kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

Europaudvalget 2024-25
KOM (2024) 0426 Bilag 4
Offentligt

29. oktober 2024

Grund- og nærhedsnotat: Forslag om ekstraordinær

makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af

samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

KOM(2024) 426

1. Resume

Kommissionen fremsatte 20. september 2024 forslag til forordning om opret-

telsen af ny ekstraordinær makrofinansiel assistance (MFA) til Ukraine på op

til 35 mia. euro samt etableringen af en samarbejdsmekanisme for lån til

Ukraine, som kan understøtte bilaterale lån fra EU og G7-partnere for op til

45 mia. euro. Lånene tilbagebetales med ekstraordinære indtægter fra immo-

biliserede russiske centralbankaktiver. Forslaget blev endeligt vedtaget 23. ok-

tober 2024 efter godkendelse i Rådet.

Forordningen skal ses i lyset af G7-aftalen fra topmødet i Apulien 13.-15. juni

om at yde ERA-lån

til Ukraine (’Extraordinary Revenue Acceleration Loans

for Ukraine’) på samlet omkring 50 mia. dollar,

der skal gøres tilgængelige

inden udgangen af 2024. Det Europæiske Råd (DER) opfordrede 27. juni 2024

Kommissionen, den højtstående repræsentant og Rådet til at begynde imple-

menteringen af initiativet og håndtere alle relevante juridiske og finansielle

aspekter. Det blev samtidig understreget, at Ruslands aktiver bør forblive im-

mobiliserede, indtil Rusland indstiller sin angrebskrig og betaler erstatning

for den påførte skade. G7-initiativet skal ses i sammenhæng med Ruslands

fortsatte og intensiverede angrebskrig, som lægger et tiltagende pres på den

ukrainske økonomi og dermed har skabt et forøget finansieringsbehov for

Ukraine.

Regeringen har støttet forslaget om et nyt MFA-lån og oprettelsen af en sa-

marbejdsmekanisme for lån til Ukraine. Regeringen bakker desuden op om, at

immobiliserede aktiver ikke frigives til Rusland, førend Rusland har betalt

krigsskadeerstatning.

2. Baggrund

På G7-topmødet i Apulien 13.-15. juni 2024 blev der opnået enighed om at yde

lån på samlet omkring 50 mia. dollar til Ukraine baseret på de forventede frem-

tidige indtægter fra immobiliserede russiske centralbankaktiver. Ifølge G7-le-

dernes erklæring skal udbetalingen af lånene begynde inden udgangen af 2024

og tilbagebetales med de forventede fremtidige ekstraordinære indtægter fra

immobiliserede russiske centralbankaktiver. Dermed bygger G7-aftalen videre

på det tidligere arbejde med at bringe de ekstraordinære indtægter i anvendelse

til fordel for Ukraine.

kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

Kommissionen har tidligere vurderet, at centralbankaktiver til en værdi af i alt

260 mia. euro er immobiliserede på tværs af EU, G7-landene og Australien som

følge af sanktionerne mod Rusland, hvoraf omkring 210 mia. euro holdes af vær-

dipapircentraler i EU. De russiske centralbankaktiver er immobiliserede, men

forvaltningen af aktiverne skaber ekstraordinære indtægter, som blandt andet

skal ses i lyset af de seneste års rentestigninger. Ifølge Kommissionen ejes disse

ekstraordinære indtægter ikke af den russiske centralbank, men af værdipapir-

centralerne.

Den 21. maj 2024 godkendte Rådet, at ekstraordinære indtægter, som optjenes

efter 15. februar 2024 skal gå til at støtte Ukraine. Bidraget fra de ekstraordi-

nære indtægter estimeres af Kommissionen årligt at udgøre 2,5-3 mia. euro. I

2024 er støtten fortrinsvis gået til indkøb af militært udstyr gennem den euro-

pæiske fredsfacilitet (EPF), mens en mindre del er gået til Ukraine-faciliteten.

G7-initiativet vedrørende ERA-lån

(‘Extraordinary Revenue Acceleration

Loans

for Ukraine’)

til Ukraine

skal ses i lyset af Ruslands fortsatte og intensiverede

angrebskrig, som i tiltagende omfang presser den ukrainske økonomi og skaber

et øget finansieringsbehov. Ifølge Ukraines nylige budgeterklæring udarbejdet i

samarbejde med IMF vurderes et betydeligt finanseringsbehov i 2025, som

blandt andet skal dækkes af de planlagte lån fra EU og G7-partnere. Hvis den

internationale støtte til Ukraine udebliver eller er utilstrækkelig, kan det derfor

have alvorlige konsekvenser for Ukraines økonomi, sociale sammenhængskraft

og modstandsevne mod den russiske aggression, med forventede internationale

følgevirkninger, ikke mindst for EU og dets medlemslande.

