligere eksempel Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU)
2019/1158 af 20.6.2019 om balance mellem arbejdsliv og privatliv for forældre og
omsorgspersoner og om ophævelse af Rådets direktiv 2010/18/EU (EUT 2019, L 188, s. 79), af
hvis 31. betragtning det fremgår, at »[m]edlemsstaterne bør fastsætte lønnen eller ydelsen for
den minimumsperiode af forældreorloven, der ikke kan overdrages [...] på et passende niveau«.
Udtrykket »passende« fremgår imidlertid kun af præamblen til dette direktiv og ikke i nogle af
dets bestemmelser. Det fremgår desuden klart af direktivets artikel 1, at det ikke har til formål at
afgøre lønniveauet, eller hvordan lønnen fastsættes, men at opstille »minimumskrav, der har til
formål at skabe lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling på
arbejdspladsen ved at gøre det nemmere at forene arbejdsliv og privatliv for arbejdstagere«,
forældre eller omsorgspersoner.
Dette er f.eks. tilfældet med et direktiv, der kun angår det laveste lønspænd og ikke alle
lønninger.
57
–
58
–
22
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
kriterium vedrørende dette indgrebs intensitet, og om indgrebet er direkte eller
indirekte.
64.
I lyset af disse forhold mener jeg, at det står klart, at det udgør en
vildfarelse at fortolke kriteriet om direkte indgreb, som Domstolen har udviklet
vedrørende undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF, således at
dette kriterium indebærer, at EU-lovgiver kan vedtage generelle og løst
formulerede krav, eller at der kan foretages delvis harmonisering med hensyn til
lønforhold. Et indgreb kan være beskedent eller begrænset, men det er stadig
direkte, hvis retsakten har til formål at regulere lønforhold.
65.
Jeg ønsker at fremføre en yderligere bemærkning. Efter min opfattelse
betyder kriteriet om »direkte indgreb« heller ikke, at EU-lovgiver kan fastsætte
minimumskrav
med hensyn til lønforhold, mens medlemsstaterne kan vælge at
indføre mere gunstige bestemmelser. For det første skal det i denne henseende
erindres, at der på ingen måde foreligger en EU-kompetence på de af artikel 153,
stk. 5, TEUF omfattede områder. For det andet tilsigtede traktaternes forfattere,
som jeg har forklaret, med vedtagelsen af artikel 153, stk. 5, TEUF i det
væsentlige at skabe en undtagelse (»lønforhold«) til et område
(»arbejdsvilkårene«), som er omfattet af artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF. De
kriterier, som Domstolen har benyttet for at afgøre, om EU-lovgiver overskrider
sine kompetencer, kan således ikke være de samme i begge tilfælde, idet
undtagelsen om lønforhold ellers mister sin betydning.
66.
Det følger heraf, at for så vidt angår arbejdsvilkårene ud over lønforhold er
kriteriet minimumskrav (dvs., at selv om der er en EU-kompetence på dette
område, tillader det kun fastsættelse af minimumskrav, altså nedre tærskler for
forpligtelser), og ingen form for harrmonisering hvad angår lønforhold , eftersom
Unionen ikke har en kompetence på dette område. Hvis EU-lovgiver fastlagde
minimumskrav med hensyn til lønforhold, ville denne lovgiver allerede overskride
sine kompetencer og gribe ind i medlemsstaternes kompetencer. Desuden ville
undtagelsen om lønforhold i artikel 153, stk. 5, TEUF, som jeg har anført ovenfor,
blive frataget sit indhold, idet lønforhold ville blive behandlet som ethvert andet af
arbejdsvilkårene som omfattet af anvendelsesområdet for artikel 153, stk. 1, litra
b), TEUF.
–
Den tredje vildfarelse: Hvis en foranstaltning ikke gør indgreb i
arbejdsmarkedets parters aftalefrihed, er den i overensstemmelse med
undtagelsen om »lønforhold«
67.
Som jeg allerede har anført, har Domstolen fastslået, at formålet med
undtagelsen om »lønforhold« er at beskytte arbejdsmarkedets parters
aftalefrihed
59
. Dette formål er ikke udtrykkeligt nævnt i artikel 153, stk. 5, TEUF,
og Domstolen har ikke angivet den kilde, som denne konstatering er baseret på.
59
–
Jf. punkt 54 ovenfor.
23
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
Jeg er imidlertid af den opfattelse, at dette formål reelt kan udledes af for det
første den omstændighed, at de øvrige undtagelser i denne bestemmelse (dvs.
organisationsret, strejkeret eller ret til lockout) alle vedrører arbejdsmarkedets
parters (nærmere bestemt fagforeningernes) særlige kompetencer, og for det andet
af den i artikel 152 TEUF indeholdte henvisning til »arbejdsmarkedsparternes
rolle«, som Unionen anerkender og fremmer.
68.
Når dette er sagt, kan jeg ikke udelukke, at undtagelsen om »lønforhold«
også forfølger andre formål. Jeg har trods mine bedste bestræbelser ikke kunnet
finde en erklæring i
travaux préparatoires
(forarbejderne) til traktaterne, som er
tilgængelig for mig, der bekræfter, at der var en klar og eneste grund eller årsag
(nemlig beskyttelsen af arbejdsmarkedets parters aftalefrihed) til EU-traktaternes
forfatteres beslutning om at udelukke »lønforhold« fra anvendelsesområdet for
Unionens kompetencer. Det forholder sig nemlig således, at undtagelsen om
»lønforhold« ved at hindre harmonisering af de lønniveauer, der finder anvendelse
i de enkelte medlemsstater, bidrager til at bevare konkurrencen mellem
virksomhederne i det indre marked, således som generaladvokat Kokott anførte i
sit forslag til afgørelse i Impact-sagen
60
. Nogle forfattere har ligeledes påpeget, at
der ikke foreligger nogen kompetence vedrørende lønforhold, fordi lønpolitik
ganske enkelt er et følsomt område, som er et vigtigt redskab for den nationale
økonomiske politik og for det nationale arbejdsmarkeds funktion, og fordi
organisationen af kollektive overenskomster og arbejdsmarkedsrelationer
traditionelt er forskellig i medlemsstaterne
61
.
69.
På denne baggrund står en ting imidlertid klart: En EU-retsakt
eller -foranstaltning, der er forenelig med undtagelsen om »lønforhold« i artikel
153, stk. 5, TEUF, bidrager til at beskytte arbejdsmarkedets parters aftalefrihed,
men den omstændighed, at en EU-retsakt eller -foranstaltning ikke griber ind i
arbejdsmarkedets aftalefrihed, betyder ikke nødvendigvis, at den er i
overensstemmelse med denne undtagelse. Dette omvendte ræsonnement, der i den
foreliggende sag navnlig støttes af den tyske regering, kan ikke uden videre
accepteres. Det forholder sig efter min mening så meget desto mere således,
eftersom betydningen af at bevare »forskellene i national praksis, særlig på
overenskomstområdet«, og »opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne«
ikke
er specifik for »lønforhold«, men er, som det klart fremgår af artikel 151 TEUF.
også relevant – om end måske i mindre grad – for alle socialpolitiske områder,
hvor EU-lovgiver har kompetence til at supplere medlemsstaternes aktiviteter.
70.
Hvis kriteriet om direkte indgreb erstattes med et kriterium, der tilsigter at
afgøre, om retsakten i tilstrækkelig grad beskytter arbejdsmarkedets parters
aftalefrihed, udgør dette følgelig en vildfarelse. Det betyder ikke blot, at selve
60
61
–
–
Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse (C-268/06, EU:C:2008:2, punkt 173).
Jf. E. Menegatti, »Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate
wages«,
Italian Labour Law e-journal
(1) bind 14, 2021, s. 29.
24
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
kriteriet forveksles med formålet hermed, men fokuserer efter min opfattelse
desuden på blot en del af undtagelsens formål.
ii)
Mindstelønsdirektivet er uforeneligt med undtagelsen om »lønforhold«
71.
Det følger af de ovenstående afsnit, at mange af de bestemmelser i og
betragtninger til mindstelønsdirektivet, som parterne og intervenienterne i denne
sag har baseret sig på til støtte for den opfattelse, at denne retsakt opfylder
undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF, reelt ikke har betydning
for dette spørgsmål. Det forholder sig navnlig således med hensyn til de
bestemmelser, som jeg har omtalt i punkt 49 ovenfor, dvs. mindstelønsdirektivets
artikel 1, stk. 2-4, hvori bestemmes, at mindstelønsdirektivet ikke forpligter
medlemsstaterne til at indføre en lovbestemt mindsteløn (artikel 1, stk. 4),
overlader definitionen af »tilstrækkelighed« samt fastsættelsen af
mindstelønningernes præcise størrelse til medlemsstaterne (19. og 28. betragtning
samt artikel 1, stk. 3) og beskytter særlige nationale forhold og medlemsstaternes
beføjelser til fastsættelse af lønnens
størrelse
(artikel 1, stk. 2 og 3). Efter min
opfattelse kan disse bestemmelser ikke lægges til grund for et argument om, at
dette direktiv er foreneligt med undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5,
TEUF. De kan kun benyttes til at fastsætte graden og typen af den harmonisering,
som denne retsakt foretager – hvilket kun ville skulle afklares, hvis det var
utvivlsomt, at EU-lovgiver havde kompetence til at vedtage mindstelønsdirektivet.
