L 136 (som fremsat): Forslag til lov om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. (Tilsyn på plejehjem og i plejeboliger m.v.).

Fremsat den 31. januar 2007 af socialministeren (Eva Kjer Hansen)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område

(Tilsyn på plejehjem og i plejeboliger m.v.)

§ 1

I lov om social service, jf. lovbekendtgørelse nr. 929 af 5. september 2006, som ændret bl.a. ved § 1 i lov nr. 1584 af 20. december 2006 og § 1 i lov nr. 1585 af 20. december 2006, og senest ved § 15 i lov nr. 1587 af 20. december 2006, foretages følgende ændring:

1. I § 151 indsættes som stk. 5 :

» Stk. 5. Socialministeren fastsætter i en bekendtgørelse regler om tilsyn efter stk. 2-4. Ministeren kan herunder fastsætte regler om, at medlemmer af kommunalbestyrelsen ikke må deltage i den faktiske udførelse af tilsynet.«

§ 2

I lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. lovbekendtgørelse nr. 858 af 8. august 2006, som senest ændret ved § 2 i lov nr. 1585 af 20. december 2006, foretages følgende ændringer:

1.§ 30, stk. 1, affattes således:

»I hver kommune etableres et ældreråd. Ældrerådets medlemmer vælges ved direkte valg. Ældrerådet rådgiver kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og formidler synspunkter mellem borgerne og kommunalbestyrelsen om lokalpolitiske spørgsmål, der vedrører de ældre.«

2. § 31, stk. 1, 1. pkt., affattes således:

»Ældrerådet består af mindst 5 medlemmer, og for hvert medlem vælges en stedfortræder.«

3. § 31, stk. 1, 2. pkt., ophæves.

4. § 35, stk. 4, affattes således:

»For hvert medlem vælges en stedfortræder. Hvis der er fem medlemmer i ældrerådet, vælges der kun to stedfortrædere blandt dets medlemmer.«

§ 3

Loven træder i kraft den 1. juli 2007.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslagets baggrund og formål

1.1 Bemyndigelse til at fastsætte regler for tilsyn på plejehjem og i plejeboliger

Regeringen ønsker med forslaget at styrke og stramme op på kvaliteten af de kommunale tilsyn på plejehjem og i plejeboliger mv. og opfølgningen på disse. Dette skal ske ved en fastlæggelse af kravene til indholdet i de kommunale tilsyn.

Det er vigtigt, at de kommunale tilsyn berører alle væsentlige forhold på plejehjemmene og i plejeboligerne. Hermed vil der kunne skabes et godt grundlag for de kommunale myndigheders systematiske opfølgning på, om plejehjemmenes og plejeboligernes indsats er tilfredsstillende, og at de ældre får den hjælp de har behov for. Lovforslaget forbedrer dermed de ældres retssikkerhed. En systematisk opfølgning på tilsynene giver også kommunerne mulighed for at arbejde med læring og udvikling, således at tilsynene ikke blot får et kontrolelement, men også er et redskab, der kan bruges i et fagligt kvalitetsudviklingsøjemed. Nogle kommuner har gode erfaringer med at sætte fokus på læring og udvikling i forbindelse med tilsynet.

Regeringen lægger stor vægt på, at den hjælp og pleje de ældre modtager i ældreplejen har en ordentlig kvalitet. Dette har stor betydning for at skabe forudsætningerne for et godt ældreliv med nogle gode rammer for de ældres dagligdag. Nogle af de mest ressourcesvage ældre bor på landets plejehjem og i plejeboliger mv. og der er derfor her i særlig grad behov for et grundigt tilsyn med pleje- og omsorgsindsatsen for at sikre, at også disse ældre får den nødvendige hjælp. I 2001 blev der derfor indført et særligt tilsyn med de ældre, som bor i disse boliger. Tilsynet indebærer, at kommunalbestyrelsen skal aflægge mindst et anmeldt og et uanmeldt tilsynsbesøg om året.

Forsommerens debat i 2006 om forholdene på landets plejehjem og plejeboliger har givet anledning til tvivl om, hvorvidt det særlige kommunale tilsyn altid fungerer efter hensigten i disse bebyggelser. Socialministeriet iværksatte derfor en undersøgelse af det kommunale tilsyn og bruger- og pårørenderådene. Undersøgelsen skulle blandt andet afdække, om tilsynet fungerer efter hensigten, og om tilsynet kan styrkes og i givet fald hvordan. Undersøgelsen skulle endvidere afdække, hvilken funktion bruger- og pårørenderådene har €" både i forhold til tilsynet og i forhold til hverdagen på plejehjemmene og i plejeboligerne.