Det Europæiske Råd inviterede 27. juni 2024 Kommissionen, den højtstående

repræsentant og Rådet til at operationalisere G7-aftalen og udarbejde en model

for lån til Ukraine, som tilbagebetales med de fremtidige strømme af ekstraor-

dinære indtægter. Det fremgik desuden af mødeerklæringen, at de russiske ak-

tiver bør forblive immobiliserede, indtil Rusland ophører sin angrebskrig og

yder krigsskadeerstatning til Ukraine. Det afspejler dermed en politisk forplig-

telse fra EU-landene til at fastholde immobiliseringen af aktiverne, så strømmen

af ekstraordinære indtægter vil fortsætte, indtil gælden evt. kan indfries af en

fremtidig erstatning fra Rusland.

3. Formål og indhold

Den 20. september 2024 fremlagde Kommissionen et konkret forslag til ud-

formningen af EU’s bidrag til implementeringen af G7-aftalen.

Forordningen

blev endeligt vedtaget efter godkendelse i Rådet 23. oktober 2024. Forordnin-

gen indebærer, at EU vil yde ny

ekstraordinær makrofinansiel assistance

(MFA)

til Ukraine på op til 35 mia. euro, som skal frigives inden udgangen af

2024.

Der etableres også en

samarbejdsmekanisme vedrørende lån til Ukraine

(’Ukraine Loan Cooperation Mechanism’),

som vil kunne understøtte bilaterale

Side 2 af 6

kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

lån fra EU og G7-partnere på samlet op til 45 mia. euro og tilbagebetalingen af

lånene. Efter planen skal langt størstedelen af de fremtidige ekstraordinære ind-

tægter fra de immobiliserede russiske aktiver således kanaliseres hen i samar-

bejdsmekanismen med henblik på at dække afdrag, renter og øvrige udgifter på

lånene fra EU og evt. øvrige partnere i G7-initiativet. Det fremgår af retsakterne,

at 95 pct. af de ekstraordinære indtægter genereret i EU som udgangspunkt

overføres til den nye samarbejdsmekanisme, mens 5 pct. skal gå til

EPF’en.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 212 og behandles efter den

almindelige lovgivningsprocedure. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret fler-

tal.

Kommissionen har i forbindelse med forslaget præsenteret en pakke af retsak-

ter, hvoraf denne sag udelukkende vedrører forordningen om oprettelsen af et

ekstraordinært MFA-lån og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til

Ukraine.

Nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine

EU’s bilaterale

lån til Ukraine tager form af et nyt ekstraordinært MFA-lån på

op til 35 mia. euro, som garanteres via EU-budgettets såkaldte

headroom,

dvs.

margen mellem

EU’s betalings-

og indtægtsloft. En ændring af forordningen for

den flerårige finansielle ramme (MFF) i forbindelse med det tidligere MFA+-

lån til Ukraine tillader, at headroom kan anvendes som garanti for yderligere

lån til Ukraine i 2023 og 2024. Dermed kan MFA-lånet oprettes med kvalificeret

flertal i 2024

uden en revision af MFF’en,

som kræver enstemmighed. Garantien

under EU-budgettets indtægtsloft betyder samtidig, at der ikke er behov for sær-

skilte nationale garantistillelser, og garantien vil samtidig give en høj grad af

sikkerhed for mulige investorer.

Lånebeløbet på 35 mia. euro kan senere hen tilpasses afhængigt af størrelsen på

eventuelle bilaterale lånebidrag fra G7-partnere. USA annoncerede 23. oktober

2024 et lånebidrag på 20 mia. dollar under G7-initiativet. Kommissionen har

understreget behovet for en hurtig vedtagelse af forslaget inden udgangen af ok-

tober 2024, så MFA-lånet kan oprettes og frigives til Ukraine inden udgangen

af 2024.

MFA-lånet vil sikre Ukraine finanspolitisk råderum til at træffe sine udgiftsvalg

ud fra landets mest presserende behov, herunder dets genopretning og genop-

bygning samt dets selvforsvar mod Ruslands angrebskrig. Der vil i samarbejde

med Ukraine blive udarbejdet et aftalememorandum, som angiver betingel-

serne for udbetalingen af MFA-lånet i overensstemmelse med reformprogram-

met fastlagt i Ukraine-planen. Det fremgår desuden af forslaget, at aftalememo-

randummet bør indeholde en forpligtelse for Ukraine til at fremme samarbejdet

med EU om genopretningen og moderniseringen af Ukraines forsvarsindustri i

overensstemmelse med målsætningerne i relevante EU-programmer.

Side 3 af 6

kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

Samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine

Der etableres også en samarbejdsmekanisme for lån til Ukraine, som skal un-

derstøtte bilaterale lån til Ukraine fra EU og øvrige partnere på op til 45 mia.

euro samt tilbagebetalingen af disse lån. Samarbejdsmekanismen vil blive kon-

strueret, så den yder regelmæssig støtte til Ukraine med henblik på Ukraines

tilbagebetaling af MFA-lånet fra EU og bilaterale lån fra G7-partnere. Lånenes

hovedstol, renter og øvrige udgifter vil således blive dækket af de fremtidige

strømme af ekstraordinære indtægter fra immobiliserede russiske centralbank-

aktiver i EU, som kanaliseres ind i samarbejdsmekanismen. Samarbejdsmeka-

nismen vil samtidig være åben for andre finansieringskilder, herunder ekstra-

ordinære indtægter, som skabes i andre relevante jurisdiktioner.