De er derimod ikke umiddelbart relevante for det indledende spørgsmål om,
hvorvidt dette direktiv er i strid med undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153,
stk. 5, TEUF og dermed princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel
5, stk. 2, TEU. Som jeg har redegjort for, skal det i denne henseende nemlig ikke
afklares, i hvilket omfang direktivet griber ind i særlige nationale forhold, men om
det har til formål at regulere lønforhold, eftersom denne retsakt, såfremt dette er
tilfældet, griber direkte ind i undtagelsen herom i artikel 153, stk. 5, TEUF.
72.
Som jeg har forklaret i punkt 67-70 ovenfor, betyder den omstændighed, at
en EU-retsakt eller -foranstaltning ikke griber ind i arbejdsmarkedets parters
aftalefrihed, ikke nødvendigvis, at denne er i overensstemmelse med undtagelsen
om »lønforhold«. Den blotte omstændighed, at mindstelønsdirektivet i det hele
tager sigte på at tilskynde og fremme kollektive overenskomster, som det ses af
bestemmelser som 13., 19. og 24. betragtning til samt artikel 1, stk. 2 og 3, og
artikel 7 i dette direktiv, der kræver, at medlemsstaterne træffer de fornødne
foranstaltninger til at inddrage arbejdsmarkedets parter i fastsættelsen og
ajourføringen af lovbestemte mindstelønninger
62
, er ikke tilstrækkelig til at gøre
denne retsakt forenelig med artikel 153, stk. 5, TEUF.
62
–
Der kan ligeledes henvises til mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2, hvori bestemmes, at
»[h]andlingsplanen skal fastsætte en klar tidsplan og konkrete foranstaltninger til gradvist at øge
den kollektive overenskomstdækningsgrad med fuld respekt for arbejdsmarkedets parters
autonomi«.
25
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
73.
Jeg vil i denne forbindelse foretage en yderligere indledende bemærkning
vedrørende mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 3, hvori bestemmes, at »[i]
overensstemmelse med artikel 153, stk. 5, [...] TEUF berører dette direktiv ikke
medlemsstaternes beføjelser med hensyn til at fastsætte niveauet for
mindstelønninger og ej heller medlemsstaternes valg mellem at fastsætte
lovbestemte mindstelønninger, fremme adgangen til mindstelønsbeskyttelse, som
den følger af kollektive overenskomster, eller begge dele«. Efter min opfattelse er
denne type erklæring ikke tilstrækkelig til at ændre formålet med
mindstelønsdirektivet, hvis andre bestemmelser i dette direktiv tydeliggør, at
formålet med direktivet er at regulere lønforhold. Det forholder sig efter min
mening på samme måde med 19. betragtning til mindstelønsdirektivet, hvori
meget af nævnte artikels ordlyd er gengivet. Kriteriet om direkte indgreb kræver
nemlig, således som Rådet har anført, at der foretages en analyse af den
pågældende retsakts indhold i det hele, uden at Domstolen kan begrænse sin
undersøgelse i denne henseende til bestemmelser – som i det foreliggende tilfælde
mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 3 – der udtrykkeligt omtaler artikel 153,
stk. 5, TEUF.
74.
Med hensyn til formålet med mindstelønsdirektivet skal jeg indledningsvis
anføre de indlysende forhold. I modsætning til andre direktiver som f.eks. dem,
der førte til dommene i sagerne Bruno m.fl. og Specht m.fl., nemlig Rådets
direktiv 97/81/EF om deltidsansatte og Rådets direktiv 2000/78/EF om generelle
rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv,
hvis titler ikke henviser til »lønninger« eller »lønforhold«, eller de øvrige
direktiver, som jeg har omtalt i punkt 60 ovenfor, vedrører det i nærværende sag
omhandlede direktiv »passende mindstelønninger i Den Europæiske Union«. Det
indeholder i selve titlen ordet »lønninger«. Dette er i mine øjne et klart og endda
indlysende tegn på, at formålet med mindstelønsdirektivet er at regulere
»lønforhold«.
75.
Dette første indtryk bekræftes af dette direktivs artikel 1, som har
overskriften »Genstand«, hvis stk. 1, litra a) og b), i utvetydige vendinger
bestemmer, at direktivet for at »forbedre [...] navnlig mindstelønningernes
tilstrækkelighed for arbejdstagere [...] med henblik på at bidrage til opadgående
social konvergens og mindske lønulighed« fastlægger en ramme for
»tilstrækkeligheden af
lovbestemte mindstelønninger«
og »fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse«
63
. Eftersom jeg i punkt 54
ovenfor har erindret om, at »lønforhold« som omhandlet i artikel 153, stk. 5,
TEUF ikke er begrænset til lønniveauet, men også omfatter reglerne og
procedurerne for fastsættelsen af dette niveau, er det min opfattelse, at denne
bestemmelse efterlader ringe tvivl om, at formålet med mindstelønsdirektivet er at
regulere et aspekt ved lønforhold, nærmere bestemt tilstrækkeligheden af
mindstelønninger, og hvordan disse lønninger skal fastsættes. Det ses desuden, at
EU-lovgiver på intet tidspunkt tilsigtede en forøgelse af mindstelønningerne på
63
–
Mine fremhævelser.
26
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
EU-plan (konvergens) som en sekundær eller indirekte følge af vedtagelsen af
dette direktiv, men snarere som slutmålet eller det overordnede mål med denne
retsakt. Jeg tilføjer, at mindstelønsdirektivets artikel 3, som indeholder en liste
med relevante definitioner, indledningsvis definerer udtrykkene »mindsteløn« og
»lovbestemt mindsteløn« – hvorved det påvises, at disse begreber er centrale for
denne retsakt.
76.
I lyset af disse bestemmelser står det allerede klart, at forskellen mellem
dette direktiv og de direktiver, der gav anledning til dommene i sagerne Bruno
m.fl. og Specht m.fl., eller de øvrige direktiver, som jeg har omtalt i punkt 60
ovenfor, ikke alene befinder sig i disses titel, men også i selve deres formål. Som
jeg har redegjort for, indeholder alle disse direktiver bestemmelser, som påvirker
lønniveauet. I modsætning til mindstelønsdirektivet har de øvrige direktiver
imidlertid ikke til formål at regulere, hvordan lønninger fastsættes (i det konkrete
tilfælde ved kollektive overenskomster), eller øge lønningernes niveau (ved at
fastlægge en »ramme for [...] tilstrækkeligheden af lovbestemte
mindstelønninger« med henblik på at bidrage til »opadgående social konvergens
og mindske lønulighed«).
77.
Efter disse bemærkninger vil jeg nu præcisere, hvorfor denne retsakts
artikel 5 – hvis indhold jeg har redegjort for i afsnit III. B. ovenfor, og som er den
væsentligste bestemmelse i mindstelønsdirektivet – efter min opfattelse bekræfter,
at formålet med dette direktiv er at regulere lønforhold, hvorved undtagelsen
herom i artikel 153, stk. 5, TEUF tilsidesættes. Jeg analyserer herefter de øvrige
bestemmelser i denne retsakt.
–
Mindstelønsdirektivets artikel 5
78.
Det bestemmes i mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1, at medlemsstater
med lovbestemte mindstelønninger på en klar måde fastlægger de kriterier, der
styrer fastsættelsen af disse lønninger. De skal gøre dette i overensstemmelse med
deres nationale praksis og kan frit beslutte den relative vægt af disse kriterier. De
skal imidlertid ligeledes sikre, at de kriterier, som de fastsætter, bidrager til
mindstelønningernes tilstrækkelighed med henblik på »at opnå en anstændig
levestandard, begrænse fattigdom blandt personer i arbejde samt fremme social
samhørighed og opadgående social konvergens og begrænse den kønsbestemte
lønforskel«. Derudover indeholder dette direktivs artikel 5, stk. 2, en liste med fire
minimumskriterier, som medlemsstaterne skal tage højde for som led i
»[p]roceduren for fastsættelse af passende lovbestemte mindstelønninger«
64
. Det
er korrekt, at denne forpligtelse principielt kunne anses for opfyldt, selv om
medlemsstaterne kun tillagde disse kriterier ringe betydning. En sådan tilgang
ville imidlertid fuldstændigt underminere de formål, der er opregnet i direktivets
artikel 5, stk. 1. Den klare opregning af fire minimumskriterier i
64
–
Disse kriterier er (a) købekraften for de lovbestemte mindstelønninger under hensyntagen til
leveomkostninger, (b) det generelle niveau for lønninger og deres fordeling, (c) vækstraten for
lønninger og (d) de langsigtede nationale produktionsniveauer og udviklinger.
27
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 2, antyder desuden, at disse kriterier reelt
skal tillægges særlig betydning
65
.
79.
I lyset af disse forhold mener jeg, at det står klart, at mindstelønsdirektivets
artikel 5, stk. 2, i praksis kræver, at medlemsstater med lovbestemte
mindstelønninger skal sikre, at mindstelønningernes størrelse beregnes på
grundlag af
som minimum
de fire kriterier, der er opregnet i denne bestemmelse.
Direktivets formål er således at regulere størrelsen af lovbestemte
mindstelønninger.
80.
Flere af parterne i denne sag har til støtte for synspunktet om, at
mindstelønsdirektivet er gyldigt, for det første omtalt den omstændighed, at dette
direktivs artikel 5, stk. 1 og 2, ikke skaber en forpligtelse for medlemsstaterne til
at indføre passende mindstelønninger, og for det andet at det i denne bestemmelse
anvendte begreb tilstrækkelighed ikke har selvstændig betydning i EU-retten
66
.
