Betænkning afgivet af Forsvarsudvalget den 28. maj 2013

1. Ændringsforslag

Venstres, Dansk Folkepartis og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget har stillet 1 ændringsforslag til lovforslaget om deling af lovforslaget.

2. Udvalgsarbejdet

Lovforslaget blev fremsat den 20. marts 2013 og var til 1. behandling den 16. april 2013. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Forsvarsudvalget. Udvalget anmoder om, at lovforslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling mellem 2. og 3. behandling.

Møder

Udvalget har behandlet lovforslaget i 3 møder.

Høring

Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og forsvarsministeren sendte den 10. januar 2013 dette udkast til udvalget, jf. FOU alm. del - bilag 72. Den 5. april 2013 sendte forsvarsministeren de indkomne høringssvar og et notat herom til udvalget.

Skriftlige henvendelser

Udvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget 2 skriftlige henvendelser fra Folk & Sikkerhed og Jørn Olesen, Frederiksberg.

Forsvarsministeren har over for udvalget kommenteret de skriftlige henvendelser til udvalget.

Samråd

Udvalget har stillet 2 spørgsmål til forsvarsministeren til mundtlig besvarelse. Det ene har ministeren besvaret i et åbent samråd med udvalget den 23. maj 2013. Det andet spørgsmål forventes besvaret i et åbent samråd mellem 2. og 3. behandling.

Forsvarsministeren har efterfølgende sendt udvalget det talepapir, der lå til grund for ministerens besvarelse af det første af de 2 samrådsspørgsmål.

Spørgsmål

Udvalget har stillet 65 spørgsmål til forsvarsministeren til skriftlig besvarelse, som denne har besvaret. 9 af udvalgets spørgsmål til forsvarsministeren og dennes svar herpå er optrykt som bilag 2 til betænkningen.

3. Indstillinger og politiske bemærkninger

Udvalget vil stemme for ændringsforslaget om en deling af lovforslaget.

Et flertal i udvalget (S, RV, SF, EL, IA og SIU) indstiller de under A og B nævnte lovforslag til vedtagelse uændret.

Socialdemokratiets, Det Radikale Venstres, Socialistisk Folkepartis, Enhedslistens, Inuit Ataqatigiits og Siumuts medlemmer af udvalget bemærker følgende om lovforslaget:

1) Flertallet tillægger det væsentlig betydning, at forsvarschefens grundlæggende ansvar, opgaver m.v. efter lovforslaget vil være lovbestemte. Det fremgår således af lovforslaget, at forsvarschefens kommando over værnene indebærer følgende:

- Forsvarschefen er den øverste militærfaglige rådgiver i alle militærfaglige spørgsmål med adgang til at rådgive forsvarsministeren direkte.

- Forsvarschefen har over for forsvarsministeren ansvaret for den operative ledelse af danske styrker - både vær?nsspecifikke og værnsfælles operative kapaciteter - og dermed en direkte kommandolinje til underlagte operative enheder.

- Forsvarschefen har ansvaret for den militærfaglige vurdering af, om støtten til opstilling, uddannelse og indsættelse af danske styrker muliggør løsning af nationale og internationale opgaver.

- Forsvarschefen er den øverste militære repræsentant internationalt.

- Forsvarschefen har en fast stedfortræder og den fornødne værnsfælles stabsstøtte.

Ændring af disse centrale aspekter af forsvarschefens opgaver og ansvar m.v. kan dermed kun ændres i forbindelse med en lovændring. Det afspejler den betydning, det tillægges, at der også lovgivningsmæssigt er klarhed om ansvaret for den militærfaglige rådgivning og for den operative ledelse af danske militære styrker.

2) Lovforslaget indeholder ikke nogen konkret model for organisering af ledelsen af forsvaret. Forslaget til ændring af forsvarslovens § 11 er en bemyndigelsesbestemmelse med henblik på at skabe fleksibilitet for den til enhver tid siddende forsvarsminister til at tilpasse organiseringen af forsvarets ledelse til de løbende behov. Det skal imidlertid ske inden for de lovbestemte rammer og begrænsninger, som er nævnt ovenfor.

Dette indebærer, at organiseringen af ledelsen af forsvaret i øvrigt ikke vil være et lovgivningsanliggende.