Undersøgelsen, som blev afrapporteret i november 2006, konkluderer, at tilsynene er af meget svingende kvalitet, og at der er behov for at styrke dem i relation til metode, indhold og opfølgning. I mange kommuner benyttes der således ikke en systematisk beskrivelse af tilsynets tilrettelæggelse, dets indhold og omfang samt dets vurderingskriterier. Undersøgelsen viser således, at der er behov for at skabe større sikkerhed for, at de ældre på plejehjem og i plejeboliger mv. får den hjælp, de har behov for, efter deres individuelle afgørelser og det kommunale serviceniveau, der er fastsat i kvalitetsstandarderne.

1.2 Præcisering af reglerne om ældreråds etablering og ældrerådets stedfortrædere til klagerådet

Der er i praksis opstået tvivl om, hvorvidt det på baggrund af formuleringen i retssikkerhedslovens § 30, stk. 1, 1. pkt., er kommunalbestyrelsen, der nedsætter et ældreråd. Bestemmelsen skal sammenholdes med retssikkerhedslovens § 31, stk. 1, 2. pkt., hvorefter medlemmerne af ældrerådet vælges ved direkte valg.

Det vurderes derfor, at der er behov for en præcisering af bestemmelsen i retssikkerhedslovens § 30, stk. 1, 1. pkt. således, at der ikke er nogen uklarhed forbundet med, hvordan ældrerådene etableres.

Det fremgår af retssikkerhedslovens § 35, stk. 2, nr. 1, at klagerådet blandt andet består af tre medlemmer fra ældrerådet. Ifølge § 35, stk. 4, vælges der for hvert medlem af klagerådet en stedfortræder. Dette kan i sagens natur ikke lade sig gøre, hvis et ældreråd kun består af fem medlemmer, som er retssikkerhedslovens mindstekrav jf. § 30. Det vurderes derfor, at der er behov for en præcisering, så det fremgår af retssikkerhedslovens § 35, stk. 4, at der fra ældrerådet skal vælges to stedfortrædere til klagerådet i de tilfælde, hvor der er 5 medlemmer i ældrerådet.

2. Gældende ret

2.1 Tilsyn på plejehjem og i plejeboliger mv.

Efter reglerne om det særlige tilsyn på plejehjem og i plejeboliger mv. skal kommunalbestyrelsen aflægge mindst et anmeldt og et uanmeldt tilsynsbesøg årligt i disse bebyggelser jf. servicelovens § 151. Endvidere har embedslægeinstitutionen fået til opgave at gennemføre et årligt uanmeldt sundhedsfagligt tilsynsbesøg i alle plejeboligenheder. I tilknytning til hvert tilsynsbesøg udfærdiges og offentliggøres en tilsynsrapport. Tilsynsrapporterne sendes i høring i bruger- og pårørenderådet samt i det kommunale ældreråd. De enkelte brugere eller pårørende skal endvidere have tilbud om løbende at få tilsendt tilsynsrapporterne. Kommunalbestyrelsen har pligt til på anmodning fra bruger- og pårørenderådet eller ældrerådet at tilbyde det pågældende råd en mundtlig præsentation og drøftelse af tilsynsrapporterne. Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at udarbejde retningslinjer for den praktiske udførelse af tilsynsbesøgene, herunder at træffe beslutning om uddelegering af den praktiske udførelse af tilsynsopgaven. Afrapporteringerne skal indeholde en redegørelse for tilsynsbesøgets forløb, samt en fyldestgørende og dokumenteret beskrivelse af de forhold, der er fundet ved besøget. Det forudsættes i bemærkningerne til L 192 vedtaget som lov nr. 490 af 7. juni 2001, at kommunalbestyrelsen har vedtaget retningslinjer for opfølgningen på tilsynet og i øvrigt træffer beslutninger om opfølgning med henblik på løbende at optimere indsatsen.

Embedslægeinstitutionen skal årligt udarbejde en samlet redegørelse for de sundhedsfaglige tilsyn i kommunerne. I lighed hermed skal kommunen mindst en gang årligt udarbejde og offentliggøre en redegørelse for den samlede tilsynsindsats, både de kommunale tilsynsbesøg og de sundhedsfaglige tilsynsbesøg. Denne redegørelse skal drøftes på et kommunalbestyrelsesmøde med henblik på kommunens opsamling på tilsynsindsatsen. Reglerne om embedslægetilsyn er fastlagt i sundhedslovgivningen.