Jeg er enig med disse parter i, at der ikke udtrykkeligt er indført en forpligtelse til
at indføre passende mindstelønninger i mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og
2. Medlemsstaterne er i henhold til disse bestemmelser imidlertid udtrykkeligt
underlagt en forpligtelse til at sikre, at de kriterier, som de støtter sig på med
henblik på fastsættelsen og ajourføringen af mindstelønningerne, bidrager til
disses tilstrækkelighed. Efter min opfattelse er der i praksis ingen forskel på disse
to forpligtelser.
81.
Jeg mener desuden, at argumentet om, at begrebet »tilstrækkelighed« i
mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1, ikke har selvstændig betydning i EU-
retten og aldrig har kunnet have en sådan, ikke er overbevisende. Jeg erindrer om,
at der i tredje betragtning til dette direktiv henvises til artikel 31, stk. 1, i Den
Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«),
som fastsætter, »at enhver arbejdstager har ret til sunde, sikre og værdige
arbejdsforhold«.
Det
fremgår
endvidere
af
28.
betragtning
til
mindstelønsdirektivet, at selv om »[t]ilstrækkeligheden af de lovbestemte
mindstelønninger afgøres og vurderes af hver medlemsstat i lyset af dens
nationale socioøkonomiske forhold«, anses »[m]indstelønninger [...] for at være
passende, hvis de er rimelige i forhold til lønfordelingen i den relevante
medlemsstat, og hvis de giver arbejdstagere en anstændig levestandard«.
82.
I lyset af disse betragtninger deler jeg den danske regerings argument i
retsmødet om, at mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, kan anses for at
tilsigte at give specifikt udtryk for retten til en anstændig mindsteløn, hvilket i
nogle kommentarer anses for at afvige fra chartrets artikel 31, stk. 1, eftersom
henvisningen til »værdige« i denne bestemmelse er grundlaget for en ret til en
65
66
–
–
Jf. i denne henseende ligeledes 26. betragtning til mindstelønsdirektivet.
Jf. A. Sagan og A. Schmidt, »The procedure for setting adequate statutory minimum wages
(Article 5)«, i L. Ratti, E. Brameshuber og V. Pietrogiovanni (red.),
The EU Directive on
Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories,
Hart Publishing, 2024,
s. 202.
28
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
anstændig løn, hvorved arbejdstagere og deres familier sikres en tilfredsstillende
levestandard
67
. Mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, kan således samlet
set fortolkes som et krav til medlemsstaterne om, at de skal sikre, at de kriterier,
som de støtter sig på ved fastsættelsen af lønniveauet, er foreneligt med chartrets
artikel 31, stk. 1. En sådan fortolkning har to konsekvenser: For det første ville
begrebet »tilstrækkelighed« i mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1, skulle forstås
af medlemsstaterne som sidestillet med begrebet »værdige« i chartrets artikel 31,
stk. 1 (og således et selvstændigt EU-retligt begreb). For det andet ville
arbejdstagerne, såfremt medlemsstaterne tilsidesatte forpligtelsen til at sikre, at de
nationale kriterier, som disse stater anvender til fastsættelsen og ajourføringen af
lovbestemte mindstelønninger, bidrager til sådanne lønningers »tilstrækkelighed«,
kunne påberåbe sig deres ret til effektive retsmidler efter chartrets artikel 47,
stk. 1. Dette bekræfter, at mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, kan have
væsentlige følger for medlemsstaternes lønfastsættelsesordninger.
83.
Jeg skal desuden erindre om, at mange (om ikke alle) de parter i denne sag,
som har gjort gældende, at mindstelønsdirektivet er gyldigt, har anført, at dette
direktivs artikel 5 alene pålægger medlemsstaterne
proceduremæssige
forpligtelser, idet denne bestemmelse, som overskriften indikerer, vedrører
»Procedure for fastsættelse af passende lovbestemte mindstelønninger«
68
.
Navnlig har den portugisiske regering gjort gældende, at mindstelønsdirektivet
alene præciserer metoderne til at opnå et bestemt resultat hvad angår
mindstelønningernes størrelse, men på ingen måde harmoniserer dette niveau. Jeg
er ikke enig heri.
84.
Jeg kan nemlig f.eks. ikke se, hvordan forpligtelsen i dette direktivs artikel
5, stk. 2, litra c), hvorefter proceduren for fastsættelsen og ajourføringen af
lovbestemte mindstelønninger skal være styret af vækstraten for lønninger, kan
betyde andet, end at
niveauet
(størrelsen) af mindstelønningerne skal være baseret
på og afspejle denne vækstrate. Det, der præsenteres som en proceduremæssig
forpligtelse, er nemlig en skjult materiel forpligtelse. På denne baggrund mener
jeg, at selve formålet med mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, reelt er at
gribe ind i mindstelønningernes
niveau,
selv om »disse bestemmelser ikke
fastsætter beløb i euro og cent«
69
. Denne fortolkning bekræftes af 18. betragtning
67
–
Jf. ligeledes T. Blanke, »Fair and just working conditions (Article 31)«
European Labour Law
and the EU Charter of Fundamental Rights,
Bergusson (red.), Nomos, Baden Baden, 2002,
s. 537, og A. Bogg, »Article 31 – Fair and just working conditions« i S. Peers, T. Hervey, J.
Kenner og A. Ward (red.),
The EU Charter of Fundamental Right – A commentary,
Hart
Publishing, London, 2014, s. 855 og 856. Spørgsmålet, om chartrets artikel 31, stk. 1, omfatter
arbejdsvilkår som »lønforhold«, er diskuteret i retslæren, idet det ses, at denne bestemmelse
oprindeligt blev indsat for at sikre arbejdstagernes sundhed og sikkerhed som beskyttet i medfør
af Rådets direktiv 89/391/EØF af 12.6.1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring
af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT 1989, L 183, s. 1).
Mine fremhævelser.
Jf. E. Sjödin, »European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social
policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU«,
European
Labour Law Journal,
bind 13(2), 2022, s. 283.
68
69
–
–
29
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
til mindstelønsdirektivet, hvori denne retsakt præsenteres som et direktiv, der
fastsætter proceduremæssige krav, men det anføres også heri, at dette direktiv
fastsætter »minimumsforskrifter på EU-plan [...] med hensyn til passende
lovbestemte mindstelønninger«. Dette indikerer efter min opfattelse, at
forpligtelserne i mindstelønsdirektivets artikel 5 hvad angår »de lovbestemte
mindstelønningers tilstrækkelighed« ikke er af proceduremæssig, men materiel
karakter.
85.
Ud over mindstelønsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, bestemmer dette
direktivs artikel 5, stk. 3, at medlemsstaterne ikke må støtte sig på en
indekseringsmekanisme, hvis denne mekanisme fører til en nedsættelse af den
lovbestemte mindsteløn. Det forekommer mig åbenbart, at denne forpligtelse også
er mere end rent proceduremæssig. Både Kommissionen, Parlamentet og Rådet
har nemlig i retsmødet anerkendt, at Kommissionen ville kunne indlede en
traktatbrudssag i medfør af denne bestemmelse, hvis en medlemsstat indførte en
indekseringsmekanisme, som reelt førte til en nedsættelse af den lovbestemte
mindsteløn.
86.
Under alle omstændigheder betyder den omstændighed alene, at en
forpligtelse er af proceduremæssig art, efter min opfattelse ikke, at denne
forpligtelse nødvendigvis er forenelig med undtagelsen om »lønforhold« i artikel
153, stk. 5, TEUF. Som jeg har præciseret i punkt 51-59 ovenfor, omfatter denne
undtagelse ikke alene lønniveauet, men også hvordan lønninger skal fastsættes og
den metode (eller procedure), som medlemsstaterne benytter i denne henseende.
Selv en rent proceduremæssig forpligtelse med hensyn til »lønforhold« går således
allerede videre end tilladt og er uforenelig med denne undtagelse.
87.
Det er af denne grund min opfattelse, at bestemmelser som dette direktivs
artikel 5, stk. 4, 5 og 6, som bl.a. kræver, at medlemsstaterne anvender vejledende
referenceværdier »som rettesnor for deres vurdering af de lovbestemte
mindstelønningers tilstrækkelighed« (dvs. ved fastsættelsen af sådanne lønninger),
også udgør et direkte indgreb i lønforhold, eftersom disse bestemmelser har til
formål at regulere, hvordan lønninger skal fastsættes og den metode, som
medlemsstaterne benytter i denne henseende.
–
Andre bestemmelser i mindstelønsdirektivet
88.
Efter min opfattelse kan disse bestemmelser ikke lægges til grund for et
argument om, at dette direktiv griber direkte ind i undtagelsen om »lønforhold« i
artikel 153, stk. 5, TEUF. Mindstelønsdirektivets artikel 2 bestemmer navnlig
blot, at dette direktiv finder anvendelse på »arbejdstagere«. Dette direktivs artikel
6 tilsigter at sikre, at fastsættelsen af lavere satser for bestemte grupper af
arbejdstagere (varierende satser) og anvendelsen af nedsatte satser baseret på
værdien af udstyr eller andre udgifter (nedsatte satser) i medlemsstater, som har
lovbestemte mindstelønninger, overholder princippet om forbud mod
forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet. Mindstelønsdirektivets artikel 7
pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at inddrage
30
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
arbejdsmarkedets parter i fastsættelsen og ajourføringen af lovbestemte
mindstelønninger, og direktivets artikel 8 vedrører »[a]rbejdstagernes effektive
adgang til lovbestemte mindstelønninger«. Alle disse bestemmelser (med
undtagelse af artikel 2) henviser til »mindstelønninger«, og intet i deres ordlyd
modsiger konstateringen om, at mindstelønsdirektivet har til formål at regulere
lønforhold
70
.