Flertallet finder det helt centralt, at bemyndigelsen - i lyset af de væsentlige besparelser, som forsvaret står over for med stillingsnedlæggelser og afskedigelser ude i strukturen til følge - benyttes til at sikre, at også forsvarets øverste ledelse bliver effektiviseret og rationaliseret i lighed med forsvaret i øvrigt.

I en eventuel integreret model vil alle nødvendige kompetencer være samlet i en myndighed, og der vil således hurtigere kunne etableres et samlet og helhedsorienteret beslutningsgrundlag uden unødigt dobbeltarbejde. I det omfang en sag kræver koordination, kan dette også bedre gennemføres i en integreret model.

Der er ved eventuel etablering af et integreret departement et betydeligt besparelses- og effektiviseringspotentiale.

Forsvarsministeren har om en model, hvor Forsvarskommandoen integreres med Forsvarsministeriets departement, oplyst, at den øverste ledelse i givet fald vil bestå af departementschefen samt af forsvarschefen, for så vidt angår operationer og militærfaglig rådgivning med direkte adgang til forsvarsministeren. Forsvarsministeren har endvidere oplyst, at dette i givet fald i et organogram grafisk vil være illustreret ved en sideordnet placering af departementschefen og forsvarschefen.

De nuværende og eventuelt sammenlagte niveau 2-myndigheder vil i en eventuel integreret model referere til integrerede fagkontorer med både civile og militære kompetencer, som alt efter sagens karakter vil inddrage andre kontorer og departementets ledelse (afdelingschefer m.v., forsvarschefen og departementschefen) og forsvarsministeren. På det operative område vil der være en uændret direkte kommandolinje fra forsvarschefen til underlagte operative enheder.

Forsvarsministeren har tilkendegivet at ville drøfte et konkret forslag til en ændret organisering af ledelsen af forsvaret med Folketingets partier. Forsvarsministeren har endvidere oplyst, at han også fremover - forud for væsentlige ændringer af organiseringen af ledelsen af forsvaret - vil drøfte konkrete forslag med Folketingets partier.

Flertallet forudsætter, at auditørkorpsets uafhængighed i forhold til forsvaret opretholdes i mindst samme omfang som i dag.

3) Flertallet tillægger det afgørende betydning, at der - hvis Forsvarskommandoen nedlægges som styrelse og integreres i Forsvarsministeriet - fortsat vil være en adgang for Folketingets medlemmer til at blive bekendt med forsvarschefens militærfaglige rådgivning til forsvarsministeren.

Forsvarsministeren har erklæret sig indstillet på at finde en model herfor og har i den forbindelse fremlagt et notat af 27. maj 2013 (L 200 - bilag 10) om Folketingets adgang til indsigt i den militærfaglige rådgivning ved integration af Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriets departement. Notatet er optrykt som bilag 3 til betænkningen og har dermed samme status som betænkningen selv.

Flertallet kan tilslutte sig denne model. Ved eventuel etablering af et integreret departement vil der hermed være skabt en retstilstand, hvorefter forsvarsministeren er forpligtet til at give medlemmer af Folketinget indsigt i den militære rådgivning efter notatets bestemmelser.

Flertallet understreger det ønskelige i, at forsvarschefen i sin endelige militærfaglige rådgivning, jf. det omtalte notat, overvejer at omtale umiddelbart underliggende myndigheders militærfaglige vurdering, hvor denne måtte afvige væsentligt.

4) Flertallet kan i øvrigt i det hele støtte den del af lovforslaget, der vedrører forsvarets uddannelser.

Et mindretal i udvalget (V, DF og KF) indstiller det under A nævnte lovforslag til vedtagelse uændret. Mindretallet indstiller det under B nævnte lovforslag til forkastelse ved 3. behandling.

Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget er enige om, at en aktivistisk dansk udenrigspolitik forudsætter et militært forsvar af høj kvalitet - mindst på niveau med det nuværende.

Da lovforslaget undergraver forsvarets kvalitet, kan V, DF og KF ikke støtte forslaget, som det foreligger. Det er særdeles uacceptabelt, at der gives forsvarsministeren en så vidtgående bemyndigelse som den, der foreslås etableret i lovforslagets ændring af forsvarslovens § 11, og som vil betyde, at forsvarsministeren administrativt kan fastlægge forsvarschefens ansvar og placering.