Tilsynet skal være uvildigt, så der ikke hersker tvivl om, at de personer, der udfører tilsynet, er i stand til at gennemføre tilsynet på en faglig korrekt måde uden at tage usaglige kollegiale hensyn til plejepersonale og ledelse i forbindelse med formidling af de observationer, der bliver gjort i forbindelse med et tilsynsbesøg. Kommunalbestyrelsen kan vælge at overlade udførelsen af det praktiske tilsyn til private eller til en uafhængig tilsynsenhed i kommunen, som udelukkende har kontakt med plejehjem og plejecentre mv. i forbindelse med tilsynsbesøg og opfølgningen på disse. Tilsynet må dog ikke varetages af leverandører af personlig og praktisk hjælp samt genoptræning, uanset om disse er kommunale eller private. Der er ikke i serviceloven hjemmel til at overføre myndighedsudøvelse til private. Et privat firma kan derfor konkludere i tilsynsrapporten, om opgaverne i plejehjem og på plejecentre løses i overensstemmelse med såvel de politisk vedtagne kvalitetsstandarder som med de konkrete individuelle afgørelser om hjælp, men kan ikke afgøre, hvorvidt indsatsen er god nok. Det er alene kommunalbestyrelsen, der kan tage stilling til, hvorvidt indsatsen er god nok, og hvilken opfølgning der i givet fald skal være på tilsynsbesøget.

Reglerne om særligt tilsyn omfatter foruden ældre også handicappede og andre, der bor i de pågældende bebyggelser. De omkring 50.000 ældre og handicappede, der bor på plejehjem og i plejeboliger mv. er omfattet af det særlige tilsyn. Det særlige tilsyn vedrører tilsynsbesøg på plejehjem jf. servicelovens § 192, plejeboligbebyggelser, der er omfattet af lov om almene boliger mv. eller lov om boliger for ældre og personer med handicap, og andre, tilsvarende boligenheder i kommunen.

2.2 Etablering af ældreråd og ældrerådets stedfortrædere til klagerådet

Efter retssikkerhedslovens § 31, stk. 1, vælges medlemmer af ældrerådene ved direkte valg. For hvert medlem vælges der en stedfortræder. Ældrerådet skal bestå af mindst 5 medlemmer og kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der afholdes valg til ældrerådet mindst hvert fjerde år, og skal i samarbejde med ældrerådet fastsætte regler for, hvordan valget skal afholdes.

Det fremgår af retssikkerhedslovens § 35, stk. 2, nr. 1, at klagerådet blandt andet består af tre medlemmer fra ældrerådet. Ifølge § 35, stk. 4, vælges der for hvert medlem af klagerådet en stedfortræder. Dette kan ikke lade sig gøre, hvis et ældreråd kun består af fem medlemmer, som er retssikkerhedslovens mindstekrav jf. § 30.

3. Lovforslagets indhold

3.1 Bemyndigelse til at fastsætte regler for tilsyn på plejehjem og i plejeboliger

Undersøgelsen af det særlige kommunale tilsyn på plejehjem og i plejeboliger mv., der blev afrapporteret ultimo november 2006, konkluderer, blandt andet, at tilsynenes kontrolelement er af svingende kvalitet fra kommune til kommune, og at der i mange kommuner ikke benyttes en systematisk beskrivelse af tilsynets tilrettelæggelse, dets indhold og omfang samt dets vurderingskriterier.

Det er anbefalingen, at kvaliteten af kommunernes tilsyn kan styrkes ved, at tilsynene bliver mere fokuserede og at tilsynsrapporterne styrkes. Tilsynene skal være faglige og der skal ske en regulering af, hvilke elementer, der indholds- og metodemæssigt skal indgå i et tilsynsbesøg.

Dette lovforslag giver socialministeren bemyndigelse til at fastsætte regler om, hvordan tilsyn på plejehjem og i plejeboliger mv. i praksis skal gennemføres, således at de kommunale tilsyn kan styrkes. Udover, at der skal følges op på, om borgerne får den hjælp, de har behov for efter deres afgørelser og det kommunale serviceniveau, der er fastsat i kvalitetsstandarderne, er der også en række andre forhold, som er relevante at behandle i forbindelse med et tilsynsbesøg, og som allerede i dag behandles i de kommuner, der har en god tilsynspraksis. Det er hensigten med dette lovforslag at udbrede en god tilsynspraksis til alle landets kommuner med en metodemæssig understøttelse af den måde tilsynet udføres på.