89.
To bestemmelser i denne retsakt, nemlig artikel 4 og 12 heri, har efter min
opfattelse til formål at harmonisere den metode til lønfastsættelse, som
medlemsstaterne benytter, og dermed at regulere lønforhold.
90.
For det første har artikel 4 overskriften »Fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse«
71
. Ved denne artikels stk. 1
pålægges medlemsstaterne at »fremme opbygningen og styrkelsen af
arbejdsmarkedets parters evne til at indgå i kollektive overenskomstforhandlinger
om
lønfastsættelse«
og træffe foranstaltninger både for at beskytte »udøvelsen af
retten til at føre kollektive overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse«
72
og
beskytte fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, der deltager i eller ønsker at
deltage i kollektive overenskomstforhandlinger, mod enhver indblanding i deres
oprettelse, virke eller administration [artikel 4, stk. 1, litra a)-d)].
91.
Det er korrekt, at dette stykke ikke i sig selv tager sigte på at regulere
indholdet af de kollektive overenskomster om
lønfastsættelse
og blot tilsigter at
fremme
sådanne overenskomster ved temmelig upræcise forskrifter, som af nogle
anses for at respektere de særlige forhold, der gør sig gældende for nationale
systemer
73
. Jeg er imidlertid enig med den danske regering i, at artikel 4, stk. 1,
ikke desto mindre pålægger medlemsstaterne en række positive forpligtelser, der
skal fremme kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse, samt at
denne bestemmelse herved tydeligt begrænser medlemsstaternes valg med hensyn
til den metode til lønfastsættelse, som de måtte vælge. Jeg erindrer endvidere om,
at selv om en bestemmelse kun foretager »begrænset« harmonisering (f.eks. fordi
der overlades maget plads til de særlige nationale forhold, eller fordi den blot
fastlægger en temmelig generelt formuleret ramme), foretager den stadig
harmonisering – hvilket EU-lovgiver ikke har kompetence til på områder omfattet
af artikel 153, stk. 5, TEUF.
92.
Der kan efter min opfattelse drages en lignende konklusion med hensyn til
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2. Denne bestemmelse gælder, som jeg
allerede har præciseret i punkt 18 ovenfor, alene for de medlemsstater, hvor den
70
–
–
–
–
Samme konklusion kan drages med hensyn til mindstelønsdirektivets horisontale bestemmelser
(kapitel III) og afsluttende bestemmelser (kapitel IV).
Mine fremhævelser.
Ibidem.
Jf. E. Menegatti, »Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate
wages«,
Italian Labour Law e-Journal,
bind 14, nr. 1, 2021, s. 25.
71
72
73
31
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
kollektive overenskomstdækningsgrad er under en tærskel på 80%. Disse
medlemsstater skal »sørge for en ramme af grundforudsætninger for kollektive
overenskomstforhandlinger« og »udarbejde en handlingsplan for at fremme
kollektive overenskomstforhandlinger«, hvilke de regelmæssigt skal revurdere og
ajourføre. Den danske regering har selv anerkendt, at den forpligtelse, der følger
af denne bestemmelse, hverken er meget »konkret« eller særligt »bindende«,
eftersom medlemsstaterne ikke har pligt til at nå en specifik kollektiv
overenskomstdækningsgrad, men blot skal vedtage en handlingsplan, hvis deres
kollektive overenskomstdækningsgrad er under 80%
74
. Den omstændighed, at
denne bestemmelse er temmelig upræcis hvad angår f.eks., hvordan den kollektive
overenskomstdækningsgrad måles af medlemsstaterne
75
, kan efter min mening
dog ikke ses som et tegn på, at denne bestemmelse er forenelig med artikel 153,
stk. 5, TEUF. Upræcise forpligtelser, som pålægges medlemsstaterne med hensyn
til organisationen af deres lønfastsættelsesordninger, er fortsat forpligtelser. De
regulerer stadig lønforhold, selv om de gør dette upræcist eller i ubestemte
vendinger.
93.
Jeg deler endvidere den danske regerings argument om, at for så vidt som
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2, pålægger medlemsstater, hvis kollektive
overenskomstdækningsgrad er under 80%, at skabe en ramme for at fremme
kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse, pålægger denne
bestemmelse en form for statslig indgriben i, hvordan lønninger fastsættes. Det er
korrekt, at dette direktivs artikel 17, stk. 3, bestemmer, at gennemførelsen af
artikel 4, stk. 2, herunder udarbejdelsen af en handlingsplan for at øge den
kollektive overenskomstdækningsgrad, kan overlades til arbejdsmarkedets parter,
hvis de i fællesskab anmoder herom. Den danske regering har imidlertid med føje
anført, at disse to bestemmelsers kombinerede virkning medfører, at forpligtelsen
vedrørende denne handlingsplan kan overføres fra staten til arbejdsmarkedets
parter. Indførelsen af en sådan forpligtelse på arbejdsmarkedets parters niveau kan
faktisk gribe ind i disses autonomi med hensyn til »lønfastsættelse« – i strid med
(en del af) formålet med undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5,
TEUF
76
.
94.
For det andet giver mindstelønsdirektivets artikel 12, stk. 1, den enkelte
arbejdstager, hvis rettigheder vedrørende lovbestemte mindstelønninger eller
mindstelønsbeskyttelse er blevet tilsidesat, adgang til »effektiv, rettidig og
upartisk tvistbilæggelse og en ret til genoprejsning«. Jeg anser denne bestemmelse
for at være temmelig »banal«. Den indfører ganske vist en »ret til genoprejsning«
74
–
Ifølge OECD opfylder kun 8 ud af 27 medlemsstater i øjeblikket den tærskel på 80%, som er
fastsat i mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2 (både Danmark og Sverige er over denne
tærskel) (jf. https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
Der synes nemlig hverken at findes en generelt anerkendt metode til måling af den kollektive
overenskomstdækningsgrad eller en generelt accepteret database over de respektive
dækningsgrader i forskellige medlemsstater.
Jf. punkt 67-69 ovenfor.
75
–
76
–
32
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
i tilfælde af overtrædelser af rettigheder vedrørende lovbestemte mindstelønninger
eller vedrørende mindstelønsbeskyttelse, men kun »hvor sådanne rettigheder
følger af national ret eller kollektive overenskomster«. Dette er efter min mening
vanskeligt at forene med det ræsonnement, der ligger til grund for chartrets artikel
47, som er, at en adgang til effektive retsmidler principielt kun er indrømmet, hvis
rettigheder eller friheder som sikret af EU-retten (og ikke blot i henhold til
national lovgivning eller i kollektive overenskomster) er blevet krænket. Jeg
mener derfor, at mindstelønsdirektivets artikel 12 kan forstås således, at denne
bestemmelse giver yderligere grundlag for min konklusion vedrørende dette
direktivs artikel 5, om at denne sidstnævnte bestemmelse kan anses for at tilsigte
at give specifikt udtryk for retten til en anstændig mindsteløn, hvilket kan være
afledt af chartrets artikel 31, stk. 1. Mindstelønsdirektivets artikel 12 er under alle
omstændigheder problematisk for medlemsstater som Danmark og Sverige, hvor
reglerne i de kollektive overenskomster traditionelt og systematisk håndhæves af
arbejdsmarkedets parter (og ikke af de enkelte ansatte). Denne bestemmelse gør
det faktisk klart, at EU-lovgiver foretrækker individuelle søgsmål, og herved
griber bestemmelsen efter min mening ind i, hvordan medlemsstaternes
lønfastsættelsesordninger skal fastlægges.
iii)
Konklusion om mindstelønsdirektivets forenelighed med undtagelsen om
»lønforhold«
95.
I lyset af de ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at
mindstelønsdirektivet ved sin artikel 1, 3, 4, 5 og 12, som det er påvist, har til
formål at regulere »lønforhold«. Dette direktiv udgør således et »direkte indgreb«
i undtagelsen om »lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF. Heraf følger, at EU-
lovgiver ikke havde kompetence til at vedtage denne retsakt og derfor har handlet
i strid med princippet om kompetencetildeling fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU.
96.
Efter min opfattelse skal disse betragtninger føre til, at Domstolen fastslår,
at mindstelønsdirektivet skal annulleres i det hele, uden at der er behov for at
undersøge det første anbringendes andet led (dvs., om mindstelønsdirektivet er
foreneligt med undtagelsen om »organisationsret« fastsat i artikel 153, stk. 5,
TEUF) endsige Kongeriget Danmarks andet anbringende eller subsidiære påstand.
Såfremt Domstolen måtte være uenig i den afgørelse, som jeg foreslår, at den
træffer, vil jeg i de følgende afsnit alligevel undersøge de argumenter, som
parterne og intervenienterne har fremsat vedrørende disse øvrige emner.
b)
Spørgsmålet, om mindstelønsdirektivet er foreneligt med undtagelsen om
»organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF
1)
Parternes argumentation
97.
Den danske og den svenske regering har gjort gældende, at den
»organisationsret«, der er omtalt i artikel 153, stk. 5, TEUF, skal forstås således
(som det er tilfældet i mange retsakter, herunder fællesskabspagten om
33
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder), at
der henvises til den enkelte arbejdstagers ret til at tilslutte sig en organisation eller
en fagforening og deltage frit i kollektive overenskomstforhandlinger.