Den såkaldte residuale risiko for lånene ligger udelukkende hos de enkelte bila-

terale långivere. Dvs. dermed hæfter EU fx ikke for andre långiveres gæld i til-

fælde af et præmaturt bortfald af de ekstraordinære indtægter og Ukraines

manglende evne til af afdrage gælden. Der vil blive udarbejdet en låneaftale med

Ukraine, der slår fast, at en evt. fremtidig krigsskadeerstatning skal bidrage til

tilbagebetaling af lånene under G7-initiativet. Da lånene understøttes af de eks-

traordinære indtægter, vil de som udgangspunkt ikke resultere i en forøgelse af

Ukraines opgjorte gældsbyrde og ventes derfor ikke at have konsekvenser for fx

IMF’s Ukraine-program.

4. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet er medlovgiver til forslaget om et nyt ekstraordinært MFA-

lån til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen vedrørende lån til

Ukraine. Europa-Parlamentet har 22. oktober 2024 godkendt forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at formålet med forslaget om omfattende finansiel as-

sistance til Ukraine ikke i tilstrækkelig grad kan opnås af EU-landene på egen

hånd og derfor bedst kan sikres af EU-landene i fællesskab. Derudover tilsiger

behovet for en høj grad af donorkoordination ifm. støtten til Ukraine, at arbej-

det med at yde ny finansiel assistance og etablere en samarbejdsmekanisme for

lån til Ukraine forankres i EU.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering og finder derfor, at forslaget er

i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret og lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget er en forordning og ventes ikke at have konsekvenser for dansk ret.

7. Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Det nye MFA-lån til Ukraine baseret på de forventede fremtidige indtægter fra

immobiliserede russiske centralbankaktiver har ikke direkte statsfinansielle

konsekvenser for Danmark. Garantien for lånet via EU-budgettets indtægtsloft

indebærer, at EU-landene indirekte garanterer for lånet. Manglende ukrainsk

Side 4 af 6

kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

tilbagebetaling af lånet, som ikke kan dækkes af afkastet fra de immobiliserede

aktiver, vil således kunne have statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Dan-

mark hæfter for omkring

2 pct. af EU’s samlede forpligtelser under EU’s ind-

tægtsloft.

Eventuelle tab på lånet, som ville skulle finansieres af medlemslandene, forven-

tes at ville kunne opgøres som udviklingsbistand i henhold til OECD-DAC’s

reg-

ler. Der vil nationalt skulle optages hjemmel hertil. Fra det tidspunkt, der ved

undertegnelse af en evt. tiltrædelsestraktat måtte blive fastsat en dato for Ukra-

ines optagelse i EU, vil økonomisk støtte til Ukraine ikke længere kunne opgøres

som udviklingsbistand ifølge OECD-DAC’s

retningslinjer.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv direkte erhvervsøkonomiske konsekvenser i Danmark.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv direkte samfundsøkonomiske konsekvenser for Dan-

mark.

8. Høring

Sagen har ikke været i ekstern høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er bred enighed i EU ift. arbejdet med at anvende ekstraordinære indtægter

fra immobiliserede russiske centralbankaktiver til at støtte Ukraine. Der har væ-

ret meget bred opbakning blandt EU-landene til på basis af G7-aftalen at oprette

et nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine og til etableringen af en samarbejds-

mekanisme vedrørende lån til Ukraine.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen har på basis af mandatet fra Folketingets Europaudvalg fra den 4.

oktober 2024 støttet forslaget om et nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine

samt oprettelsen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine.

Regeringen finder det meget vigtigt, at immobiliserede aktiver ikke frigives til

Rusland, førend Rusland har ydet krigsskadeerstatning.

Regeringen bakker op om, at støtten til Ukraine er lånebaseret og med ingen

eller begrænsede omkostninger for EU eller dets medlemslande.

Regeringen finder, at andelen af de ekstraordinære indtægter fra immobilise-

rede russiske centralbankaktiver som kanaliseres til samarbejdsmekanismen

for lån til Ukraine, bør være tilstrækkelig til, at Ukraine kan tilbagebetale lån

under G7-initiativet,

herunder EU’s ekstraordinære MFA-lån.

Side 5 af 6

kom (2024) 0426 - Bilag 4: Grund- og nærhedsnotat vedr. ekstraordinær makrofinansiel assistance til Ukraine og etableringen af samarbejdsmekanismen for lån til Ukraine

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Forslaget om et nyt ekstraordinært MFA-lån til Ukraine og etableringen af sa-

marbejdsmekanismen for lån til Ukraine blev forelagt Folketingets Europaud-

valg 4. oktober, hvor der blev indhentet forhandlingsmandat mhp. at støtte for-

slaget.

Side 6 af 6