Forslaget indebærer ikke, at der ændres på antallet af tilsyn, men alene at der skabes hjemmel til at fastlægge indholds- og metodemæssige regler for hvilke forhold, der skal afdækkes ved et tilsynsbesøg. Som i dag skal det ved tilsynet afdækkes, om hjælpen leveres i overensstemmelse med såvel borgernes individuelle afgørelser efter servicelovens §§ 83 og 86 og kommunens kvalitetsstandarder.

I de regler, der skal fastsættes, vil indgå de forhold, der som minimum skal belyses ved et tilsyn. Det vil fx være borgernes oplevelse af deres hjem og deres sociale trivsel, forplejning, kultur og socialt miljø, de fysiske rammer for dagligdagen, aktiviteter, personalemæssige forhold, personalets trivsel, ledelsen, faglige kompetencer og personalets sygefravær. Ledelsen skal under tilsynet desuden redegøre for, hvorvidt der er sket ændringer siden det sidste tilsynsbesøg. Det gælder både i forhold til tidligere kritikpunkter, men også i forhold til andet, der har ændret sig fx udskiftning i ledelsen, væsentlige ændringer i personalesituationen og lignende. Desuden vil der i reglerne blive stillet krav til, hvordan tilsynsrapporterne skal udformes og krav om opfølgning på tilsynsbesøgene. Der lægges ikke i forslaget op til, at der ved det særlige tilsyn på plejehjem og i plejeboliger skal føres tilsyn med stedets økonomi. Dette er omfattet af det kommunale tilsyn efter retssikkerhedsloven.

Ved at fastsætte regler for, hvilke emner der skal behandles og føres tilsyn med i forbindelse med det enkelte tilsynsbesøg, bliver der også mulighed for at lave sammenligninger mellem plejehjem og plejeboliger, både internt i en kommune og eksternt mellem forskellige kommuner. Dermed skabes der mulighed for, at man ikke bare kan lære af hinandens fejl, men også udveksle gode erfaringer og løsningsforslag i forhold til konkrete problemer. Ved at sætte fokus på læring og udvikling i forbindelse med tilsynet skabes der mulighed for, at kommunerne bliver styrket i tilsynsopgaven og dermed også i den daglige pleje- og omsorgsindsats ved læring af egne idéer, gode eksempler og fejl og mangler. Undersøgelsen peger på, at politisk deltagelse i tilsynene ikke understøtter tilsynenes kontrolelement og faglighed. For at sikre at tilsynene bliver faglige foreslås det, at socialministeren bemyndiges til at fastsætte regler om, at tilsynsbesøgene skal foregå uden deltagelse af politikere. Dette er naturligvis ikke til hinder for, at man i kommunerne arrangerer dialogmøder på plejehjem og i plejeboliger mv., hvor borgere, pårørende, politikere, personale og ledelse kan gå i dialog om forskellige forhold i plejeboligenhedernes dagligdag, herunder det kommunale serviceniveau på området.

3.2 Præcisering af reglerne om ældreråds etablering og ældrerådets stedfortrædere til klagerådet

Lovforslaget om en ændring af retssikkerhedsloven indebærer alene en præcisering af, at det ikke er kommunalbestyrelsen, der nedsætter ældrerådet, men at medlemmerne skal vælges ved direkte valg.

I forhold til ældrerådets stedfortrædere til klagerådet præciseres det, at hvis der er fem medlemmer af ældrerådet skal der vælges to stedfortrædere blandt dets medlemmer.

4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Det forudsættes allerede efter gældende ret, at kommunerne udarbejder retningslinjer for tilsynsbesøgene og opfølgningen på disse. Forslaget om, at der fastsættes regler for, hvilke emner der skal behandles ved et tilsynsbesøg og hvordan afrapporteringen skal foregå vil betyde, at tilsynene vil tage længere tid både i forhold til tilsynsbesøget og afrapporteringen. Det vurderes, at forslaget vil påføre kommunerne merudgifter for cirka 3 mio. kr. om året.

Ændringen af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser.

De økonomiske konsekvenser af forslaget forhandles med kommunerne.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget indebærer ikke økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.

6. De administrative konsekvenser for borgerne

Forslaget har ikke nogen administrative konsekvenser for borgerne.