98.
I lyset heraf har disse regeringer anført, at eftersom mindstelønsdirektivets
artikel 4, stk. 1, litra d), pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til at
beskytte fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, som deltager i de kollektive
overenskomstforhandlinger, mod enhver indblanding i deres oprettelse, virke eller
administration, udgør denne bestemmelse et direkte indgreb i
»organisationsretten« og er således uforenelig med artikel 153, stk. 5, TEUF.
Eftersom dette direktivs artikel 4, stk. 2, pålægger medlemsstater, hvis
dækningsgrad er under 80%, at fastlægge en ramme for fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger og udarbejde en handlingsplan med arbejdsmarkedets
parter for at øge den kollektive overenskomstdækningsgrad, påvirker denne
bestemmelse også rammerne for medlemskab af fagforeninger eller organisationer
og derfor selve kernen i organisationsretten.
99.
For det første har Rådet, Parlamentet og Kommissionen samt alle andre
intervenienter til støtte for det modsatte synspunkt gjort gældende, at den
»organisationsret«, der henvises til i artikel 153, stk. 5, TEUF, vedrører den
enkeltes frihed til at tilslutte sig, forlade eller oprette en forening uden indgreb.
Den er derfor en forudsætning for kollektive overenskomstforhandlinger - dvs.
muligheden for, at foreninger af arbejdstagere kan handle kollektivt for at
fastsætte arbejds- eller ansættelsesvilkår, hvilket er omfattet af artikel 153, stk. 1,
litra f), TEUF – men disse to begreber overlapper ikke hinanden. Disse parter har i
denne henseende ligeledes gjort gældende, at »organisationsretten« og »retten til
kollektive forhandlinger og kollektive skridt« hver især beskyttes af separate
bestemmelser i chartret. For det andet har de gjort gældende, at undtagelsen om
»organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF skal fortolkes indskrænkende og
som i det væsentlige at være begrænset til foranstaltninger, der udgør et direkte
indgreb i arbejdstagernes evne til at organisere sig.
100.
For det tredje har disse parter og intervenienter anført, at
mindstelønsdirektivet ikke pålægger regler for organisationsretten, eftersom det
alene fastlægger en ramme for at lette udøvelsen af retten til kollektive
overenskomstforhandlinger uden at fastsætte forpligtelser vedrørende muligheden
for at tilslutte sig, forlade eller opløse fagforeninger. Dette direktivs artikel 4,
stk. 1, litra d), hverken fastlægger eller harmoniserer reglerne om oprettelse af
fagforeninger endsige fastlægger rettigheder og forpligtelser for sådanne
foreninger eller pålægger specifikke regler for deltagelse heri eller pålægger
arbejdstagere/arbejdsgivere at deltage aktivt i fagforeninger. Det fokuserer
tværtimod på at sikre, at de kollektive overenskomstforhandlinger fungerer. Selv
om mindstelønsdirektivets artikel 4 måtte blive anset for at fastsætte regler om
organisationsretten, ville denne bestemmelse ikke udgøre et direkte indgreb i
denne ret. Mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 2, udgør ikke et direkte indgreb i
organisationsretten, eftersom denne bestemmelse alene anvender tærsklen på 80%
som en indikator frem for et bindende eller nøjagtigt mål.
34
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
2)
Bedømmelse
101.
Der er to centrale problemstillinger med hensyn til spørgsmålet, om
mindstelønsdirektivet er foreneligt med undtagelsen om »organisationsret« i
artikel 153, stk. 5, TEUF. For det første er parterne og intervenienterne ikke enige
om betydningen af og formålet med undtagelsen og navnlig denne undtagelses
forhold til (og potentielle overlap med) Unionens kompetencer på området for
»repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes
interesser« [artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF]. De har i denne henseende
diskuteret forholdet mellem »organisationsretten« og »retten til at føre kollektive
overenskomstforhandlinger«. For det andet er det, eftersom Domstolen, som jeg
har påpeget i punkt 40 ovenfor, endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om
undtagelsen om »organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF, nødvendigt at
afklare, om kriteriet om direkte indgreb, som Domstolen har udviklet vedrørende
undtagelsen om »lønforhold« i denne bestemmelse, også finder anvendelse i
denne kontekst.
102.
Hvad angår det første spørgsmål skal jeg erindre om, at organisationsretten
er beskyttet ved chartrets artikel 12
77
, mens retten til kollektive
overenskomstforhandlinger er omfattet af chartrets artikel 28
78
. Den danske
regering har til støtte for argumentet om, at organisationsret omfatter retten til
kollektive overenskomstforhandlinger, med føje fremhævet, at artikel 137, stk. 6,
TEF (hvis ordlyd er identisk med artikel 153, stk. 5, TEUF) blev vedtaget før
chartret. Denne regering har således anført, at den omstændighed, at
organisationsret og retten til kollektive overenskomstforhandlinger behandles
særskilt i chartret, ikke må være afgørende for, hvordan de skal forstås i medfør af
artikel 153 TEUF. Jeg skal imidlertid erindre om, at organisationsretten og retten
til kollektive overenskomstforhandlinger allerede i fællesskabspagten af 1989 om
arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder
79
,
hvis indhold der udtrykkeligt henvises til i artikel 136 EF (nu artikel 151 TEUF)
77
–
Chartrets artikel 12, stk. 1, bestemmer, at »[e]nhver har ret til frit at deltage i fredelige
forsamlinger og til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og
faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger, hvilket indebærer, at
enhver har ret
til sammen med andre at oprette fagforeninger og at slutte sig hertil for at beskytte sine
interesser«
(mine fremhævelser).
Chartrets artikel 28, som har overskriften »Forhandlingsret og ret til kollektive skridt«,
foreskriver, at »[a]rbejdstagere og arbejdsgivere eller deres respektive organisationer har i
overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis ret til at forhandle og indgå
kollektive overenskomster på passende niveauer og i tilfælde af interessekonflikter ret til
kollektive skridt, herunder strejke, for at forsvare deres interesser«.
Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale
rettigheder vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 9.12.1989 i Strasbourg og angivet i
Kommissionens dokument COM(89) 471 af 2.10.1989. Den fastlægger de vigtigste principper
for den europæiske arbejdsretsmodel.
78
–
79
–
35
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
og afspejles i chartret
80
, blev anset for særskilte
81
. Jeg erindrer desuden om, at
»organisationsretten« og »retten til kollektive forhandlinger mellem arbejdsgivere
og arbejdstagere« i artikel 156 TEUF (hvis ordlyd er identisk med ordlyden af
artikel 140 TEF) omtales parallelt, hvilket efter min mening havde været
unødvendigt, hvis disse rettigheder ikke blev betragtet som selvstændige og
særskilte rettigheder.
103.
På baggrund af disse overvejelser står det mig klart, at organisationsretten
ikke omfatter retten til kollektive overenskomstforhandlinger. Der er snarere tale
om særskilte rettigheder: Den første vedrører arbejdstagerne og arbejdsgivernes
ret til at oprette og tilslutte sig organisationer (herunder fagforeninger) med
henblik på at forsvare deres økonomiske og sociale interesser, mens den anden
vedrører en specifik del af disse organisationers bemyndigelse, nemlig
bemyndigelsen til at forhandle og indgå kollektive overenskomster.
104.
På denne baggrund mener jeg, at det er vanskeligt at blive overbevist af de
af den danske og den svenske regering fremførte argumenter. Disse regeringer har
i det væsentlige anført, at eftersom udøvelsen af organisationsretten er en
forudsætning for retten til kollektive overenskomstforhandlinger, omfatter de
områder, der henhører under undtagelsen om »organisationsret« i artikel 153,
stk. 5, TEUF, til en vis grad og overlapper dem, der er dækket af »kollektivt
forsvar for arbejdstagernes [...] interesser« [artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF]. Jeg
deler disse regeringers opfattelse af, at beskyttelsen af organisationsretten er
ufravigelig for at beskytte retten til kollektive overenskomstforhandlinger,
eftersom det kollektive forsvar for arbejdstagernes interesser forudsætter, at der
oprettes organisationer, som er lavet for kollektivt at forsvare arbejdstagernes
og/eller arbejdsgivernes økonomiske og sociale interesser. Jeg er dog også enig i
det af Parlamentet og Rådet udtrykte synspunkt om, at denne forbindelse ikke
betyder, at områder, som er dækket af den første bestemmelse, omfatter dem, der
henhører under anvendelsesområdet for den anden bestemmelse.
105.
Jeg skal i denne henseende erindre om, som jeg har anført i punkt 39
ovenfor, at Domstolen har fastslået, at da artikel 153, stk. 5, TEUF udgør en
undtagelsesbestemmelse fra samme bestemmelses stk. 1-4, må de spørgsmål, der
er omfattet heraf, undergives en
streng
fortolkning, således at bestemmelsen ikke
kan medføre en ubehørig indskrænkning af rækkevidden af stk. 1-4, og heller ikke
80
–
Jf. præamblen til chartret: »Dette charter bekræfter under hensyn til Unionens kompetencer og
opgaver samt nærhedsprincippet de rettigheder, der bl.a. følger af [...] de socialpagter, som
Unionen og Europarådet har vedtaget.«
På den ene side tilsigtede artikel 11 i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende
arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder at beskytte foreningsfriheden for arbejdsgivere
og arbejdstagere for »at oprette arbejdsgiverforeninger og fagforeninger efter deres eget valg til
varetagelse af deres økonomiske og sociale interesser«. På den anden side vedrørte dets artikel
12 »ret til under de vilkår, der gælder efter national lovgivning og praksis, at forhandle og indgå
kollektive overenskomster«.