Dette ansvar og forsvarschefens virke skal være stadfæstet ved lov, således at der er en tilstrækkelig demokratisk kontrol hermed fra Folketingets side. Der er i dansk forsvarspolitik tradition for brede politiske aftaler om forsvarets indretning. Dette lovforslag bryder markant med denne tradition. V, DF og KF er tilhængere af aftaletraditionen og de brede forsvarsforlig og ønsker derfor kun at støtte et lovforslag af så vidtgående betydning som dette, hvis der på forhånd er enighed om det i forligskredsen. Det er ikke tilfældet med dette lovforslag.

V, DF og KF tager det som en forudsætning, at såfremt forsvarsministeren alligevel vælger at benytte den bemyndigelse, som lovforslaget giver mulighed for, er V, DF og KF af den opfattelse, at det kræver enighed om anvendelsen af bemyndigelsen blandt forligspartierne bag den eksisterende forsvarsaftale. Såfremt forsvarsministeren udnytter sin bemyndigelse i lovforslaget sammen med Enhedslisten uden om den eksisterede forsvarsforligskreds, er partierne af den opfattelse, at der tale om et brud på det eksisterende forsvarsforlig.

Som det desuden allerede er fremgået af den offentlige debat og af de svar, der er afgivet til Forsvarsudvalget fra forsvarsministeren under udvalgsbehandlingen af lovforslaget, vil en sammensmeltning af Forsvarsstaben og Forsvarsministeriets departement betyde, at Folketinget og den danske offentlighed ikke længere får aktindsigt i den militærfaglige rådgivning. Det vil altså sige en markant svækkelse af den demokratiske kontrol.

Ydermere vil denne sammenblanding af politiske og militærfaglige råd betyde, at Folketinget og offentligheden ikke længere kan være sikre på at få de rent militærfaglige råd, men derimod en politisk renset udgave af disse. Det er hverken befolkningen, forsvaret eller Folketinget som demokratisk kontrollør tjent med.

Partierne er af den klare opfattelse, at der er behov for, at forsvarschefen besidder den kompetence, der er nødvendig for at lede, udvikle og indsætte de militære kapaciteter. Forsvarschefen skal derfor have fuld kommando over de operative myndigheder, Forsvarets Materieltjeneste, Forsvarets Personeltjeneste og Forsvarsakademiet.

Moderniseringen af forsvarets øverste ledelse må ske med respekt for de resultater, der er opnået. På den ene side skal de unikke kompetencer, der er indeholdt i forsvarschefens helhedsansvar, fastholdes, og på den anden side skal der gennemføres rationaliseringer og effektiviseringer ved øget integration af en række stabsstøttefunktioner, især mellem departementet og Forsvarsstaben. Det er dog også V's, DF's og KF's vurdering, at Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste på sigt skal organiseres i et tværministerielt regi og dermed udskilles fra forsvarets opgaveportefølje.

V, DF og KF er enige om, at der er en værdi i at fastholde en organisatorisk opdeling af den militære ledelsesfunktion og den politiske ministerbetjening. Begge funktioner er vigtige, men væsensforskellige, og en opdeling vil tillige styrke åbenheden og gennemsigtigheden til gavn for demokratiet. Partierne er enige om, at der er behov for en mere smidig koordination mellem Forsvarskommandoen og departementet og vil derfor som udgangspunkt foreslå en samplacering.

Desuden er V, DF og KF enige om det politiske mål, at der også skal ske en rationalisering af toppen af forsvaret med et antal årsværk svarende til niveauet for rationalisering blandt resten af forsvarets ansatte. Denne rationalisering skal ske under hensyntagen til forsvarets effektivitet og forsvarschefens helhedsansvar for de operative kapaciteter.

En forsvarslov, der ikke sikrer den militærfaglige sammenhæng, vil over tid kunne medføre alvorlige brister i den operative opgaveløsning og ultimativt forøge risikoen for det indsatte personel. V, DF og KF noterer endvidere, at disse synspunkter også fremgår meget klart af en lang række af høringssvarene til lovforslaget. På denne baggrund kan partierne ikke støtte det samlede lovforslag.