7. Miljømæssige konsekvenser

Forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Forslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

9. Høring

Lovforslaget har været sendt i høring hos: Økonomi og Erhvervsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Sundhedsstyrelsen, Ankestyrelsen, KL, Danske Regioner, Ældre Sagen, Ældremobiliseringen, Alzheimerforeningen, Pårørendegruppen for Svage Ældre, Sammenslutningen af Ældreråd i Danmark, Det Centrale Handicapråd, De Samvirkende Invalideorganisationer, Dansk sygeplejeråd, HTS-A, FOA, Organisationen af Selvejende Institutioner, Omsorgsorganisationernes Samråd, Danske Fysioterapeuter og Ergoterapeutforeningen.

10. Sammenfattende skema

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Det foreslås, at socialministeren bemyndiges til at fastsætte nærmere regler om tilsyn på plejehjem og i plejeboliger.

Det er bl.a. hensigten at fastsætte nærmere regler om hvilke emner, der skal afdækkes i forbindelse med et tilsynsbesøg og hvordan der skal følges op på tilsynsbesøgene. Reglerne vil blive udformet så alle væsentlige forhold på plejehjemmet/plejeboligerne bliver behandlet i forbindelse med tilsynsbesøget. I dag afdækkes disse væsentlige forhold, der vil blive nævnt nedenfor, allerede i de kommuner, der har en god tilsynspraksis på området. Med forslaget er det hensigten at udbrede en god tilsynspraksis til alle landets kommuner ved en metodemæssig understøttelse af den måde tilsynet udføres på. Udover, at der skal følges op på om borgerne får den hjælp, de har behov for efter deres afgørelser og det kommunale serviceniveau, der er fastsat i kvalitetsstandarderne, er der også en række andre forhold, som er relevante at behandle i forbindelse med et tilsynsbesøg, og som allerede i dag behandles i de kommuner, der har en god tilsynspraksis. Det er blandt andet hensigten, at reglerne om tilsyn vil omfatte borgernes oplevelse af, om de får den hjælp, som de har behov for, deres oplevelse af plejehjemmet/plejeboligerne samt dagligdagen og den sociale trivsel. Det vil i den forbindelse også være relevant at få afdækket, om kommunen har valgt at gennemføre brugertilfredshedsundersøgelser og i givet fald, hvad resultaterne har været. Reglerne om tilsynets indhold vil også omfatte stedets kultur, aktiviteter og sociale miljø, de fysiske rammer for dagligdagen, om rengøringen er tilfredsstillende eller mangelfuld, kostpolitik og individuelle behov, personale- og ledelsesmæssige forhold, herunder trivsel, faglige kompetencer, opgavefordeling, sygefravær og andre forhold, der har relevans for dagligdagen på plejehjem og i plejeboliger både i relation til borgere, pårørende personale, ledelse, bruger- og pårørenderåd samt andre, der har kontakt til plejehjem og plejeboliger mv. Ministeren kan med bestemmelsen også fastsætte krav til, hvad et tilsynsbesøg som minimum skal omfatte, fx rundvisning, interviews med plejepersonalet, beboere efter samtykke, pårørende osv. Bemyndigelsen vil desuden blive brug til at fastsætte regler om opfølgningen på tilsyn, herunder krav til tilsynsrapporter og dokumentation for opfølgning på kritikpunkter, der blevet påpeget i forbindelse med tidligere besøg, og øvrige almindelige ændringer på plejehjemmet og i plejeboligerne mv.

For at sikre, at tilsynene bliver faglige foreslås det, at socialministeren bemyndiges til at fastsætte regler om, at tilsynsbesøgene skal foregå uden deltagelse af politikere. Undersøgelsen af tilsyn peger på, at politisk deltagelse i tilsynene ikke understøtter tilsynenes kontrolelement og faglighed, men betyder, at tilsynene får karakter af at være et tilsyn med den førte politik og det politiske serviceniveau. Dette vil dog ikke være til hinder for, at der i kommunerne arrangeres dialogmøder på plejehjem og i plejeboliger mv., hvor borgere, pårørende politikere, personale og ledelse kan gå i dialog om forskellige forhold i plejeboligenhedernes dagligdag, herunder det kommunale serviceniveau på området.

Til § 2

Til nr. 1-4

Det foreslås at præcisere reglerne om etablering af ældreråd, så det fremgår tydeligt, at det ikke nedsættes af kommunalbestyrelsen, men at medlemmerne skal vælges ved direkte valg. I forhold til ældrerådets stedfortrædere til klagerådet præciseres det, at hvis der er fem medlemmer af ældrerådet skal der vælges to stedfortrædere blandt dets medlemmer.

Til § 3

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2007.