81
–
36
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
kan svække de formål, der forfølges med artikel 151 TEUF
82
. Der skal efter min
opfattelse drages to konklusioner af denne konstatering. For det første ville den
kompetence, der er fastsat i artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF hvad angår
»repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes
interesser«, i det væsentlige blive frataget sit indhold, som Rådet har anført, hvis
organisationsretten forstås således, at dette begreb omfatter retten til kollektive
overenskomstforhandlinger. Enhver foranstaltning, der vedtages i medfør af denne
bestemmelse, vil nemlig være i strid med undtagelsen fastsat vedrørende
organisationsret i artikel 153, stk. 5, TEUF. For det andet undergraver Domstolens
konstatering af, at de undtagelser, der er fastsat i denne bestemmelse, skal
fortolkes
strengt
(som det generelt er tilfældet med de fleste undtagelser), den
danske og den svenske regerings argument om, at EU-traktaternes forfattere i
medfør af artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF har skabt en begrænset kompetence
(for sager vedrørende kollektivt forsvar for arbejdstagernes interesser) på et
område, hvor Unionen generelt ikke har kompetence (organisationsretten)
83
. Jeg
tilføjer i denne henseende, at artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF udtrykkeligt
omtaler »repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og
arbejdsgivernes interesser, herunder medbestemmelse,
jf. dog stk. 5«,
hvorved det
gøres klart, at sager, der er omfattet af denne bestemmelse, ikke fuldstændigt
overlapper dem, der er omfattet af artikel 153, stk. 5, TEUF
84
.
106.
Heraf følger efter min mening, at en bestemmelse eller foranstaltning, som
EU-lovgiver vedtager, ikke kan anses for uforenelig med undtagelsen om
»organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF, alene fordi denne bestemmelse eller
foranstaltning vedrører retten til kollektive overenskomstforhandlinger. I den
foreliggende sag betyder dette f.eks., at den blotte omstændighed, at
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, tilsigter at
»fremme kollektive overenskomstforhandlinger«, ikke er tilstrækkelig til at
underbygge konstateringen om, at dette direktiv i sin helhed er uforeneligt med
undtagelsen om »organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF.
107.
Hvad dernæst angår det andet spørgsmål skal jeg påpege, at Domstolen har
udviklet kriteriet om direkte indgreb vedrørende undtagelsen om »lønforhold« i
artikel 153, stk. 5, TEUF uden udtrykkeligt at angive, om dette kriterium også
82
–
Jf. Impact-dommen , præmis 122. Jeg skal erindre om, at artikel 151 TEUF fastsætter følgende:
»Unionen og medlemsstaterne [...] har som mål at fremme beskæftigelsen, en forbedring af
leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt
stigende niveau, en passende social beskyttelse, dialogen på arbejdsmarkedet, en udvikling af de
menneskelige ressourcer, der skal muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse
af social udstødelse.«
Det er min opfattelse, at disse regeringer anser forholdet mellem artikel 153, stk. 1, litra f),
TEUF (»kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser«) og undtagelsen
om »organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF for at være det modsatte af forholdet mellem
undtagelsen om »lønforhold« i denne bestemmelse og artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF
(»arbejdsvilkårene«) (jf. i denne henseende punkt 63 ovenfor).
Mine fremhævelser.
83
–
84
–
37
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
finder anvendelse i forbindelse med undtagelsen om »organisationsret«, der også
er fastsat i denne bestemmelse. Efter min opfattelse kan kriteriet imidlertid
anvendes på denne undtagelse uden større vanskeligheder. Ræsonnementet er
nemlig det samme: Ligesom undtagelsen om »lønforhold« tilsigter undtagelsen
om »organisationsret« ikke at udelukke ethvert spørgsmål, der har »en eller anden
form for forbindelse« med organisationsretten, fra Unionens kompetence, men
blot at udelukke retsakter eller bestemmelser, hvis formål er at regulere denne
rettighed.
108.
På baggrund af disse betragtninger mener jeg, at det er vanskeligt at fastslå,
at mindstelønsdirektivet har til formål at regulere organisationsretten. Som den
franske regering har anført i retsmødet, pålægger dette direktivs bestemmelser
nemlig ikke betingelserne for at oprette eller tilslutte sig en organisation (såsom en
fagforening). Nogle af bestemmelserne heri har til formål at fremme kollektive
overenskomstforhandlinger (artikel 4) og inddrage arbejdsmarkedets parter i
fastsættelsen og ajourføringen af lovbestemte mindstelønninger (artikel 7). Som
jeg netop har forklaret, adskiller retten til kollektive overenskomstforhandlinger
sig fra organisationsretten, og EU-lovgiver har i henhold artikel 153, stk. 1, litra
f), TEUF kompetence til at vedtage retsakter om »repræsentation af og kollektivt
forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser«.
109.
Det er korrekt, at mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), som Rådet
selv har medgivet, henviser til aspekter af organisationsretten, nemlig
fagforeninger og arbejdsgiverorganisationers oprettelse, virke og administration
85
.
Det er imidlertid åbenbart, at denne bestemmelse ikke tilsigter at gribe ind i denne
rettighed, men blot tilsigter at sikre denne ved at beskytte fagforeninger og
arbejdsgiverorganisationer mod indgreb. Mens dette direktivs artikel 4, stk. 2,
pålægger medlemsstater, hvis kollektive overenskomstdækningsgrad er lavere end
80%, at udarbejde en handlingsplan med henblik på at øge denne dækningsgrad,
kræver denne forpligtelse ikke, at medlemsstaterne skal tilskynde arbejdstagerne
til at tilslutte sig en fagforening, men blot at øge antallet af arbejdstagere, der er
beskyttet af kollektive overenskomster.
110.
Jeg skal endelig erindre om, at den danske og den svenske regerings
synspunkter er koncentreret om mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og
artikel 4, stk. 2. De har ikke behandlet indholdet af andre bestemmelser i dette
direktiv og har heller ikke anført, at disse bestemmelser er de væsentligste i
mindstelønsdirektivet og afspejler direktivets »formål« – hvorfor det er vanskeligt
at underbygge deres argument om, at mindstelønsdirektivet skal annulleres i det
hele, med den begrundelse at det er uforeneligt med undtagelsen om
»organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF.
85
–
Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe foranstaltninger »til
at beskytte fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer, der deltager i eller ønsker at deltage i
kollektive overenskomstforhandlinger, mod enhver indblanding fra hinanden eller hinandens
repræsentanter eller medlemmer, hvad angår deres
oprettelse, virke eller administration«
(mine
fremhævelser).
38
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
111.
På baggrund af ovenstående betragtninger mener jeg, at det første
anbringendes andet led skal forkastes.
2.
Det andet anbringende: Mindstelønsdirektivet kunne ikke gyldigt
vedtages i henhold til artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF, eftersom det vedrører
forhold, der er omfattet af artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF
112.
Som jeg har anført i punkt 32 ovenfor, har den danske regering med det
andet anbringende gjort gældende, at selv hvis det antages, at
mindstelønsdirektivet ikke henhører under anvendelsesområdet for undtagelserne
om »lønforhold« og »organisationsret« i artikel 153, stk. 5, TEUF, kunne
Parlamentet og Rådet ikke gyldigt vedtage mindstelønsdirektivet i henhold til
artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF. Denne regering har nærmere bestemt anført, at
dette direktiv forfølger to formål af identisk betydning, idet det ikke alene tilsigter
at regulere »arbejdsvilkårene« [artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF], men ligeledes
»repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes [...] interesser« [artikel
153, stk. 1, litra f), TEUF]. Det anføres heri, er disse retsgrundlag kræver
forskellige lovgivningsprocesser. Artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF kræver nemlig
enstemmighed i Rådet, hvilket artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF derimod ikke gør.
Eftersom disse procedurer er uforenelige, har den danske regering nedlagt påstand
om, at mindstelønsdirektivet annulleres i sin helhed.
1)
Parternes argumentation
113.
Den danske og den svenske regering har gjort gældende, at
mindstelønsdirektivet ikke alene vedrører »arbejdsvilkårene« [artikel 153, stk. 1,
litra b), TEUF], men også det kollektive forsvar for arbejdstagernes interesser
[artikel 153, stk. 1, litra f)], eftersom mange af bestemmelserne i dette direktiv,
herunder dets artikel 4, vedrører beskyttelsen af sådanne interesser. Disse
regeringer har anført, at disse bestemmelser kun kunne være blevet vedtaget ved
enstemmighed i Rådet. De har i denne henseende gjort gældende, at
mindstelønsdirektivets artikel 4 ikke er accessorisk i forhold til andre
bestemmelser i dette direktiv, eftersom denne bestemmelse fastsætter generelle
forpligtelser for medlemsstaterne og derfor kan have større indvirkning end
bestemmelser, der kun er rettet til et vist antal medlemsstater, såsom direktivets
artikel 5-8.
114.
Rådet, Parlamentet, Kommissionen og de øvrige intervenienter har gjort
gældende, at mindstelønsdirektivet blev vedtaget på det korrekte retsgrundlag.