Partierne  støtter den del af lovforslaget, der omhandler forsvarets uddannelser, men mener ikke, at uddannelsesbestemmelserne hører hjemme i en overordnet lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. - og slet ikke i et kapitel om forsvarets opgaver. Det er lovteknisk makværk at indføre detaljerede uddannelsesbestemmelser i denne grundlæggende lov, der omhandler andre og meget mere overordnede forhold. Bestemmelserne hører naturligt og hensigtsmæssigt hjemme i lov om forsvarets personel og bør indarbejdes heri. Det er næppe vanskeligt at gøre det, og hvis ministeren finder det nødvendigt at signalere, at personelloven rækker ud over forsvarets personel, må lovens titel ændres til f.eks. lov om forsvarets personel og forsvarets uddannelser m.v. Det kan samtidig i et nyt stykke i lovens § 1 om lovens område ubesværet og på passende vis anføres, at uddannelsesbestemmelserne også rækker ud over forsvarets eget personel, ligesom uddannelsesbestemmelserne kan indføjes et passende sted senere i lovteksten.

Da der imidlertid ikke synes at være politisk flertal for en flytning af uddannelsesbestemmelserne til den korrekte lov, personelloven, og da V, DF og KF samtidig noterer sig, at det ikke har nogen retlige konsekvenser, om ændringerne foretages i forsvarsloven eller i personelloven, foreslås lovforslaget delt i to dele, således at de partier, der ikke kan stemme for lovforslaget i sin helhed, kan stemme for uddannelsesbestemmelser og imod bemyndigelsesbestemmelsen om forsvarets ledelse.

Et andet mindretal i udvalget (LA) indstiller det under A nævnte lovforslag til vedtagelse uændret. Mindretallet vil ved 3. behandling stemme hverken for eller imod det under B nævnte lovforslag.

Liberal Alliances medlem af udvalget ønsker, at forsvarets organisering skal hvile på så bredt et mandat som overhovedet muligt, og LA finder det eksempelvis ikke hensigtsmæssigt, at forsvarsministeren alene kan gennemtvinge en nedlæggelse af Forsvarskommandoen. LA ser gerne, at sådanne beslutninger bliver taget af den kreds, som sædvanligvis står bag de indgåede forsvarsforlig. Samtidig udtrykker LA forståelse for, at der er brug for modernisering af forsvarets topniveau, og at der også her må findes de nødvendige besparelser.

Sambandsflokkurin og Javnaðarflokkurin var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.

4. Ændringsforslag med bemærkninger

Ændringsforslag

a

Ændringsforslag om deling af lovforslaget

Af et mindretal (V, DF og KF), tiltrådt af et flertal (det øvrige udvalg):

1) Lovforslaget deles i to lovforslag med følgende titler og indhold:

A. »Forslag til lov om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. (Ændringer vedrørende forsvarets uddannelser)« omfattende § 1, nr. 1, og §§ 2 og 3.

B. »Forslag til lov om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. (Ændringer af organiseringen af ledelsen af forsvaret)« omfattende § 1, nr. 2, og §§ 2 og 3.

[Forslag om deling af lovforslaget]

Bemærkninger

Til nr. 1

Med ændringsforslaget foreslås en opdeling af lovforslaget i to dele, således at den ene del omfatter bestemmelserne, der vedrører forsvarets uddannelser, og den anden del omfatter de bestemmelser i lovforslaget, der vedrører forsvarets ledelse. Baggrunden for opdelingen er, at forslagsstillerne kan støtte den del af lovforslaget, der vedrører forsvarets uddannelser, men ikke den del, der handler om forsvarets ledelse, og en opdeling af lovforslaget vil gøre det muligt at stemme for uddannelsesdelen og imod ledelsesdelen.

Annette Lind (S) nfmd. Bjarne Laustsen (S) Jacob Bjerregaard (S) John Dyrby Paulsen (S) Karin Gaardsted (S) Trine Bramsen (S) Zenia Stampe (RV) Rasmus Helveg Petersen (RV) Nadeem Farooq (RV) Ole Sohn (SF) Jonas Dahl (SF) Nikolaj Villumsen (EL) Jørgen Arbo-Bæhr (EL) Sara Olsvig (IA) Doris Jakobsen (SIU) Gitte Lillelund Bech (V) Jakob Ellemann-Jensen (V) Peter Juel Jensen (V) Karsten Lauritzen (V) Kristian Pihl Lorentzen (V) Karsten Nonbo (V) fmd. Troels Lund Poulsen (V) Hans Christian Thoning (V) Marie Krarup (DF) Martin Henriksen (DF) Søren Espersen (DF) Hans Kristian Skibby (DF) Villum Christensen (LA) Lene Espersen (KF)

Sambandsflokkurin og Javnaðarflokkurin havde ikke medlemmer i udvalget.