Dette direktivs overordnede formål vedrører »arbejdsvilkårene« som omhandlet i
artikel 153, stk. 1, litra b), TEUF og ikke det kollektive forsvar for arbejdstagernes
interesser, som der henvises til i artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF. Denne retsakt
tilsigter nemlig at styrke tilstrækkeligheden af de lovbestemte mindstelønninger
for arbejdstagerne ved bl.a. at fremme kollektive overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse. Mindstelønsdirektivets artikel 4 fokuserer på kollektive
overenskomstforhandlinger alene som et middel til at nå det overordnede mål.
39
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
2)
Bedømmelse
115.
Jeg skal erindre om, at det følger af Domstolens faste praksis, at valget af
retsgrundlag for en EU-retsakt skal støttes på objektive forhold, der gør det muligt
at foretage domstolskontrol. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den
har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan
bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten
være støttet på et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller
fremherskende formål eller led. Hvis det undtagelsesvis godtgøres, at retsakten
samtidig forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen,
uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet, således at forskellige
bestemmelser i traktaterne finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning bygge
på de dertil svarende forskellige retsgrundlag
86
. Anvendelse af et dobbelt
retsgrundlag er imidlertid udelukket, når de procedurer, der er fastsat for disse to
retsgrundlag, er uforenelige
87
.
116.
Til støtte for den danske og den svenske regerings synspunkt, som i det
væsentlige er, at mindstelønsdirektivet forfølger to ligeværdige formål (hvor det
første er fastlæggelsen af en ramme for at sikre mindstelønningernes
tilstrækkelighed, og det andet er fremme af kollektive overenskomstforhandlinger
om lønfastsættelse), kan det påpeges, som disse regeringer har anført, at dette
direktivs artikel 4 (vedrørende fremme af kollektive overenskomstforhandlinger
om lønfastsættelse) er en væsentlig bestemmelse, fordi den finder anvendelse på
alle medlemsstaterne, mens direktivets artikel 5 (vedrørende proceduren for
fastsættelse af passende lovbestemte mindstelønninger) alene finder anvendelse på
medlemsstater med lovbestemte mindstelønninger. I modsætning til artikel 5 er
artikel 4 således en bestemmelse, der finder tværgående anvendelse. Dette
bekræftes af den omstændighed, at denne bestemmelse fremgår af
mindstelønsdirektivets kapitel, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«,
mens artikel 5 indgår i direktivets kapitel II med overskriften »Lovbestemte
mindstelønninger«.
117.
Det kan også påpeges, at mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 1, litra a) og
b), angiver, at der ved dette direktiv fastlægges en ramme for tilstrækkeligheden af
lovbestemte
mindstelønninger
og
fremme
af
kollektive
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse, og at intet i denne bestemmelses
ordlyd antyder, at det andet af disse formål er mindre væsentligt eller
instrumentalt end det første. På samme måde fremgår det af 18. betragtning til
nævnte direktiv, at der herved »fastsættes [...] minimumsforskrifter [...] og [...]
proceduremæssige forpligtelser med hensyn til passende lovbestemte
mindstelønninger«. Det fremgår endvidere af samme betragtning, at
86
–
–
Jf. dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (C-244/17,
EU:C:2018:662, præmis 36 og 37 og den deri nævnte retspraksis).
Jf. udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017 (EU:C:2017:592, præmis
78).
87
40
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
mindstelønsdirektivet »fremmer [...] kollektive overenskomstforhandlinger om
lønfastsættelse«. Begge formål kan altså anses for af EU-lovgiver at være blevet
fundet af ligeværdig betydning.
118.
Efter min opfattelse er disse betragtninger imidlertid ikke tilstrækkelige til
at tiltræde den danske og den svenske regerings argumenter. Indledningsvis
antyder mindstelønsdirektivets titel, som jeg har anført i punkt 76 ovenfor, at dette
direktiv vedrører »passende mindstelønninger i Den Europæiske Union« og ikke
fremme af kollektive overenskomstforhandlinger. Som jeg allerede har påpeget
flere gange, er direktivets artikel 5 (og ikke dets artikel 4) endvidere tydeligvis
dets væsentligste bestemmelse. Jeg skal i denne henseende erindre om, at 25.
betragtning til mindstelønsdirektivet klarlægger, at grunden til, at dette direktiv
lægger stor vægt på fremme af kollektive overenskomstforhandlinger, er, at
»[m]edlemsstater med en høj kollektiv overenskomstdækning [...] som regel [har]
en lille andel af lavtlønnede arbejdstagere samt høje mindstelønninger«. Det
fremgår med lige så utvetydige vendinger af 22. betragtning til nævnte direktiv, at
»[v]elfungerende kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse er et
vigtigt
middel
til at sikre, at arbejdstagerne er beskyttet af passende
mindstelønninger […]«
88
.
119.
Det følger for det første af disse forhold, at det overordnede formål med
mindstelønsdirektivet synes bedre beskrevet som fastlæggelsen af en ramme for
tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger end som fremme af kollektive
overenskomstforhandlinger, og for det andet at dette direktivs artikel 4 skal anses
for et middel til at nå dette overordnede mål. Det formål om »kollektive
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse«, der er fastsat i direktivets artikel
1, stk. 1, litra b), er følgelig et instrument for formålet anført i nævnte direktivs
artikel 1, stk. 1, litra a), dvs. formålet om fastlæggelsen af en ramme for
tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger. Kommissionens erklæring i
forslaget til mindstelønsdirektivet, hvoraf fremgår, at »[f]or
at nå [sine] mål
har
det foreslåede direktiv til formål at fremme kollektive overenskomstforhandlinger
om lønninger i alle medlemsstater«, bekræfter også dette synspunkt
89
. Endelig
skal det påpeges, at der er andre eksempler på afledte EU-retsakter, som samtidig
med deres hovedformål tilsigter at fremme arbejdsmarkedets parters rolle, og som
på trods heraf ikke blev vedtaget i henhold til artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF
90
.
88
89
90
–
–
–
Mine fremhævelser.
Jf. forslaget til mindstelønsdirektivet, s. 2 (mine fremhævelser).
Jf. navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/54/EF af 5.7.2006 om gennemførelse
af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med
beskæftigelse og erhverv (omarbejdning) (EUT 2006, L 204, s. 23), hvis artikel 21, stk. 1,
bestemmer, at »[m]edlemsstaterne træffer i overensstemmelse med nationale traditioner og
national praksis passende foranstaltninger for at tilskynde til dialog mellem arbejdsmarkedets
parter med henblik på at fremme ligebehandling, herunder [f.eks.] gennem tilsyn med praksis på
arbejdspladserne og praksis i forbindelse med adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse og
forfremmelse, samt gennem tilsyn med kollektive overenskomster, regler for god opførsel,
forskning eller udveksling af erfaringer og god praksis«.
41
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
120.
Det er på denne baggrund min opfattelse, at mindstelønsdirektivet ikke
behøvede blive vedtaget i henhold til artikel 153, stk. 1, litra f), TEUF, og at det
andet anbringende skal derfor forkastes.
B.
Den subsidiære påstand: Skal mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1,
litra d), og artikel 4, stk. 2, annulleres?
121.
Såfremt Domstolen måtte beslutte, at mindstelønsdirektivet ikke skal
annulleres i sin helhed, har Kongeriget Danmark subsidiært nedlagt påstand om, at
dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, annulleres, med den
begrundelse, at disse bestemmelser er uforenelige med artikel 153, stk. 5, TEUF.
Det følger af Domstolens faste praksis, at en EU-retsakt kun kan annulleres
delvist, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan
udskilles
fra den øvrige
retsakt. Dette krav er ikke opfyldt, når en delvis annullation bevirker, at det
materielle indhold af den pågældende retsakt ændres
91
.
122.
Som jeg har redegjort for i punkt 90-93 ovenfor, er jeg af den opfattelse, at
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, pålægger
medlemsstaterne en række positive forpligtelser, der skal fremme kollektive
overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse, samt at disse bestemmelser herved
begrænser medlemsstaternes valg med hensyn til den metode til lønfastsættelse,
som de måtte vælge, på en måde, der er uforenelig med undtagelsen om
»lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF. Det sidste spørgsmål, jeg skal undersøge,
er derfor, om mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2,
kan
udskilles
fra de øvrige bestemmelser i dette direktiv.
1)
Parternes argumentation
123.
På den ene side har den danske, dens svenske og den tyske regering gjort
gældende, at mindstelønsdirektivet ikke fratages sin effektive virkning, hvis alene
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, annulleres. I
denne henseende har den danske og den svenske regering anført, at artikel 4,
stk. 1, litra d), ikke var med i forslaget til mindstelønsdirektivet. Denne
bestemmelse blev først tilføjet på et senere tidspunkt i lovgivningsprocessen. De
har gjort gældende, at de øvrige bestemmelser i dette direktiv derfor fortsat kan
have effektiv virkning selv uden denne bestemmelse. Disse regeringer har
endvidere anført, at Parlamentet og Rådet har afgivet selvmodsigende
synspunkter, idet de dels anser mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og
artikel 4, stk. 2, for upræcise, dels har gjort gældende, at annullationen af disse
bestemmelser ville fratage de øvrige bestemmelser i dette direktiv deres virkning.
124.
I retsmødet har den tyske regering for sin del gjort gældende, at den anser
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, for forenelige
91
–
Jf. bl.a. dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-626/18, EU:C:2020:1000,
præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). Mine fremhævelser.
42
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
med artikel 153, stk. 5, TEUF. Denne regering har imidlertid også anført, at
såfremt Domstolen måtte fastslå det modsatte, kan disse bestemmelser teoretisk
set udskilles fra de øvrige bestemmelser i dette direktiv. Annullationen heraf vil
nemlig
efterlade
denne
retsakts
væsentligste
indhold
uberørt.
Mindstelønsdirektivets artikel 4 kan endda annulleres i det hele, uden at den
effektive virkning af de øvrige bestemmelser i dette direktiv bringes i fare,
eftersom denne bestemmelse blot er et hensigtsmæssigt middel til at nå det
overordnede formål med direktivet.
125.
På den anden side har Parlamentet, Rådet, Kommissionen og de øvrige
intervenienter gjort gældende, at annullationen af dette direktivs artikel 4, stk. 1,
litra d), og artikel 4, stk. 2, vil ændre anvendelsesområdet for og selve indholdet af
denne retsakt i væsentlig grad, og at disse bestemmelser derfor ikke kan udskilles
fra
resten
af
mindstelønsdirektivet.
Fremme
af
kollektive
overenskomstforhandlinger er nemlig et vigtigt middel til, at arbejdstagerne kan
opnå passende mindstelønninger. Desuden ville annullationen af
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, fratage visse
almindelige bestemmelser i dette direktiv (navnlig dets artikel 1) deres effektive
virkning. Rådet og den franske regering har tilføjet, at såfremt
mindstelønsdirektivets artikel 4 annulleredes i sin helhed, ville dette direktiv ikke
længere pålægge alle medlemsstaterne forpligtelser. Direktivet ville i stedet
pålægge medlemsstater, der har lovbestemte mindstelønninger, forpligtelser.
2)
Bedømmelse
126.
For det første er jeg med hensyn til spørgsmålet, om mindstelønsdirektivets
artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, kan udskilles fra de øvrige
bestemmelser i dette direktiv, enig med den danske og den svenske regering i, at
de af Parlamentet og Rådet fremførte argumenter vedrørende det andet
anbringende og den subsidiære påstand i nogen grad er selvmodsigende. På den
ene side har disse institutioner hvad angår det andet anbringende nemlig gjort
gældende (som jeg har påpeget i punkt 114 ovenfor), at mindstelønsdirektivets
artikel 4 alene fokuserer på kollektive overenskomstforhandlinger som et middel
til at nå dette direktivs overordnede mål. På den anden side har nævnte
institutioner hvad angår den subsidiære påstand gjort gældende, at en af
mindstelønsdirektivets søjler er fremme af kollektive overenskomstforhandlinger
om lønfastsættelse, og at såfremt dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel
4, stk. 2, annulleres, vil de øvrige bestemmelser i dette direktiv blive frataget deres
effektive virkning.
127.
For det andet fremgår det af analysen i punkt 115-120 ovenfor, at mens
mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, er centrale for
opfyldelsen af et af de mål, der forfølges med dette direktiv, nemlig målet om
»fremme af kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse« [som
anført i direktivets artikel 1, stk. 1, litra b)], er dette formål imidlertid
instrumentelt for formålet om at fastlægge en ramme for »tilstrækkeligheden af
43
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
lovbestemte mindstelønninger« [mindstelønsdirektivets artikel 1, stk. 1, litra a)],
som er denne retsakts overordnede mål.
128.
Som jeg har forklaret i punkt 119 ovenfor, fastlægger direktivets artikel 4,
stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, udelukkende et
middel
til at nå det overordnede
mål, og dette mål kan stadig nås, selv om man alene støtter sig på de øvrige
bestemmelser i dette direktiv. Som den tyske regering med føje har anført, betyder
den nære forbindelse mellem på den ene side mindstelønsdirektivets artikel 4,
stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, og på den anden side de øvrige bestemmelser i
dette direktiv
ikke,
at det, såfremt denne artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4,
stk. 2, annulleres, vil være umuligt for direktivet at fastlægge en ramme for
tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger. Det vil måske være
vanskeligere, men ikke umuligt at fastlægge denne ramme.
129.
Henset til disse betragtninger kan mindstelønsdirektivets artikel 4, stk. 1,
litra d), og artikel 4, stk. 2, derfor
udskilles
fra direktivets øvrige artikler, som kan
forblive i kraft i det hele, hvis førstnævnte bestemmelser annulleres. Såfremt
Domstolen måtte fastslå, at mindstelønsdirektivet
ikke
skal annulleres i sin helhed,
vil jeg derfor foreslå, at Kongeriget Danmarks subsidiære påstand tages til følge,
og at dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 4, stk. 2, annulleres.
C.
Afsluttende bemærkning
130.
Med denne afsluttende bemærkning ønsker jeg at kommentere et emne, der
blev drøftet i retsmødet, nemlig om EU-lovgiver kunne have benyttet et andet
retsgrundlag ved vedtagelsen af mindstelønsdirektivet, in casu artikel 175 TEUF i
stedet for artikel 153, stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med artikel 153, stk. 1,
litra b), TEUF.
131.
Jeg skal erindre om, at artikel 175 TEUF giver kompetence til at vedtage
foranstaltninger med henblik på at styrke økonomisk, social og territorial
samhørighed i EU
92
. Jeg er dog ikke overbevist om, at mindstelønsdirektivet
kunne vedtages i henhold til denne bestemmelse, alene fordi dette direktiv ville
reducere de socioøkonomiske forskelle i EU, fremme opadgående konvergens og
lette en mere harmonisk udvikling af EU.
92
–
Det fastsættes i denne bestemmelse, at »[m]edlemsstaterne fører deres økonomiske politik og
samordner denne med henblik på tillige at nå de mål, der er fastlagt i artikel 174. Udformningen
og gennemførelsen af Unionens politikker og aktioner samt gennemførelsen af det indre marked
skal ske under hensyntagen til målene i artikel 174 og skal bidrage til deres virkeliggørelse.
Unionen støtter ligeledes denne virkeliggørelse med den virksomhed, som den udøver gennem
strukturfondene [...], Den Europæiske Investeringsbank og andre eksisterende finansielle
instrumenter [...] Hvis det viser sig nødvendigt med særlige aktioner ud over fondene og med
forbehold af de foranstaltninger, der træffes som led i Unionens øvrige politikker, kan disse
aktioner vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige
lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og
Regionsudvalget«.
44
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
D
ANMARK MOD
P
ARLAMENTET OG
R
ÅDET
(P
ASSENDE MINDSTELØNNINGER
)
132.
For det første vedrører artikel 175 TEUF nemlig hovedsageligt tildelingen
af EU-midler, hvorfor mindstelønsdirektivet skulle fortolkes temmelig kreativt,
hvis dette direktiv var støttet på denne bestemmelse.
133.
For det andet har Domstolen i sin praksis fastslået, at selv om en
udtrykkelig udelukkelse af harmonisering med hensyn til visse områder i EUF-
traktaten ikke nødvendigvis betyder, at der ikke kan vedtages
harmoniseringsforanstaltninger i henhold til andre bestemmelser i denne traktat,
kan EU-lovgiver ikke støtte sig på disse andre bestemmelser, hvis lovgiver herved
»omgår« denne udtrykkelige udelukkelse
93
. Det er min opfattelse, at såfremt EU-
lovgiver i det foreliggende tilfælde havde vedtaget mindstelønsdirektivet i
henhold til artikel 175 TEUF, ville lovgiver have »omgået« undtagelsen om
»lønforhold« i artikel 153, stk. 5, TEUF. Denne lovgiver kunne nemlig have
støttet sig på en bredere bestemmelse (artikel 175 TEUF) med henblik på at
hjemtage en kompetence (vedrørende lønforhold), som artikel 153, stk. 5, TEUF
(lex specialis) udtrykkeligt har tilsigtet at udelukke fra Unionens kompetencer, og
vedtage en retsakt, hvormed selve formålet er at regulere de områder, der er
omfattet af denne udelukkelse.
134.
Jeg mener derfor, at EU-lovgiver ikke gyldigt kunne have vedtaget
mindstelønsdirektivet i henhold til artikel 175 TEUF.
VI.
Sagsomkostninger
135.
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det
den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kongeriget Danmark har nedlagt påstand om, at Parlamentet og Rådet
tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da disse institutioner har tabt sagen,
bør det pålægges disse at betale sagsomkostningerne. Kongeriget Sverige,
Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik,
Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Den
Portugisiske Republik og Kommissionen, som er interveneret i sagen, bør
imidlertid pålægges at bære deres egne omkostninger i henhold til
procesreglementets artikel 140, stk. 1.
VII.
Forslag til afgørelse
136.
Jeg skal i henhold til ovenstående foreslå Domstolen at træffe følgende
afgørelse:
»–
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2022/2041 af 19. oktober 2022
om passende mindstelønninger i Den Europæiske Union annulleres i det
hele, eftersom dette direktiv er uforeneligt med artikel 153, stk. 5, TEUF og
Jf. dom af 5.10.2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-376/98, EU:C:2000:544, præmis
79).
93
–
45
 c (2023) 0019 - Bilag 5: Brev om generaladvokatens forslag til afgørelse i annullationssøgsmålet ved EU-Domstolen om mindsteløn
F
ORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E
MILIOU
–
SAG
C-19/23
dermed med det princip om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5,
stk. 2, TEU.
–
–
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union betaler
sagsomkostningerne.
Kongeriget Sverige, Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland,
Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik,
Storhertugdømmet Luxembourg, Den Portugisiske Republik og Europa-
Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.«
46